最大限度地形成改革合力 釋放制度優(yōu)勢(shì)的紅利

中國(guó)浦東干部學(xué)院“拓寬國(guó)際視野、深化改革開放”第3期專題研討班

當(dāng)今世界正處在大變革時(shí)代，新科技革命和產(chǎn)業(yè)革命蓬勃發(fā)展，中國(guó)必須適應(yīng)這一變革趨勢(shì)，抓住難得的歷史機(jī)遇。要以更大的決心和勇氣全面推進(jìn)改革開放，最大限度地形成改革合力，釋放改革的制度紅利。

一、緊緊抓住世界新科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的歷史機(jī)遇，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)變革

目前，世界正在醞釀一場(chǎng)新的科技革命。以信息技術(shù)（互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等）、新材料、新能源、生物工程等為代表的新技術(shù)，必然引起全球產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的廣泛變革。我國(guó)必須加快推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，搶占未來科技革命和產(chǎn)業(yè)革命發(fā)展的制高點(diǎn)。

一是以加快互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)的發(fā)展推動(dòng)產(chǎn)業(yè)變革?；ヂ?lián)網(wǎng)和電子商務(wù)的快速發(fā)展，不僅對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)模式造成巨大沖擊，而且對(duì)工業(yè)制造業(yè)、金融服務(wù)業(yè)等也帶來深刻影響，將從根本上形成一場(chǎng)商業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)革命。阿里巴巴、小米手機(jī)、支付寶和余額寶的發(fā)展，就是其典型代表。政府面對(duì)這場(chǎng)變革應(yīng)持的基本態(tài)度是：允許探索，鼓勵(lì)創(chuàng)新，適時(shí)制定鼓勵(lì)其健康發(fā)展的監(jiān)管制度。政府的職責(zé)在于：創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，建立法治化的營(yíng)商環(huán)境，保護(hù)廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益。要進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持新的產(chǎn)業(yè)革命，推動(dòng)工業(yè)制造業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。政府應(yīng)該鼓勵(lì)和支持互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，并制定切實(shí)可行的制度規(guī)范，以推動(dòng)整個(gè)金融業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快推動(dòng)金融業(yè)信息化。

二是制定實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。云計(jì)算和大數(shù)據(jù)正在帶來產(chǎn)業(yè)的巨大變革，其顛覆性技術(shù)突破會(huì)影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的方方面面。我們必須未雨綢繆，提前布局，在實(shí)施“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)以信息化為核心的產(chǎn)業(yè)革命，加快推動(dòng)電子商務(wù)、智能制造、智慧城市等發(fā)展。

二、以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心，進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，簡(jiǎn)政放權(quán)就是其中的“牛鼻子”。去年以來，國(guó)務(wù)院把簡(jiǎn)政放權(quán)作為“先手棋”、“當(dāng)頭炮”，各部門和地方緊跟節(jié)拍，提出了削減審批事項(xiàng)的目標(biāo)。通過簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)于市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)更高效、更公平地配置資源，激發(fā)了市場(chǎng)活力，并有效壓縮了權(quán)力的尋租空間。但在實(shí)際操作中，還存在“放權(quán)走樣”現(xiàn)象。有些審批項(xiàng)目搞“打包”變通，名義上減少了數(shù)量，但實(shí)際上審批事項(xiàng)并沒有縮減。有些對(duì)原有的審批事項(xiàng)采取備案，表面上取消了審批，實(shí)際上實(shí)行事前備案，甚至叫服務(wù)事項(xiàng)，名稱改了，操作中的程序和要求卻沒有變，并未還權(quán)于市場(chǎng)，還有的審批事項(xiàng)實(shí)行并聯(lián)審批，僅在某個(gè)環(huán)節(jié)下放，實(shí)際操作仍未下放。同時(shí)，隨著中央審批權(quán)力的下放，地方政府成為新的“審批中心”，但還存在著銜接不夠，缺乏相應(yīng)的能力保證和審批規(guī)范流程，造成服務(wù)水平不高，出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象。政府在市場(chǎng)監(jiān)管、完善服務(wù)等方面還有很多工作要做。

一是要堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先和社會(huì)發(fā)展原則。特別在投資領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域和非行政許可審批領(lǐng)域，應(yīng)組織有關(guān)部門和專家對(duì)現(xiàn)有的管理職能和審批事項(xiàng)逐一進(jìn)行審查、評(píng)估，對(duì)凡是能夠由市場(chǎng)有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批或前置備案。凡可直接放給企業(yè)、社會(huì)和市場(chǎng)的，就直接放手，不再轉(zhuǎn)移給地方政府。對(duì)審查評(píng)議的依據(jù)、過程和結(jié)果，要向社會(huì)公開，聽取公眾意見，接受公眾監(jiān)督。

二是要堅(jiān)持法定依據(jù)和清單管理原則。對(duì)審批事項(xiàng)要推行清單管理，清單要公開并便于查詢、監(jiān)督，清單以外的不得設(shè)立。行政機(jī)關(guān)的任何審批事項(xiàng)都要于法有據(jù)，對(duì)其合法性、必要性、合理性進(jìn)行嚴(yán)格程序?qū)彶椋匾囊髑蠊娨庖?。?duì)確需審批的事項(xiàng)，要規(guī)范審批程序，公開審批內(nèi)容，改善審批服務(wù)，取消不合理的各種附加條件；建立統(tǒng)一入口制、網(wǎng)上預(yù)審制、流程跟蹤制、限時(shí)辦結(jié)制、辦理反饋制等審批機(jī)制，切實(shí)提高審批效率。

三是要堅(jiān)持放管結(jié)合和事權(quán)劃分的原則。既要把該放的放下去，也要把該管的管起來。政府有關(guān)職能部門的職責(zé)要將工作的重點(diǎn)從批項(xiàng)目、批資金、批額度，轉(zhuǎn)移到制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管質(zhì)量和安全、提供良好服務(wù)上來，推進(jìn)政府管理由注重事前審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。應(yīng)合理劃分中央和地方政府的事權(quán)，中央政府重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)宏觀管理，把更多精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上；市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理等直接面向公民、法人和其他社會(huì)組織的具體管理服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)更多地交給地方政府。

四是要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和簡(jiǎn)政放權(quán)同步進(jìn)行的原則。無論是簡(jiǎn)政還是放權(quán)，都是一場(chǎng)政府的自我革命。必須自上而下、高屋建瓴進(jìn)行源頭性、全局性、治本性的總體改革規(guī)劃，突出頂層設(shè)計(jì)。注重簡(jiǎn)政與放權(quán)同步規(guī)劃，權(quán)力一旦還給了市場(chǎng)和社會(huì)，相應(yīng)地就要進(jìn)一步優(yōu)化政府部門職能配置，一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。確需多個(gè)部門管理的，要明確牽頭部門，實(shí)行一個(gè)部門對(duì)外服務(wù)，將協(xié)調(diào)配合的協(xié)商和組織工作留在政府內(nèi)部解決，防止多重審批和各部門推諉扯皮。

三、以財(cái)稅體制改革為重點(diǎn)，優(yōu)化發(fā)展制度環(huán)境

現(xiàn)行的財(cái)稅制度是上世紀(jì)90年代初建立的，存在諸多與資源配置與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率不相容的方面。近些年來，政府的直接投資造成了大量不透明的地方債務(wù)、低效益的項(xiàng)目投資和部分產(chǎn)能過剩。

一是要厘清政府資金的使用邊界，優(yōu)化資金支持結(jié)構(gòu)。哪些事情是需要財(cái)政資金進(jìn)行扶持的，哪些是不需要的，要進(jìn)行認(rèn)真分析和論證，明確財(cái)政資金的使用邊界。對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府的扶持反而可能擾亂公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，扭曲市場(chǎng)的正常信號(hào)，擠出市場(chǎng)投資。要真正把有限的錢用在刀刃上，大幅減少財(cái)政資金直接投資和直接給予企業(yè)的補(bǔ)貼，改變單純由部門評(píng)估資金使用的狀況，建立起一套科學(xué)的獨(dú)立評(píng)估機(jī)制，提高社會(huì)公眾的參與水平。要進(jìn)一步理順中央與地方的分配關(guān)系，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，適當(dāng)開拓地方稅源，允許地方政府在符合條件的前提下發(fā)行市政建設(shè)債等。

二是完善結(jié)構(gòu)性減稅體系。繼續(xù)擴(kuò)大 “營(yíng)改增”試點(diǎn)的地區(qū)范圍與行業(yè)門類，適時(shí)降低增值稅適用稅率。推動(dòng)個(gè)人所得稅綜合與分類改革，盡快實(shí)現(xiàn)綜合匯算清繳和綜合稅率計(jì)征；逐步推行消費(fèi)稅減稅改革，縮小征收范圍，降低適用稅率。研究進(jìn)一步加大針對(duì)中小微企業(yè)的稅收政策扶持力度，擴(kuò)大政策覆蓋面，提高增值稅、營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)，并將起征點(diǎn)調(diào)整為免征額；可考慮允許勞動(dòng)密集型企業(yè)將部分人工成本抵扣增值稅，研究針對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級(jí)的稅收優(yōu)惠政策，提高企業(yè)所得稅的教育培訓(xùn)支出的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)等。

三是加快“費(fèi)改稅”改革。對(duì)涉企收費(fèi)推行清單管理制度，增加涉企收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的透明度，明確清單之外的一律不得實(shí)行。全面深化涉企收費(fèi)制度改革，繼續(xù)清理取消一批不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。加快用稅收取代具有稅收特征的收費(fèi)制度，推進(jìn)政府財(cái)政收入法制化，不斷壓減涉企收費(fèi)項(xiàng)目數(shù)量，提高稅收占比。

四、以大力發(fā)展民營(yíng)中小金融機(jī)構(gòu)為突破口，深化金融體系改革

金融業(yè)說到底是要為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的。目前實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資難、融資貴問題突出，特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大情況下更加明顯；銀行業(yè)與制造業(yè)的“利潤(rùn)鴻溝”持續(xù)擴(kuò)大。實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是中小企業(yè)的融資成本普遍高，進(jìn)一步擠壓了企業(yè)利潤(rùn)。單純依靠大型金融機(jī)構(gòu)支持中小微企業(yè)發(fā)展，難以解決中小企業(yè)融資難融資貴問題，應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，通過大力發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)來解決問題。

一是發(fā)展中國(guó)式普惠金融。要借鑒國(guó)外社區(qū)銀行發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)現(xiàn)有民間金融組織逐步演化成規(guī)范化運(yùn)作的區(qū)域性民營(yíng)中小銀行，支持其依托自身優(yōu)勢(shì)服務(wù)中小企業(yè)、服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)社區(qū)的市場(chǎng)定位，并以零售金融為主進(jìn)行服務(wù)模式創(chuàng)新。逐步構(gòu)建起一個(gè)“正三角形”的金融體系，既有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大銀行，也有一些中型的商業(yè)銀行，還有數(shù)量眾多的專業(yè)化中小微金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)普惠金融。

二是要降低銀行業(yè)準(zhǔn)入門檻，加快民營(yíng)銀行發(fā)展。尤其是盡快放開中小型銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許符合條件的民營(yíng)資本依法設(shè)立銀行。加快利率市場(chǎng)化改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變銀行的經(jīng)營(yíng)理念和風(fēng)險(xiǎn)偏好，促進(jìn)金融資源向?qū)崢I(yè)傾斜。適當(dāng)放寬村鎮(zhèn)銀行中法人銀行最低出資比例，增加民營(yíng)資本持股比例。加強(qiáng)貨幣政策與金融監(jiān)管政策協(xié)調(diào)配合，合理設(shè)置差別存款準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制參數(shù)。同時(shí)，探索新條件下的金融監(jiān)管模式，有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

三是加快征信體系建設(shè)。完善企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)。深度整合各部門、各地區(qū)已有的企業(yè)信息以及支付交易、企業(yè)之間的數(shù)據(jù)，建立基本信用數(shù)據(jù)庫(kù)，利用大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)信用的分析能力，并供金融機(jī)構(gòu)使用，同時(shí)促進(jìn)各類征信機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

五、發(fā)展各種形式的混合所有制經(jīng)濟(jì)，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力

發(fā)展混合所有制，可以借助民營(yíng)資本提高國(guó)有企業(yè)的效率，同時(shí)放寬民營(yíng)資本市場(chǎng)準(zhǔn)入。在混合所有制中，國(guó)有股東所做的經(jīng)營(yíng)決策，考量因素不僅有經(jīng)濟(jì)效益，還肩負(fù)其他社會(huì)和政治責(zé)任，國(guó)有股東與非國(guó)有股東的目標(biāo)并非完全一致。民營(yíng)資本進(jìn)去之后，如何防止國(guó)有資產(chǎn)流失，也是應(yīng)該特別引起關(guān)注的問題。

一是明確界定國(guó)有企業(yè)的地位和功能。梳理哪些行業(yè)和領(lǐng)域是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，制定清單，進(jìn)行分類管理。對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)需要采取全資、絕對(duì)控股和相對(duì)控股等運(yùn)營(yíng)方式的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，應(yīng)該向社會(huì)公布，對(duì)這類企業(yè)采取混合所有制的，應(yīng)在之前明確企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)和政治功能，做到有約在先。針對(duì)不同類型的國(guó)有企業(yè)，明確不同的改革方向，建立不同的評(píng)價(jià)考核制度。對(duì)一般性行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，要同步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，混合重組之后，公司治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制都要跟上，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向和效益優(yōu)先原則。

二是建立以資本管理為導(dǎo)向的國(guó)有資產(chǎn)管理模式。要從現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理“管人、管資產(chǎn)、管企業(yè)”模式，向管資本為主的管理模式轉(zhuǎn)變。組建若干家資本運(yùn)營(yíng)公司，按照企業(yè)化的方式履行出資人義務(wù)，形成國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司——被投資企業(yè)三個(gè)層次，各層次之間職責(zé)分明、權(quán)責(zé)清晰，有利于提高國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率和提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平。同時(shí)，建立全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，鼓勵(lì)各類資本通過產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行交易，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

三是進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以打破“玻璃門”、卸掉“彈簧門”、關(guān)閉“旋轉(zhuǎn)門”為重點(diǎn)，以公平準(zhǔn)入為原則，破除各類隱性壁壘，廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的不合理規(guī)定，將鼓勵(lì)民間投資政策落到實(shí)處，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法。推進(jìn)非公有制企業(yè)與其他所有制企業(yè)在土地、財(cái)稅、融資、環(huán)保、招投標(biāo)方面的待遇公平化，建立民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)的常規(guī)援助制度，制定針對(duì)不同行業(yè)的援助標(biāo)準(zhǔn)及援助方式。建立公平、規(guī)范、透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。要在電信、軍工、能源、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域推出一些示范性項(xiàng)目，降低投資門檻，推動(dòng)一批中小企業(yè)、非公企業(yè)進(jìn)入，形成示范效應(yīng)。對(duì)涉及歧視非公有制經(jīng)濟(jì)的規(guī)定進(jìn)行清理，切實(shí)在準(zhǔn)入審批、土地供給、財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、信貸支持方面給予民營(yíng)資本與國(guó)有資本同等待遇，在職稱評(píng)定、社保、落戶等方面給予非公有制企業(yè)招錄人員同等待遇。

此外，改革與開放是密不可分的，我國(guó)需要適應(yīng)國(guó)際形勢(shì)的新變化，積極打造大開放的新格局。應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)外開放向中西部地區(qū)縱深發(fā)展，擴(kuò)大沿江沿邊地區(qū)開放；擴(kuò)大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)ν忾_放，形成對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域改革的“倒逼機(jī)制”；積極鼓勵(lì)和支持企業(yè)開展對(duì)外投資合作，特別是支持企業(yè)“走出去”開展能源資源合作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；深化外匯管理體制改革，推進(jìn)人民幣國(guó)際化。

（執(zhí)筆：吳義國(guó) 劉應(yīng)杰）

責(zé)任編輯：吳 強(qiáng)