“民參軍”到了關(guān)鍵節(jié)點

齊岳峰

隨著中國軍隊現(xiàn)代化進程的空前加速，解放軍后勤及武器裝備研發(fā)、生產(chǎn)、供應(yīng)、維修等，已被認為是未來幾年中國經(jīng)濟的一個重要增長點。

2014年7月底國防大學(xué)公布的《中國軍民融合發(fā)展報告》中說，目前中國的軍民融合度在30%上下。

該報告主要撰寫者之一、國防大學(xué)國防經(jīng)濟研究中心研究員姜魯鳴告訴《瞭望東方周刊》，目前正“處在由初步融合開始向深度融合推進的階段”。

他告訴本刊記者，中共十八屆三中全會第一次在公報中明確、系統(tǒng)、全面地闡述了軍民融合問題并部署軍民融合改革工作。

“鼓勵和支持民口企業(yè)參加國防建設(shè)尤其是軍工建設(shè)，是推動軍民融合發(fā)展的重要內(nèi)容。近年來，‘民參軍盡管進展不小，但仍存在一些亟待解決的突出問題?！弊鳛檐婈爲?zhàn)略規(guī)劃咨詢委員會委員、全軍軍事經(jīng)濟研究中心副總干事，長期專注研究軍隊裝備與軍事經(jīng)濟的姜魯鳴對當下中國軍民融合的相關(guān)態(tài)勢，頗為感慨。

姜魯鳴認為，“民參軍”是一個戰(zhàn)略問題。否則，就是用以軍工企業(yè)、國有企業(yè)為支撐的國防工業(yè)，去應(yīng)對其他國家以全部經(jīng)濟實力為基礎(chǔ)的國防工業(yè)。

民口生產(chǎn)亞丁灣護航快艇

《瞭望東方周刊》：向民用企業(yè)開放軍隊訂單，最早自上世紀80年代就開始實踐，目前總體情況如何？

姜魯鳴：首先，我國“民參軍”領(lǐng)域已初步形成了涵蓋頂層法規(guī)、實施辦法以及承制目錄“三位一體”的制度框架，為鼓勵、支持和引導(dǎo)民口企業(yè)參與國防建設(shè)提供了政策法規(guī)依據(jù)。

這表現(xiàn)在三個方面：有頂層法規(guī)提供遵循，實施辦法明確細則，承制目錄遴選企業(yè)。

近年來，在《陸軍及通用裝備型號研制競爭擇優(yōu)實施辦法》等一系列政策措施鼓勵下，參與陸軍部隊武器裝備建設(shè)的民口企業(yè)數(shù)量連年攀升，范圍也逐漸延伸。在各項政策措施的強力助推下，通過引入優(yōu)勢民口企業(yè)和資源破解制約戰(zhàn)斗力生成模式轉(zhuǎn)變的瓶頸，已經(jīng)成為海軍各部隊的自覺行動。

亞丁灣護航行動中，由民口造船廠生產(chǎn)的高速巡邏艇在巡邏警戒、人員換乘和應(yīng)對多批次可疑目標時，表現(xiàn)出優(yōu)異的戰(zhàn)技性能。

空軍油料系統(tǒng)積極探索“民參軍”武器裝備保障的路子，積極從國家經(jīng)濟、科技和社會發(fā)展中引入優(yōu)勢民口企業(yè)和資源服務(wù)于國防建設(shè)，開辟了武器裝備保障能力生成的新途徑。

青海玉樹地震發(fā)生后，空軍軍需物資油料部與民航部門迅速啟動互供聯(lián)保機制，使玉樹周圍的數(shù)個軍民機場同頻聯(lián)動。在20多天的奮戰(zhàn)中，民航機場共保障空軍飛機142架次，加注油料2109噸，為圓滿完成抗震救災(zāi)空運任務(wù)提供了有力支撐。

截至2013年5月，全國已有500余家民口企業(yè)獲得武器裝備科研生產(chǎn)“準生證”，1000余項民用技術(shù)應(yīng)用于裝備研發(fā)。近年來用于玉樹抗震救災(zāi)、廣州亞運安保等任務(wù)的多種型號非戰(zhàn)裝備，完全憑借民口企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢完成研制定型并交付使用，不僅節(jié)省了50%的采購經(jīng)費，而且滿足了部隊遂行多樣化軍事任務(wù)的迫切需求。

從資本角度來看，早在上世紀90年代，我國就在航空、電子等軍民兩用領(lǐng)域開展了通過資產(chǎn)證券方式引入民間投資的嘗試。國務(wù)院2010年5月頒布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中，專門列出“鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入國防科技工業(yè)領(lǐng)域”的條款。2012年7月，國防科工局和總裝備部聯(lián)合頒布了《鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的實施意見》，對鼓勵民間投資參與國防科技工業(yè)建設(shè)的相關(guān)細則進一步作出明確規(guī)定。通過不斷發(fā)展，截至2013年底，11大軍工集團已有70多家公司實現(xiàn)了A股上市。

壁壘依舊存在

《瞭望東方周刊》：十八屆三中全會作出了進一步健全和完善相關(guān)體制機制，推進軍品科研生產(chǎn)和維修“民參軍”的戰(zhàn)略部署。與上述要求和任務(wù)相對照，當前影響和制約“民參軍”的深層次問題是什么？

姜魯鳴：“民參軍”這一塊和轟轟烈烈的軍轉(zhuǎn)民相比顯得冷清，進展不大，喊得多做得少，聲勢大效果小。

這里面有思想觀念的問題。我們對民營企業(yè)有一種不放心的感覺，總覺得它今天存在，明天還能存在嗎？它現(xiàn)在這么好，未來能這么好嗎？認識上的偏見已經(jīng)根深蒂固地影響我們。

當然民營企業(yè)從一般生產(chǎn)周期來看，不像那些航母型企業(yè)存活周期長，但是中小企業(yè)加入國防工業(yè)建設(shè)是世界通例。美國那些中小企業(yè)，他們的市場周期也都很短，但是人家為什么能通過一套機制來解決這個問題呢？

國家工商總局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國各類企業(yè)總數(shù)為1527.84萬戶。其中，大部分是民營企業(yè)，這些企業(yè)里面蘊含巨大能量。一批企業(yè)的技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模，已經(jīng)不輸于傳統(tǒng)的軍工集團，在這種情況下，如果把他們依然阻擋在外，意味著什么？

那意味著資產(chǎn)落后，意味著如果發(fā)生戰(zhàn)爭，還不得不以一部分國家實力支撐的國防工業(yè)，來抗衡人家以整個國家實力為支撐的國防工業(yè)。所以“民參軍”是一個國家戰(zhàn)略問題。

目前，首先是“民參軍”頂層體制機制有待完善。

盡管各項涉及“民參軍”領(lǐng)域的法律法規(guī)細則，為鼓勵、支持和引導(dǎo)民口企業(yè)參與國防建設(shè)，為“民參軍”活動的科學(xué)化、規(guī)范化管理提供了有力保障。然而在具體落實過程中，受長期以來形成的“條塊分割、分灶吃飯”思維定勢影響，有的部門和地區(qū)往往通過各種非正式制度安排來推進“民參軍”，目前尚缺乏從國家層面的統(tǒng)一規(guī)劃、管理和促進，以及確保軍品市場競爭公正有序開展的頂層體制機制。

其次，阻礙優(yōu)進劣退的各種壁壘依舊存在。

當前，民口企業(yè)和資源進入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的審批項目仍然過多，審批程序仍然過繁，審批周期仍然過長，有關(guān)武器裝備科研生產(chǎn)的各種信息傳遞不透明、公開不及時，阻礙民口企業(yè)和資源進入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象仍然十分嚴重。

同時，受歷史和現(xiàn)實形成的諸多因素影響，不管是進入壁壘還是退出壁壘，都會極大地遲滯民口企業(yè)和資源進入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的進程，進而對“民參軍”深度發(fā)展產(chǎn)生消極影響。endprint

再次，“民參軍”相關(guān)配套政策尚不健全。

從總體上看，當前在鼓勵、支持和引導(dǎo)民口企業(yè)參與國防建設(shè)方面，存在著較為突出的“重使用、輕培育”現(xiàn)象。

在“民參軍”過程中，往往是在國防和軍隊建設(shè)領(lǐng)域有了迫切需求之后，才會臨時想到尋找具備資質(zhì)的民口企業(yè)，對“民參軍”主體培育工作重視不夠。而作為“民參軍”主體直接競爭對手的軍工企業(yè)，在優(yōu)惠政策、訂貨渠道等方面享受著大量資源，還占據(jù)著國防科技工業(yè)領(lǐng)域的“先發(fā)優(yōu)勢”，使民口企業(yè)處于相對劣勢。

同時，信息化條件下的國防科技項目具有高技術(shù)、高投入、高風險的特點，“參軍”民口企業(yè)隨時面臨著因競爭失敗而退出“民參軍”領(lǐng)域的風險，給“參軍”民口企業(yè)造成了相當?shù)膲毫?。當前破解這些矛盾的配套政策措施仍不夠完善。

從以上現(xiàn)實來看，“民參軍”范圍仍有待拓展。

當前“民參軍”主要集中于國防科技工業(yè)的科研生產(chǎn)領(lǐng)域，還不能很好地適應(yīng)我國安全和發(fā)展的戰(zhàn)略需要。近年來，在海洋開發(fā)等新興領(lǐng)域出現(xiàn)了“民參軍”的趨勢，為推進軍民融合深度發(fā)展提供了新的驅(qū)動引擎，但體制機制設(shè)計相對滯后，尤其缺乏合理引導(dǎo)、監(jiān)管和規(guī)范的制度和政策。

利益是一切問題的根源

《瞭望東方周刊》：該如何破解上述難題？

姜魯鳴：首先需要構(gòu)建從國家層面推動“民參軍”深度發(fā)展的體制機制。鼓勵優(yōu)勢民口企業(yè)參與國防建設(shè)，要建立和完善超越部門地區(qū)利益的“民參軍”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機制。

在對各地區(qū)和部門民口資源的類別、數(shù)量、規(guī)模、布局等信息進行詳細調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，從國家安全和發(fā)展的整體戰(zhàn)略利益出發(fā)，打破地方保護主義和部門保護主義的藩籬，建立起對各種“民參軍”資源進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理的長效機制。

要建立和完善促進“民參軍”深度發(fā)展的軍地協(xié)調(diào)、需求對接機制。以國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需求為牽引，以各種民口產(chǎn)品和技術(shù)的現(xiàn)實和潛在供給為依據(jù)，構(gòu)建橫跨軍地兩大系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，定期圍繞“民參軍”領(lǐng)域需要解決的迫切問題進行聯(lián)合辦公，及時研究解決供求雙方在“民參軍”過程中遇到的各種實際問題。及時面向軍地雙方公布各種“民參軍”領(lǐng)域供求信息，確保市場在“民參軍”資源配置中起決定性作用，努力促進需求和供給實現(xiàn)有效對接。

其次，要打破阻礙民口企業(yè)參與國防建設(shè)的準入退出壁壘。

鼓勵優(yōu)勢民口企業(yè)參與國防建設(shè)，必須以十八屆三中全會提出的“清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”基本要求為依據(jù)，著力打破阻礙“民參軍”的各種障礙。當前尤其要下大力打破國防科技工業(yè)領(lǐng)域的準入和退出“兩個壁壘”。

體制機制的背后，當然是利益的問題，利益是一切問題的根源。民企空有“參軍”的熱情，但得不到有效信息。

要打破不合理的阻礙民口企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)維修活動的準入壁壘，著力在基礎(chǔ)資源共享、保密資格認證、軍用技術(shù)標準、優(yōu)惠政策補貼、稅收直接減免等方面下功夫，簡化“民參軍”審批項目，優(yōu)化審批程序，及時向“參軍”民口企業(yè)公布相關(guān)信息，真正使“民參軍”企業(yè)享受與在位軍工企業(yè)相同的政治和經(jīng)濟待遇，進一步降低直至消除民口企業(yè)進入武器裝備科研生產(chǎn)維修領(lǐng)域的各種不合理障礙。

打破不合理的武器裝備科研生產(chǎn)維修退出壁壘。在減少“能者上”阻力的同時，還要下大力解決“無能者下”的問題，打破固化在位軍工企業(yè)特殊身份的退出壁壘。應(yīng)采取有效措施，逐步斬斷各種不合理的既得利益鏈條，還原在位軍工企業(yè)作為社會主義市場經(jīng)濟主體應(yīng)該具有的本來面目。

當然，對新興的“民參軍”領(lǐng)域，還要科學(xué)評估、謹慎拓展、集中監(jiān)管。

如何監(jiān)管？要科學(xué)評估新興的“民參軍”領(lǐng)域，科學(xué)評估與國家核心安全利益的關(guān)聯(lián)程度，切實將不涉及國家核心安全利益的新興“民參軍”領(lǐng)域列入備選目錄。

要謹慎拓展新興的“民參軍”領(lǐng)域。以備選目錄為依據(jù)，通過小范圍試運行，初步確定擬推廣的新興“民參軍”領(lǐng)域目錄，在國家相關(guān)部門的統(tǒng)一部署和規(guī)劃下，由點到面逐步加以推廣實施。

要集中監(jiān)管新興“民參軍”領(lǐng)域。確保其行為效果與國家安全和發(fā)展利益相一致。尤其要加強對新興領(lǐng)域“參軍”民口企業(yè)和資源相關(guān)背景和資質(zhì)的審核，防止因把關(guān)不嚴而對國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)造成不利影響。endprint