“國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表”再引熱議

李秀江

研究國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的重要價(jià)值

國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表是指將一個(gè)國(guó)家所有經(jīng)濟(jì)部門的資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行分類，然后分別加總得到的報(bào)表。一張完整的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表一般由政府、居民、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)四個(gè)經(jīng)濟(jì)部門的子表構(gòu)成，顯示了一個(gè)國(guó)家在某一時(shí)點(diǎn)上的“家底”。

實(shí)際上，很多國(guó)家的官方統(tǒng)計(jì)部門都會(huì)定期公布其國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表。2011 年前后，歐美日發(fā)達(dá)國(guó)家面臨主權(quán)債務(wù)沖擊，凸顯了國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表尤其是政府資產(chǎn)負(fù)債研究的必要性。

進(jìn)入2012年，國(guó)內(nèi)分別有三個(gè)研究團(tuán)隊(duì)嘗試編制了中國(guó)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表尤其是政府資產(chǎn)負(fù)債表。一是中國(guó)人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿的研究團(tuán)隊(duì)，二是中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征的團(tuán)隊(duì)，三是中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)教授的團(tuán)隊(duì)。

這三份報(bào)告的計(jì)算方法各有不同，但其目的與意義都是一致的，希望梳理政府有多少“家底”，能夠承受多大程度的債務(wù)壓力。

這表明，在學(xué)者層面，研究國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的重要價(jià)值已經(jīng)形成共識(shí)。

國(guó)家層面也意識(shí)到編制國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的重要性。今年 7 月，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉詳解深化財(cái)稅體制改革總體方案時(shí)稱，地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)還將繼續(xù)擴(kuò)大，同時(shí)要做好推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度工作，即政府的“資產(chǎn)負(fù)債表”，向社會(huì)公開政府家底。

在地方層面，政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制也全面鋪開。中國(guó)人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿稱：截至 2014 年中期，中國(guó)大部分省級(jí)政府已基本完成地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的試編工作。包括上海、江西、安徽在內(nèi)等地區(qū)已在區(qū)縣層面試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。

馬駿在座談中指出，編制國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，要認(rèn)清政府債務(wù)前景的重要性，避免由于短期內(nèi)看不到甚至是被故意忽視的問題，導(dǎo)致中長(zhǎng)期國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)尤其是財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

胡德平認(rèn)為在發(fā)言中談到，以往我們說改革，首先會(huì)想國(guó)有企業(yè)問題、國(guó)有資產(chǎn)問題，過多關(guān)注 GDP 增長(zhǎng)問題。這還是以奪取一城一地為目標(biāo)，這個(gè)觀念應(yīng)該改變。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)決策是一個(gè)很重要的抓手。

明晰產(chǎn)權(quán)很關(guān)鍵

資產(chǎn)負(fù)債表可以建立債務(wù)的可持續(xù)性預(yù)測(cè)，把養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)境、地方債等未來要承載的壓力都測(cè)算出來。

根據(jù)馬駿的研究，未來財(cái)政壓力最大是養(yǎng)老金缺口，第二是醫(yī)療，第三是環(huán)保，第四個(gè)是地方融資平臺(tái)。地方融資平臺(tái)雖然不是最大的債務(wù)壓力，但這個(gè)壓力最為緊迫，要在3到5年內(nèi)解決。

“由于缺乏軟預(yù)算約束，地方政府借債的潛規(guī)則是，本屆政府借的債，讓下一屆去還，或者上級(jí)政府幫著還，這使得他們對(duì)借款的需求幾乎無窮大。”馬駿認(rèn)為，資產(chǎn)負(fù)債表在對(duì)政府建立軟預(yù)算約束方面非常重要。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，政府資產(chǎn)負(fù)債表確實(shí)非常重要，但有一個(gè)基礎(chǔ)問題尚未解決。他說，政府資產(chǎn)負(fù)債表是把政府作為一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體看待，但從國(guó)家層面看，這是有矛盾的。比如土地，一種是國(guó)家所有，一種是集體所有。《憲法》明確規(guī)定，國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。而國(guó)有土地，一般都在市縣一級(jí)，當(dāng)?shù)鼐幹瀑Y產(chǎn)負(fù)債表的時(shí)候，哪些屬于地方的？哪些屬于國(guó)家的？如果土地在誰的區(qū)域就屬于誰的，那么國(guó)家所有制就不存在了。土地資產(chǎn)計(jì)入地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，在法律上不成立。再比如，地方國(guó)有企業(yè)是由地方政府代表國(guó)家行使所有者的職責(zé)，那么地方國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)，是計(jì)入地方資產(chǎn)負(fù)債表，還是計(jì)入國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表？

“問題的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)制度不明晰，這是亟待解決的，否則在法律上說不過去?！眲⑸邢７Q，產(chǎn)權(quán)制度改革沒有完成，資產(chǎn)負(fù)債表從研究的角度是有價(jià)值的，在學(xué)術(shù)上是有意義的，但從操作的角度來看有很多問題。

劉尚希表示，地方政府和國(guó)有企業(yè)缺乏軟預(yù)算約束，本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)不明確，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明確。

“本屆政府造成的風(fēng)險(xiǎn)讓下屆政府承擔(dān)，下級(jí)政府造成的風(fēng)險(xiǎn)推給上級(jí)去承擔(dān)，企業(yè)造成的風(fēng)險(xiǎn)讓政府承擔(dān)，最后都希望中央政府兜底，這是風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯?！眲⑸邢Ｕf。

亟待制定政府債務(wù)準(zhǔn)則

“借助編制國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的契機(jī)，要把一般預(yù)算、國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社保和基金這四本賬完善起來，并全部打通?！瘪R駿指出，現(xiàn)在這四本賬各自為政，都是流量，有收入有支出，但是沒有編制出四本賬里面的存量有多少。

因此，正像有些專家所提示的那樣，很多人一直關(guān)注地方政府性債務(wù)，但政府的債務(wù)到底有多少，實(shí)際上還是一筆糊涂賬。

據(jù)透露，審計(jì)署在審計(jì)地方政府債務(wù)時(shí)，很多地方政府不知道怎么填表，是政府直接負(fù)債多填一點(diǎn)，還是間接負(fù)債多一點(diǎn)？很多項(xiàng)目是模棱兩可的，有些可以劃到政府的直接債務(wù)里，也可以劃到政府的或有債務(wù)里。

“用企業(yè)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，來確認(rèn)政府的負(fù)債是不對(duì)的，政府的負(fù)債與企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的負(fù)債定義是不吻合的。”劉尚希表示。

對(duì)于地方政府性債務(wù)，把哪些統(tǒng)計(jì)到政府的債務(wù)里，各個(gè)部門的角度也不一樣。從銀監(jiān)會(huì)的角度，希望這個(gè)范圍大一點(diǎn)，盡可能更多的統(tǒng)計(jì)深度報(bào)道 epth reports D到政府的直接債務(wù)里，銀行的風(fēng)險(xiǎn)就可以降低了。但從財(cái)政角度，不希望過多擴(kuò)大范圍，財(cái)政承受不 了。

所以，地方債務(wù)是一個(gè)估算的結(jié)果，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是多少，政府的直接債務(wù)是多少，很難說清楚。

“這是因?yàn)檎畟鶆?wù)準(zhǔn)則沒有建立起來的原因?！眲⑸邢Ｖ毖浴?/p>

能否向社會(huì)公開？

在座談中，中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)李永忠從廉政測(cè)評(píng)體系的角度評(píng)價(jià)了資產(chǎn)負(fù)債表的作用。他認(rèn)為，國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表是一個(gè)重大課題，至少在經(jīng)濟(jì)層面讓各級(jí)政府不敢再隨意借款。

“按照現(xiàn)在的 GDP 考核方式，地方政府創(chuàng)造了大量的 GDP，政績(jī)卓越，但是有沒有創(chuàng)造凈資產(chǎn)的增長(zhǎng)？如果 GDP 增長(zhǎng)是靠借債來的，這個(gè)GDP 就沒有任何意義。”李永忠認(rèn)為，政府資產(chǎn)負(fù)債表，不但可以抑制政府過度借貸，還可以用來評(píng)估政府的績(jī)效，對(duì)黨風(fēng)廉政評(píng)價(jià)體系也有重要的意義，希望能夠引起全社會(huì)的重視。

“現(xiàn)在的問題是，敢不敢向社會(huì)公開負(fù)債表，以及如何使用資產(chǎn)負(fù)債表?！眲⑸邢ＵJ(rèn)為，提高政府債務(wù)的透明度非常必要，無論是流量和存量，資產(chǎn)負(fù)債表都應(yīng)當(dāng)要透明。他擔(dān)心的是，地方政府編制了資產(chǎn)負(fù)債表，但不敢公布。

這也是與會(huì)專家學(xué)者最擔(dān)心的問題。

但不管怎么，國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表在專家學(xué)者和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)下，已經(jīng)邁出了重要的一步，何時(shí)向社會(huì)公布，如何公布，仍依賴與深化改革和全社會(huì)的關(guān)注和推動(dòng)。endprint