安徽靈璧：有序推進(jìn)建檔立卡

郭亮

靈璧縣地處安徽省東北部，國土面積2054平方公里，轄6鄉(xiāng)13鎮(zhèn)1個(gè)省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)309個(gè)行政村（社區(qū)），總?cè)丝?25萬，其中農(nóng)業(yè)人口110萬人。2013年貧困人口有123320人，貧困發(fā)生率11.18%。

靈璧縣有著良好的建檔立卡工作基礎(chǔ)。2013年，靈璧在一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)發(fā)動(dòng)各級扶貧干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村調(diào)查人員以及微機(jī)操作人員350人（其中系統(tǒng)微機(jī)操作人員、技術(shù)指導(dǎo)人員 45人），對全縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個(gè)省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)309個(gè)行政村（社區(qū)）39154戶143791人貧困人口進(jìn)行建檔立卡，實(shí)現(xiàn)戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣有電子檔案，并組織人力對當(dāng)年受扶持貧困人口項(xiàng)目、資金來源、受扶持年份等信息進(jìn)行如實(shí)補(bǔ)錄和完善，在全省扶貧系統(tǒng)單項(xiàng)工作考核中位居前列。靈璧縣2012年度扶貧工作績效考核獲得100萬元的獎(jiǎng)勵(lì)表彰，這和貧困人口建檔立卡和受扶持情況信息錄入上報(bào)任務(wù)完成較好有很大的關(guān)系。

基礎(chǔ)雖好，但原有的建檔立卡工作已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下的扶貧開發(fā)工作。靈璧縣扶貧辦經(jīng)過細(xì)致調(diào)研后認(rèn)為，靈璧縣以往的貧困人口建檔立卡工作主要存在扶貧對象底數(shù)不清、致貧原因不明、導(dǎo)致指向不準(zhǔn)、瞄準(zhǔn)偏向、針對性不強(qiáng)等老大難問題。

已有的建檔立卡不足以真實(shí)反映全縣的貧困實(shí)際。靈璧縣是農(nóng)業(yè)大縣、全國糧食生產(chǎn)大縣、平原縣、革命老區(qū)縣和國家級貧困縣，自然條件、資源各地不一，貧困地理分布廣泛，已建檔立卡的貧困戶和貧困人口盡管在全省20個(gè)國家級貧困縣中不是很靠前，但實(shí)際貧困情況不容樂觀，12.79%貧困發(fā)生率沒有真實(shí)反映出實(shí)際貧困狀況。目前，全省20個(gè)國家級貧困縣貧困發(fā)生率17.9%，靈璧縣低于全省國家級貧困縣平均貧困發(fā)生率5個(gè)多百分點(diǎn)。多種因素造成一些赤貧人口、貧困人口沒有建檔立卡，有些不應(yīng)建檔立卡的“上錯(cuò)花轎嫁對郎”。

全縣貧困面廣、線長，分布區(qū)域廣泛。在建檔立卡的3.92萬戶14.38萬人貧困人口中，71個(gè)貧困村中有些貧困程度不如非貧困村嚴(yán)重，全縣70%以上貧困人口分布在238個(gè)非貧困村。

貧困程度深，脫貧難度大。在全縣14.38 萬貧困人口中，赤貧人口多達(dá) 4萬人，各種原因致貧、返貧現(xiàn)象依然存在。貧困農(nóng)牧民脫貧成本增加，工作難度大。

貧困識別難，瞄準(zhǔn)更難。由于全國尚未建立統(tǒng)一貧困人口識別程序和標(biāo)準(zhǔn)，人為因素造成一些應(yīng)當(dāng)建檔立卡的貧困人口沒有建檔立卡，一些不應(yīng)該建檔立卡的非貧困人口因村組干部優(yōu)親厚友“被貧困”統(tǒng)計(jì)進(jìn)來，一定程度上影響公平正義，也使得貧困人口建檔立卡工作缺失公信力。

自今年國務(wù)院扶貧辦在全國部署開展建檔立卡工作以來，靈璧縣清醒地認(rèn)識到貧困人口（村）建檔立卡工作，是農(nóng)村扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接工作的補(bǔ)充和延伸，是新時(shí)期實(shí)施“單位包村、干部包戶”精準(zhǔn)扶貧工作的基礎(chǔ)和前提，也是提高扶貧資金使用效益，實(shí)現(xiàn)扶貧成效最大化的導(dǎo)向性工作。

按照安徽省扶貧辦下達(dá)靈璧的計(jì)劃，全縣需建檔立卡的貧困人口為9.5萬人，貧困村72個(gè)，工作任務(wù)繁重。自4月份以來，靈璧縣嚴(yán)格按照《安徽省扶貧開發(fā)建檔立卡工作實(shí)施方案》，認(rèn)真準(zhǔn)備、精心組織、規(guī)范流程、嚴(yán)格要求，貧困人口、貧困村建檔立卡工作有力、有序、有效推進(jìn)，取得階段性成果。

方案：細(xì)致化

2014年5月4日，靈璧縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、縣直有關(guān)單位印發(fā)《靈璧縣扶貧開發(fā)建檔立卡工作實(shí)施方案》，要求在今年8月15日以前，全面完成靈璧縣扶貧開發(fā)建檔立卡工作。

《方案》明確建檔立卡對象包括貧困戶、貧困村。通過建檔立卡，對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識別，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，明確幫扶主體，落實(shí)幫扶措施，開展考核問效，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，在全縣6鄉(xiāng)13鎮(zhèn)1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建立貧困戶、貧困村電子信息檔案，并向貧困戶發(fā)放《扶貧手冊》。以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建全縣扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為精準(zhǔn)扶貧工作奠定基礎(chǔ)。

根據(jù)《方案》，靈璧縣將按照9.5萬人的建檔總規(guī)模，在該縣2013年調(diào)查統(tǒng)計(jì)貧困人口數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，綜合考慮各類因素，在2014年5月4日前將貧困人口規(guī)模分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）按照縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）的建檔規(guī)模，在5月10日前，在現(xiàn)有貧困戶建檔立卡的基礎(chǔ)上將貧困人口規(guī)模分解到各行政村（居、社區(qū)）。

在縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的組織下，各行政村按照分解到村的貧困人口建檔規(guī)模，在2013年貧困人口調(diào)查統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，依據(jù)農(nóng)戶申請情況，召開村民代表大會(huì)進(jìn)行民主評議，形成初選名單，由村委會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)后進(jìn)行第一次公示，經(jīng)公示無異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對各村上報(bào)的初選名單進(jìn)行審核，確定全鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶名單，并在5月25日前在各行政村進(jìn)行第二次公示，經(jīng)公示無異議后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）報(bào)縣扶貧辦復(fù)審，復(fù)審結(jié)束后在各行政村公告。

貧困戶名單確定后，村委會(huì)、駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人針對建檔立卡工作統(tǒng)籌安排有關(guān)幫扶資源，按照“統(tǒng)一識別、突出重點(diǎn)、先難后易”的原則，研究提出對貧困戶結(jié)對幫扶方案，明確結(jié)對幫扶關(guān)系、幫扶責(zé)任人和幫扶措施。

識別：多層次

5月5日，靈璧縣副縣長吳曉輝在全縣扶貧開發(fā)建檔立卡工作培訓(xùn)班上深入分析了靈璧建檔立卡工作的現(xiàn)狀：“長期以來，扶貧開發(fā)存在的貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問題還沒有完全解決。雖然多年來，我們也為建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制作出了很多努力，但是取得的效果并不十分理想。目前，全國有8249萬農(nóng)村貧困人口，這個(gè)數(shù)字是國家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)全國74000戶住戶調(diào)查得出的一個(gè)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)測算出來的，我省2013年底484萬貧困人口也是國家測算后反饋給省里的。省分解下達(dá)我縣的建檔立卡貧困人口規(guī)模是9.5萬人，建檔立卡貧困村規(guī)模是72個(gè)行政村。這個(gè)數(shù)據(jù)對于我們研究、掌握貧困人口的規(guī)模、分析判斷貧困的發(fā)展趨勢來說，是比較科學(xué)的，而且也是比較準(zhǔn)確的。但是，在具體工作中還存在‘誰是貧困人口、‘致貧原因何在、‘如何針對這些致貧原因進(jìn)行幫扶、‘幫扶的效果又如何的問題，離群眾的要求還有一定差距，還存在‘漫灌現(xiàn)象，與基層實(shí)際還有脫節(jié)的地方?！?

為了補(bǔ)足短板，安徽省建檔立卡培訓(xùn)會(huì)議后，靈璧縣立即行動(dòng)，快速反應(yīng)，在縣貧困監(jiān)測辦公室2013年貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，及時(shí)將9.5萬貧困人口和72個(gè)貧困村分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)），全縣6鄉(xiāng)13鎮(zhèn)1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)309個(gè)行政村（社區(qū)）同時(shí)進(jìn)行貧困識別。在建檔立卡上，實(shí)現(xiàn)整戶識別，嚴(yán)禁拆戶、分戶和空掛戶，杜絕平均分配。在規(guī)范流程上，嚴(yán)格按照貧困戶和貧困村的識別工作流程進(jìn)行，貧困戶識別要做到“兩公示一公告”，貧困村識別要做到“一公示一公告”，要有相關(guān)記錄和檔案資料，全程公開，接受監(jiān)督，嚴(yán)禁優(yōu)親厚友，嚴(yán)禁提供虛假信息，確保結(jié)果公正。通過建檔立卡，對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識別，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，明確幫扶主體，落實(shí)幫扶措施，開展考核問效，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。在后續(xù)幫扶方面，實(shí)現(xiàn)貧困戶和貧困村全覆蓋。

此外，靈璧還借助此次建檔立卡工作的開展建立健全扶貧對象進(jìn)退機(jī)制。對因病因?yàn)?zāi)等返貧的農(nóng)村居民及時(shí)認(rèn)定為扶貧對象。對識別出來的有勞動(dòng)能力的扶貧對象，及時(shí)納入幫扶范圍，落實(shí)幫扶責(zé)任人并按規(guī)定享受扶貧政策；屬于民政救濟(jì)范圍的，及時(shí)給予救助。對脫貧的扶貧對象，取消扶貧政策待遇。

靈璧將宣傳好建檔立卡工作的重要意義作為工作開展的突破點(diǎn)，精心策劃，精心組織。一是將國家和省里建檔立卡工作的相關(guān)政策規(guī)定、縣里的《實(shí)施方案》、時(shí)間要求印發(fā)到村（社區(qū)），村（社區(qū)）宣傳到戶。二是利用靈璧一報(bào)（《靈璧報(bào)》）兩臺（廣播電臺、電視臺）將建檔立卡目的意義、政策規(guī)定、具體操作程序和評選條件等內(nèi)容，進(jìn)行專欄、專題宣傳，刊登建檔立卡工作具體實(shí)施方法步驟、組織政策規(guī)定解答。三是利用村村通資源，通過各村的“大喇叭”，每天不定時(shí)地對建檔立卡工作事宜進(jìn)行宣講。四是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）、村主要交通要道或醒目位置懸掛建檔立卡工作相關(guān)標(biāo)語進(jìn)行宣傳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）利用趕集時(shí)機(jī)、村利用政務(wù)公開欄進(jìn)行政策宣傳。同時(shí)，各村（社區(qū)）采取召開村民小組會(huì)形式逐自然村莊（村民小組）進(jìn)行發(fā)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)建檔立卡工作的政策規(guī)定、工作要求宣傳到位，做到家喻戶曉、人人皆知，確保公平公正公開。

在貧困人口識別和貧困村選定時(shí)，全縣共發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）扶貧干部近50人，村級扶貧調(diào)查員630人，克服午收（麥?zhǔn)?，編者注）生產(chǎn)任務(wù)緊急、勞動(dòng)負(fù)荷沉重的困難，深入千家萬戶，利用早晚時(shí)間，僅20天時(shí)間，全面完成9.5萬貧困人口和72個(gè)貧困村初選、公示公告、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）審核工作。

在此期間，靈璧縣還將貧困村識別規(guī)模逐級分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照貧困村識別標(biāo)準(zhǔn)，符合條件的行政村采取“村委會(huì)自愿申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定”的流程進(jìn)行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（開發(fā)區(qū)管委會(huì)）向各村宣傳貧困村申請條件和工作流程。各村在廣泛征求群眾意見和村級組織充分討論基礎(chǔ)上，自愿提出申請，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（開發(fā)區(qū)管委會(huì)）審核，形成貧困村初選名單。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（開發(fā)區(qū)管委會(huì)）對貧困村初選名單進(jìn)行公示，經(jīng)公示無異議后報(bào)縣扶貧辦，經(jīng)縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定后進(jìn)行公告。之后，選定的72個(gè)貧困村由省、市直定點(diǎn)幫扶單位和縣直單位以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的單位及企業(yè)結(jié)對幫扶；非貧困村由縣政府統(tǒng)籌安排幫扶單位，落實(shí)結(jié)對幫扶措施。

幫扶：全覆蓋

建檔立卡工作中，貧困村和貧困戶的建檔立卡只是一個(gè)開始，對村和戶制定有針對性的幫扶方案并落到實(shí)處才是最實(shí)際的。

為此，安徽省直、市直和縣直機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位將分期分批向全縣貧困村派駐工作隊(duì)和幫扶干部，實(shí)行定點(diǎn)定人定時(shí)定責(zé)幫扶，做到不穩(wěn)定脫貧，隊(duì)伍不能撤。各級駐村工作隊(duì)和駐村干部主要幫助和配合幫扶村開展貧困人口識別，做好貧困人口登記造冊、建檔立卡和動(dòng)態(tài)管理等工作，幫助幫扶村制定科學(xué)的規(guī)劃，協(xié)助基層黨組織貫徹落實(shí)黨和政府各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，按照“扶貧到戶”和“一村一策、一戶一法”的要求，幫助幫扶村和貧困戶協(xié)調(diào)并落實(shí)幫扶措施，幫助他們發(fā)展生產(chǎn)、提高素質(zhì)，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)脫貧致富。

按照《靈璧縣扶貧開發(fā)建檔立卡工作實(shí)施方案》，72個(gè)貧困村由省、市直定點(diǎn)幫扶單位和縣直單位以及企業(yè)結(jié)對幫扶；非貧困村由縣政府統(tǒng)籌安排幫扶單位，重點(diǎn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)直單位幫扶為主，落實(shí)結(jié)對幫扶措施。目前，靈璧已經(jīng)實(shí)現(xiàn)行政村“單位包村”全覆蓋，現(xiàn)有中直和省市直定點(diǎn)幫扶單位23家，其中中直單位1家（合肥工業(yè)大學(xué)），安徽省直幫扶單位8家（牽頭單位為省委宣傳部，參與幫扶單位為省外辦、華東地質(zhì)冶金勘查局、安徽中煙工業(yè)公司、大地產(chǎn)險(xiǎn)安徽分公司、安徽中醫(yī)學(xué)院、省郵政公司、安徽國元集團(tuán)公司）。