讓“一體化”治理驅(qū)散京津冀的霧霾

潘國(guó)堯++++宋志嬌

北京市委書(shū)記郭金龍最近指出，北京一定要自覺(jué)融入京津冀協(xié)同發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略之中，并強(qiáng)調(diào)在京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中探索生態(tài)文明建設(shè)的重要性，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，完善防護(hù)林建設(shè)、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域的合作機(jī)制”。這表明了政府希望借京津冀一體化之手改善首都環(huán)境的決心。

但是，北京市越來(lái)越嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)象不但影響到了廣大城鄉(xiāng)群眾的生產(chǎn)和生活，甚至引起了國(guó)際上的關(guān)注。如果單從宏觀的角度分析，國(guó)家之所以把京津冀一體化提升到“國(guó)家戰(zhàn)略”的高度，也與北京市治霾難見(jiàn)實(shí)效的現(xiàn)狀不無(wú)關(guān)系。作為北京本土研究環(huán)境行政法問(wèn)題的專(zhuān)家，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院焦志勇教授對(duì)北京治霾有自己的獨(dú)特見(jiàn)解，最近，本刊記者就京津冀一體化和北京治霾等問(wèn)題對(duì)焦志勇進(jìn)行了專(zhuān)訪(fǎng)。

霧霾成為北京市的公害之一

北京的天空難覓藍(lán)天，身為老北京的焦志勇也感同身受，“當(dāng)下北京到底是什么原因造成了這么嚴(yán)重的霧霾，如果說(shuō)燒煤吧，我們小時(shí)候，一到冬天，家家戶(hù)戶(hù)也都燒煤取暖，但是北京的天空照樣是湛藍(lán)的；說(shuō)是人口和汽車(chē)急劇增加造成的，那為什么世界上同樣發(fā)展情況的國(guó)際大都市卻沒(méi)有北京這樣嚴(yán)重的霧霾天氣？現(xiàn)在，為了躲避持續(xù)的霧霾天氣對(duì)身體造成的傷害，甚至有北京人全家南遷的極端個(gè)案發(fā)生了。這對(duì)北京人來(lái)說(shuō)是一種很痛苦的選擇，因?yàn)槲覀兌己軔?ài)北京?！闭f(shuō)到霧霾天氣，焦志勇很是焦慮，“現(xiàn)在，中央把京津冀一體化作為一個(gè)重要的國(guó)家戰(zhàn)略提出來(lái)，我覺(jué)得北京從根本上防治霧霾的時(shí)機(jī)真正到來(lái)了?！苯怪居赂嬖V記者，就在不久前，他的最新研究成果《構(gòu)建行之有效的霧霾防控體系》被北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦2014年度第9期采用，成果已報(bào)送北京市領(lǐng)導(dǎo)、市委宣傳部、市委辦公廳、市政府辦公廳等機(jī)構(gòu)。

在這份研究報(bào)告中，焦志勇對(duì)北京市治霾工作中存在的5大問(wèn)題進(jìn)行了不留情面的批評(píng)，指出北京市存在著“節(jié)能減排，防治霧霾的技術(shù)指標(biāo)不明確、攻堅(jiān)力量分散不均、防治霧霾的綜合協(xié)調(diào)能力較弱、不能有效地扭轉(zhuǎn)被動(dòng)式防治霧霾的狀況、缺乏有效的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控責(zé)任制”等問(wèn)題，至今未能構(gòu)建起行之有效的霧霾防治防控體系。

“靠天吃飯”還是治霾的

“有效手段”

當(dāng)然，把霧霾嚴(yán)重的所有原因全部歸于北京市也是不公平的，如果周邊的環(huán)境惡劣，空氣質(zhì)量很差，光北京一家賣(mài)力地治霾，肯定不會(huì)有太大的效果，這一點(diǎn)，學(xué)界已經(jīng)有了共識(shí)。

“但是北京市治霾的這些問(wèn)題確實(shí)是存在的，我們必須先從自己身上找原因。北京市治霾存在的最關(guān)鍵問(wèn)題是缺乏有效的統(tǒng)一治理體制，‘九龍治水怎么治得好？治霾涉及發(fā)電、供暖、城建、交通等多個(gè)部門(mén)，也牽涉到不少部門(mén)利益，如果互相之間扯皮推諉，那就不會(huì)有任何進(jìn)展。事實(shí)上，面對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的霧霾天氣，目前北京市的應(yīng)對(duì)措施總體上是乏力的，基本上是在等待自然力量將霧霾驅(qū)散，老百姓開(kāi)玩笑說(shuō)：老天爺成了治霾的環(huán)保局長(zhǎng)?！睂?duì)于北京市治霾目前存在的這種被動(dòng)式治霾模式，焦志勇認(rèn)為必須要從根本上得到改變。

霧霾天氣的形成成因十分復(fù)雜，治理難度也極大，北京的霧霾肯定不是依靠北京一地的治理能見(jiàn)成效的，必須與周?chē)∈新?lián)動(dòng)，“以前由于行政區(qū)劃的原因，也可能是地方利益的關(guān)系，一些高污染的項(xiàng)目很難整治，現(xiàn)在，中央把京津冀一體化上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，相信這會(huì)對(duì)構(gòu)建治霾區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控體系非常有利?！苯怪居抡f(shuō)。

提出七個(gè)對(duì)策防治霧霾

在焦志勇最新研究成果《構(gòu)建行之有效的霧霾防控體系》一文中，他提出了七點(diǎn)對(duì)策和建議：

一是設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)總體負(fù)責(zé)霧霾防治工作。

建議成立北京市大氣污染綜合防治辦公室或在市環(huán)保局設(shè)立相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，探索協(xié)同、綜合、聯(lián)動(dòng)的管理體制，并建立相應(yīng)的決策機(jī)制，將市發(fā)改委、環(huán)保、經(jīng)貿(mào)、城管、交通等部門(mén)的“專(zhuān)業(yè)治理”決策有機(jī)地協(xié)調(diào)起來(lái)，打破利益格局和部門(mén)壁壘，“由市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)親自?huà)鞄洠┙蚣揭惑w化治霾也可以參照這種模式。”焦志勇說(shuō)。

二是建立完善的行政法規(guī)，讓防治霧霾的行為規(guī)范真正“落地”。建議市政府在《北京市大氣污染防治條例》框架內(nèi)，盡快制定其實(shí)施細(xì)則，特別是各相關(guān)職能部門(mén)在治霾過(guò)程中要解開(kāi)管理模式中的“縱向”和“橫向”死扣，大家奔著同一個(gè)目標(biāo)去努力。

三是強(qiáng)力推動(dòng)防治霧霾的科研工作，動(dòng)員全社會(huì)力量共同破解難題，重賞之下必有勇夫，民間治霾有高人，也有高招，可以重獎(jiǎng)懸賞企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)或個(gè)人在科技治霾領(lǐng)域的突出成就。

四是做好防治霧霾的宣傳教育工作，群防群治，全民參與治霾，這需要調(diào)動(dòng)各種宣傳手段，特別是使用包括微博、微信在內(nèi)的新媒體手段廣泛進(jìn)行宣傳，讓全民感到治霾的迫切性、重要性和必要性。

五是做好防治霧霾的預(yù)警和防護(hù)工作。在讓市民及時(shí)、準(zhǔn)確地了解到空氣質(zhì)量，并采取相應(yīng)的自我防護(hù)措施的同時(shí)，我們還應(yīng)加強(qiáng)以防治霧霾、市民健康為中心的公共衛(wèi)生建設(shè)，以切實(shí)維護(hù)市民的環(huán)境權(quán)和健康權(quán)。

六是明確各個(gè)區(qū)域內(nèi)的權(quán)利與義務(wù)，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的責(zé)任制。建議在京津冀區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控過(guò)程中，對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源效率、尾氣排放和揚(yáng)塵等關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立起互檢、互查機(jī)制，明確權(quán)利與義務(wù)，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的責(zé)任制。舉區(qū)域之力，聚萬(wàn)眾之智，施法制手段，還一片藍(lán)天。

七是借鑒國(guó)際上防治霧霾的先進(jìn)做法，英美等國(guó)在工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中治理環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)是非常價(jià)值的，可以動(dòng)用法制的、科技的、行政的以及社會(huì)服務(wù)的各種力量，為建設(shè)大首都圈提供中國(guó)版的“泰晤士河治理”模式。

治霾要充分依靠群眾

“我研究這個(gè)問(wèn)題時(shí)主要側(cè)重于北京市范圍，其實(shí)這些建議也適用于京津冀范圍，在治霾這個(gè)問(wèn)題上，我們一定要有大北京、大首都圈的意識(shí)，眼下當(dāng)務(wù)之急是要成立兩市一省的治霾聯(lián)席工作會(huì)議制度，據(jù)我所知，長(zhǎng)三角和珠三角一體化進(jìn)程中早已實(shí)行了這種協(xié)調(diào)和決策機(jī)制，這種做法對(duì)于打破區(qū)域壁壘、部門(mén)壁壘和行業(yè)壁壘很有效?！痹诮怪居驴磥?lái)，京津冀一體化戰(zhàn)略對(duì)于治霾的推動(dòng)作用是顯而易見(jiàn)的。

焦志勇強(qiáng)調(diào)說(shuō)，京津冀在共同治霾的路上不可忽略群眾的力量，還必須做到群防群治，去年北京的一些群眾組織和媒體自覺(jué)加入了對(duì)禁放煙花爆竹的宣傳行動(dòng)，一些社會(huì)有志之士還在媒體上公開(kāi)呼吁禁放煙花爆竹，這達(dá)到了很好的效果，北京市民去年春節(jié)前后購(gòu)買(mǎi)和燃放煙花爆竹的數(shù)量有明顯減少?！半S著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，中國(guó)老百姓的生活方式也肯定會(huì)隨著發(fā)生變化，政府要尊重老百姓的環(huán)境權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)，同時(shí)在監(jiān)管方面也要充分發(fā)揮群眾的力量，只有當(dāng)各界都意識(shí)到環(huán)境的破壞將直接影響到自己的生活時(shí)，合力監(jiān)管的局面才能真正形成。”焦志勇說(shuō)。

對(duì)于記者提出的關(guān)于提升老百姓整體素質(zhì)的問(wèn)題，焦志勇認(rèn)為這需要加大宣傳力度，“不可否認(rèn)的是，北京市民關(guān)注社會(huì)問(wèn)題、參與社會(huì)活動(dòng)的意識(shí)在全國(guó)都是排在前列的，但是如果在京津冀一體化戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中能充分調(diào)動(dòng)各種宣傳手段，及時(shí)公開(kāi)政府管理部門(mén)的各種信息，以此喚醒公民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，相信京津冀兩市一省的廣大群眾最后都會(huì)積極參與到治霾的行動(dòng)中去的?！苯怪居轮赋觯瑒?dòng)員社會(huì)力量治霾肯定比政府各自為戰(zhàn)更有效，“比如京津冀政府各個(gè)部門(mén)在治霾方面已經(jīng)在采取的互查互檢模式，可以考慮吸納城鄉(xiāng)市民一起參與，有了這支生力軍的參與，可能在監(jiān)管方面會(huì)取得意想不到的效果?！苯怪居伦詈笳f(shuō)。endprint