關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與環(huán)境影響評價異同的探討

李雄飛

摘 要：社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的誕生，源于當(dāng)前我國社會結(jié)構(gòu)的日益分化和公眾訴求的多元化，近年來，更是與環(huán)境保護(hù)問題緊密聯(lián)系在一起。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在定義、程序、作用和內(nèi)容方面，與環(huán)境影響評價存在不少相似點(diǎn)，但兩者并不能混為一談，也不存在隸屬關(guān)系。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)用范圍更廣、主管部門并不確定、監(jiān)督落實(shí)和問責(zé)制度缺乏、評估機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員準(zhǔn)入條件暫無，這些方面均不同于環(huán)境影響評價制度。借鑒環(huán)境影響制度實(shí)施的經(jīng)驗，完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序和內(nèi)容，建立健全相應(yīng)配套監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范評估機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員是大勢所趨。

關(guān)鍵詞：社會穩(wěn)定；風(fēng)險評估；環(huán)境影響；評價

中圖分類號：D035；D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-6835（2014）11-0112-02

妥善處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)我國各項事業(yè)蓬勃發(fā)展的基本保證，是廣泛的社會共識，也是當(dāng)前我國各級政府必須著力解決的重要課題。重要政策、重點(diǎn)項目等的實(shí)施，是影響社會穩(wěn)定大局的焦點(diǎn)問題。近年來，廈門、大連、寧波、昆明、茂名等地發(fā)生的群眾抵制PX事件，四川什邡宏達(dá)鉬銅項目群體性事件，杭州余杭垃圾焚燒廠群體性事件，都提醒我們?nèi)绻荒苷_處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，不但良好的愿望得不到民眾的認(rèn)可，還可能埋下危及社會穩(wěn)定的風(fēng)險種子。在此背景下，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一項政府風(fēng)險管理的制度安排，從無到有，并日趨完善。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估始自四川省遂寧市。2004年發(fā)生漢源事件后，遂寧市開始探索建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制；2005年初，針對當(dāng)時容易引發(fā)群體性事件的一些重大建設(shè)工程項目，遂寧市在全國率先出臺了《重大工程建設(shè)項目穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估制度》；并于2006年將評估范圍擴(kuò)大到作決策、定政策、搞改革和其他事關(guān)群眾切身利益的重大事項中。隨后，江蘇、浙江、山東、遼寧、上海等省市也借鑒遂寧經(jīng)驗，建立了頗具當(dāng)?shù)靥厣纳鐣€(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。國家及時肯定和總結(jié)了各地的做法，在國家“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出建立重大工程項目建設(shè)和大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）中要求：“凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險評估”。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估雖然最初因征地拆遷工作而起，但誕生后與環(huán)境保護(hù)問題常常如影隨形。近年來，最奪人眼球的群體性事件，無論是群眾抵制PX事件，還是什邡鉬銅項目群體性事件，或是杭州余杭垃圾焚燒廠群體性事件，無一不是因環(huán)境污染焦慮演變的群體抗?fàn)?。正由于有這種“天然”聯(lián)系，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在一定時期內(nèi)曾被納入各級環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)范圍，然而環(huán)境保護(hù)部門的法律定位和職能架構(gòu)決定了其難以承擔(dān)全部社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重任，換言之便是“心有余而力不足”。認(rèn)識上的偏差使實(shí)施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的良好愿望在實(shí)踐中大打折扣，試圖將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估往環(huán)境影響評價這個筐里面裝的做法無異于自決于未來。因此，正確認(rèn)識社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與環(huán)境影響評價之間的異同點(diǎn)，將有助于避免社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實(shí)踐鉆入死胡同，使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作和環(huán)境影響評價工作各司其道、相得益彰，為實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的和諧添磚加瓦。

1 似是而非的“相似”

1.1 定義“相似”

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是指在組織開展重大項目前期，對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見，查找并列出風(fēng)險點(diǎn)、風(fēng)險發(fā)生的可能性和影響程度，提出防范和化解風(fēng)險的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會穩(wěn)定風(fēng)險等級建議。環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。從字面上看，兩者定義相距甚遠(yuǎn)，但存在一種說法認(rèn)為兩者是相似的，銜接的關(guān)鍵詞為環(huán)境影響評價定義中的“環(huán)境”二字，這種說法將“環(huán)境”理解為自然環(huán)境和社會環(huán)境。因此，但凡提及環(huán)境影響評價，必然包括對社會環(huán)境的影響，進(jìn)而涵括對于社會穩(wěn)定的影響分析。實(shí)際上，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中將“環(huán)境”限定為自然因素的總體，并不包括社會因素。

1.2 程序“相似”

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和環(huán)境影響評價均為項目開工建設(shè)前必須履行的程序。換言之，未經(jīng)相關(guān)部門認(rèn)可其社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的文件或環(huán)境影響評價的文件，項目均無法取得投資主管部門的立項批復(fù)。而要取得相關(guān)部門認(rèn)可，兩者都需要經(jīng)過“編制—審查（評審）—認(rèn)可批復(fù)”這幾大主要步驟。因為程序相似，更加讓不少人認(rèn)為兩者可以合二為一。

1.3 地位相似

雖然《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號）未將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估確定為審批的前置條件，只是稱之為“審批、核準(zhǔn)項目的重要依據(jù)”。但在實(shí)際操作中，相關(guān)部門從部門利益或自身安全考慮，隱性地將其與環(huán)境影響評價、節(jié)能評價等一樣作為項目立項的必要條件。地位和在項目前期工作中時間方面的相近，也使部分人提出將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與環(huán)境影響評價結(jié)合起來，甚至合二為一。

1.4 內(nèi)容上的重合與相似

環(huán)境影響評價制度在我國實(shí)施已超過20年，制度和內(nèi)容設(shè)計已趨于完善。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在內(nèi)容

設(shè)置上借鑒了環(huán)境影響評價制度，均包含了影響因素識別、影響程度定級、避免或降低影響的措施等。其中，源自環(huán)境影響評價制度的公眾參與要求也被列為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的必要程序，從而成為為數(shù)不多的明確要求開展公眾參與工作的政府決策制度之一。

2 名副其實(shí)的“不同”

2.1 適用范圍的不同

對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，國家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項目，都必須開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作；擬列入省、市、縣（區(qū)）重點(diǎn)建設(shè)的交通、能源、市政、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、水利、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、社會事業(yè)和資源環(huán)境等重大建設(shè)項目，也應(yīng)開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。而對于環(huán)境影響評價，產(chǎn)生環(huán)境影響的項目和規(guī)劃均需開展評價工作，只不過評價的內(nèi)容有深有淺而已。endprint

2.2 考慮因素和主管部門的不同

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估考慮的風(fēng)險因素來自社會各個方面，比較常見的有環(huán)境保護(hù)、企業(yè)改制、征地拆遷、涉農(nóng)利益、教育、醫(yī)療、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城鄉(xiāng)建設(shè)、勞動保障和社會管理，因此要求社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體必須是一個在部門利益間且具有較強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力的部門，而當(dāng)前滿足這一條件的無疑只有投資主管部門，即發(fā)展與改革部門。而環(huán)境保護(hù)因素是建設(shè)項目環(huán)境影響評價考慮的因素，因此《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》將其主管部門規(guī)定為有審批權(quán)的環(huán)保行政主管部門。

2.3 關(guān)注內(nèi)容的層次不同

對于環(huán)境影響評價，研究內(nèi)容主要為項目在正常工況、非正常工況和事故工況等三種運(yùn)行情景下的環(huán)境影響范圍和程度。其中，事故工況對應(yīng)環(huán)境風(fēng)險分析。而對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，研究內(nèi)容則包括可能導(dǎo)致社會失穩(wěn)的各類因素及其影響范圍和程度，既有正常情形，也有非正常情形。簡而言之，環(huán)境影響評價的工作內(nèi)容為“單一對象的多維表現(xiàn)”，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的工作內(nèi)容則為“多個對象的多維表現(xiàn)”，顯然，后者更為廣泛且復(fù)雜。

2.4 對從業(yè)單位和人員的要求不同

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)要求具有國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)的工程咨詢資質(zhì)，評估的項目負(fù)責(zé)人應(yīng)擁有注冊咨詢（投資）工程師證書；而環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)則要求具有環(huán)境保護(hù)部批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價資質(zhì)，評價的項目負(fù)責(zé)人應(yīng)擁有環(huán)境影響評價工程師證書。

2.5 監(jiān)督管理制度不同

對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，目前尚無驗收要求，也未建立相應(yīng)的監(jiān)督問責(zé)制度。而對于環(huán)境影響評價，則已有完善的配套竣工環(huán)保驗收制度，環(huán)境監(jiān)理制度也正在全國各地試點(diǎn)推廣。上述配套制度用于保證各項環(huán)保設(shè)施與主體工程“同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)”，為環(huán)保要求保質(zhì)、保量的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航；而且，建設(shè)單位、環(huán)境影響評價文件編制單位和審批部門、監(jiān)管部門等與之關(guān)聯(lián)的單位或部門均擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。

3 實(shí)踐中的誤區(qū)與轉(zhuǎn)變

由于近年來導(dǎo)致社會群體事件爆發(fā)的原因多數(shù)與環(huán)境保護(hù)問題有關(guān)，因此曾有一段時期，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估被賦予環(huán)保部門應(yīng)履行的職責(zé)。環(huán)保部門雖然深知其中的不妥，但在重重壓力之下，也不得不擔(dān)負(fù)起這一不能承受的重任。在這一時期，安徽、福建、四川等省份分別出臺了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實(shí)施辦法，要求環(huán)境影響評價文件必須將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為重要組成部分，對為進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估章節(jié)或評估內(nèi)容不完善的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，不得予以受理審批；對建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估內(nèi)容不完善或者存在重大社會穩(wěn)定風(fēng)險隱患的項目，不予審批環(huán)境影響評價文件。這種本末倒置的做法，違背了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的初衷，弱化甚至忽視了本應(yīng)詳細(xì)分析的其他社會穩(wěn)定影響因素，這些因素包括企業(yè)改制、征地拆遷、涉農(nóng)利益、教育、醫(yī)療、安全生產(chǎn)和食品藥品安全等。由于環(huán)保部門無法打包一切，也不能越俎代庖，因此最終迎來了遲來的轉(zhuǎn)變：社會穩(wěn)定風(fēng)險評估脫離環(huán)保部門，并歸入具備綜合協(xié)調(diào)、決策職能的投資主管部門——發(fā)改部門。因此，也才有了2012年《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號）和2013年《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號）的出臺；與此對應(yīng)，在2015-01-01起施行的新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》也未將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估納入環(huán)境影響評價。

4 結(jié)論與展望

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一項新的制度設(shè)計，目前尚處于摸索階段，相應(yīng)的配套制度也暫未建立，但就其關(guān)注的內(nèi)容、地位等方面而言，它與環(huán)境影響評價有著顯著的不同，不能混為一談。基于兩者在某些方面具有相似之處，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的健全可參考環(huán)境影響評價的發(fā)展經(jīng)驗，而環(huán)境影響評價工作也應(yīng)朝“接地氣”的方面邁進(jìn)，更好地服務(wù)于人們的生存、發(fā)展。對此，需要從以下五個方面入手：①社會穩(wěn)定風(fēng)險評估從環(huán)境影響評價獨(dú)立出來，將會全面分析項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險，但這并不意味兩者徹底決裂。一方面，項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估必然需要考慮該項目的環(huán)境保護(hù)問題；另一方面，在環(huán)境影響評價過程中，公眾參與調(diào)查結(jié)果的分析也需要考慮拆遷等影響社會穩(wěn)定的因素，正確區(qū)分環(huán)保和非環(huán)保方面的原因，以免誤判公眾的意見。②相對于環(huán)境影響評價，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是一項新生事物，在內(nèi)容和監(jiān)督執(zhí)行方面，略顯單薄。在將來的應(yīng)用中，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估需要借鑒環(huán)境影響評價，不斷完善評價內(nèi)容和技術(shù)方法。③與環(huán)境影響評價制度不同，由于目前國家對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫無驗收要求，導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險評估落入“一評了之”的境地，客觀上忽視了項目在建設(shè)和運(yùn)營中的動態(tài)跟蹤評價。而社會穩(wěn)定風(fēng)險評估具有很強(qiáng)的社會性，與群眾的心態(tài)和反應(yīng)直接掛鉤，但項目的進(jìn)程和群眾的心態(tài)都是動態(tài)的，因此社會穩(wěn)定風(fēng)險評估也有必要采取動態(tài)的形式，有必要在項目在建設(shè)和運(yùn)營過程中開展階段性評估，使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與項目進(jìn)度同步。④社會穩(wěn)定風(fēng)險評估涉及到經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、行政管理學(xué)和工程技術(shù)等多種學(xué)科內(nèi)容，評估機(jī)構(gòu)只有擁有相關(guān)學(xué)科的人才，才能夠保證評估結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性。制訂和細(xì)化社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件和從業(yè)人員資格條件，確保中立、專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)擔(dān)任評估主體，這對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。⑤社會穩(wěn)定風(fēng)險評估目前尚缺乏與之配套的問責(zé)制度。要建立問責(zé)制度，必須要以明確責(zé)任為前提，未明確各方、各人責(zé)任的問責(zé)是亂問責(zé)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估涉及評估、決策、執(zhí)行等多個部門和環(huán)節(jié)，問責(zé)處理需要查找出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，明確實(shí)施部門，然后才能正確問責(zé)。

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〔編輯：李玨〕endprint