農村土地開發(fā)整理權屬管理管窺

劉麗紅

(吉林省雙遼市永加鄉(xiāng)國土資源所,吉林雙遼 136400)

農村土地開發(fā)整理權屬管理管窺

劉麗紅

(吉林省雙遼市永加鄉(xiāng)國土資源所,吉林雙遼 136400)

耕地是土地開發(fā)整理項目中的重中之重,而農村土地開發(fā)整理是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的最佳選擇,對于土地資源的充分利用和農業(yè)產(chǎn)量的大幅增加都具有重要意義。為使土地開發(fā)整理工作順利進行,土地開發(fā)整理權屬管理則是不可逾越的重要環(huán)節(jié)。因此,在管理土地開發(fā)整理權屬的過程中,要嚴格遵守管理規(guī)范,積極解決問題。

土地開發(fā)整理 登記制度 合理管理 調整程序

農村土地開發(fā)整理權屬管理，首先要界定各項土地權利，合理分配土地利益，避免出現(xiàn)土地權屬爭議；其次，要直面土地開發(fā)整理過程中遇到的各種問題，各個擊破；最后，要嚴格的依照法律規(guī)定和落實土地開發(fā)整理中權屬管理的各項程序，做到依法、公開、公平。只有這樣才能將土地的效益發(fā)揮到最大，才能更好的維護農村社會關系的穩(wěn)定。

1 農村土地開發(fā)整理權屬內容和種類

1.1 土地所有權權屬

《土地管理法》第二章第八條規(guī)定“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！蔽覈r村土地采取集體所有制和土地承包制度，農民根據(jù)承包制度而擁有對土地的使用權和收益權。本文主要從使用者來區(qū)分土地權屬，一般由群眾獨自耕種、收獲的土地或為農村集體利益使用的土地即屬農村集體所有。但是，農村集體所有土地難免與國有土地發(fā)生聯(lián)系，在遇到二者相沖突的狀況時一般采取根據(jù)等量或等價并使調整范圍盡可能小的原則采取相關措施。

1.2 土地使用權權屬

關于土地使用權的調整，本文以“四荒地”為例。農村土地承包原則上采取農村集體經(jīng)濟組織內部的家庭承包，但是，對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，也可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。關于四荒地的開發(fā)和利用，《農村土地承包法》第八和第三十三條規(guī)定：未經(jīng)批準不得將承包地用于非農建設。同時，依據(jù)國辦發(fā)(1996)23號以及國辦發(fā)(1999)102號文的要求，開發(fā)利用四荒地資源旨在治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，四荒地的開發(fā)利用不得用于非農用途。

由此可以看出，不論是普通的家庭承包還是有所不同的“四荒地”的承包，農村土地使用權都僅限于農業(yè)用途，這在一定程度上反映了農耕用地的迫切現(xiàn)狀和壓力。而在土地使用權權屬方面，則是“誰承包，誰使用”。

1.3 土地他項權利權屬

土地他項權利是指土地所有權和土地使用權以外與土地有密切關系的權利，主要包括地役權、地上權、空中權、地下權、土地租賃權、土地借用權、耕作權和土地抵押權等。土地整理過程中，土地他項權利應根據(jù)土地所有權或使用權的調整予以變更登記，或因權力消滅而進行注銷登記。一方面，土地他項權利可以區(qū)別土地所有權和使用權與他項權利的地位關系，保障土地所有權和使用權的正常行駛不受干擾；另一方面，對土地所有權和使用權進行了明確的限制，保護了土地所有權和使用權意外的有關土地的合法權益不被忽視和損害。

以地役權為例，地役權是指不動產(chǎn)權利人為某特定不動產(chǎn)的便利而使用他人不動產(chǎn)，使其負一定負擔的無權。它存在于他人土地之上，為需役地提供了便利而使供役地負一定負擔。

無論是哪一種土地開發(fā)管理權屬，在面臨需要開發(fā)、調整、增減的問題時，都應當經(jīng)一定比例的村民會議成員或村民代表同意，并獲得鄉(xiāng)人民政府和縣級農業(yè)行政主管部門批準。這體現(xiàn)了土地開發(fā)管理權屬合法、公平、嚴格的特點。

2 土地開發(fā)管理中面臨的問題

2.1 土地權屬不清

土地權屬不清，即不能確認該土地屬于誰。土地權屬人不明，就不能確定土地開發(fā)管理的責任歸屬，嚴重影響權屬人對土地的開發(fā)管理，從而導致土地的利用率降低。

在農村土地開發(fā)管理權屬中，各家各戶對自己承包的責任田加以開發(fā)和護理，在土地上耕種。與此同時，一些荒草地、空閑地，卻長期閑置，很多農民自發(fā)開荒造田，鄉(xiāng)、村組織也不加以規(guī)范?；蛘呤牵瑢τ谝恍┻z留下來的權、屬權有爭議的土地，可能雙方或者多方都表示擁有該土地的權屬權，由此導致對該土地開發(fā)整理活動的滯后或者重復，也破壞了農村生活的和諧和穩(wěn)定。國土資發(fā)【2003】287號規(guī)定，要高度重視土地開發(fā)整理中土地權屬管理工作，不能隨意簡化程序，不能搞口頭協(xié)議、君子協(xié)定，凡涉及村民會議決議、公告、各種協(xié)議等都必須落實到文字材料，即權屬的設立和調整要經(jīng)過批準和登記。

2.2 開發(fā)管理不合理

農村土地開發(fā)管理不合理在農村是非常普遍的現(xiàn)象，一方面，因為盲目開發(fā)整理土地，造成農業(yè)生態(tài)環(huán)境變差，土地收到損害。另一方面，由于權屬人缺乏相應的開發(fā)管理經(jīng)驗和知識，導致土地利用率低下。

因此，鄉(xiāng)、村組織必須加強對農村土地開發(fā)調整權屬人的培養(yǎng)和教育，在權屬明確，權屬地劃分清楚的前提下，倡導權屬人對于自己管理的土地認真負責，提高自己的開發(fā)管理水平，在提高土地利用率的同時保護土地的生態(tài)環(huán)境，從而形成一種高效高能的良性循環(huán)。

3 權屬管理的程序建議

3.1 統(tǒng)一規(guī)劃

地方政府要切實查清項目區(qū)土地權屬和利用現(xiàn)狀，主要查清項目區(qū)域的確切邊界，項目區(qū)域內宗地的數(shù)量、類型、質量，原有土地的確權登記發(fā)證情況等。對農村土地進行一次全面徹底的清查，為更好解決土地開發(fā)管理權屬問題打好基礎。

3.2 嚴格審核

在確定了土地開發(fā)整理權屬調整方案后，要嚴格按照規(guī)定進行登記或變更登記。在登記過程中，相關部門要嚴格審核權屬人的能力和水平，以保證變更的土地能夠得到更好的利用和更好的保護土地生態(tài)環(huán)境。

3.3 獎懲區(qū)分

土地歸權屬人使用和所有，是一種不熟干涉的權利。但是，在權屬人自由開發(fā)整理的同時，也需要強制力的約束和扶持。因此政府部門應該在權屬人開發(fā)整理土地的同時進行監(jiān)督和指導。區(qū)分獎懲，從而增強權屬人的積極性，提高土地的利用率。

4 結語

土地開發(fā)整理是現(xiàn)階段我國實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的主要途徑，在實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置中具有重要作用，搞好土地開發(fā)管理中的權屬管理，對鞏固土地開發(fā)整理成果、避免土地產(chǎn)權糾紛有重要作用和意義。

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[2]孫旭,向靖妮.淺談土地開發(fā)整理中的權屬問題[J].國土資源導刊,2008,9(6)：73--75.

[3]趙長文,袁世崇.農村土地開發(fā)的權屬管理問題[J].國土資源,2003,4(8)：27--30.