省域內(nèi)農(nóng)村金融改革模式探討—以江蘇省為例

■ 董江江（南京師范大學商學院 南京 210023）

金融是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的核心，直接決定著資源配置的方向和效率。在社會主義和諧新農(nóng)村的建設過程中，有效的金融支持十分重要。然而，相對于國有銀行和城市商業(yè)銀行的改革進程而言，我國各省的農(nóng)村金融改革則相對滯后。江蘇雖地處經(jīng)濟相對發(fā)達的長三角地區(qū)，但和其他許多省份一樣，本區(qū)內(nèi)的農(nóng)村金融改革也十分滯后于城市商業(yè)銀行等非農(nóng)金融機構的改革，因而具有一定的代表性。本文以江蘇為例，探討省域內(nèi)農(nóng)村金融改革中的模式選擇問題。

省域內(nèi)農(nóng)村金融服務機構概況及其改革重點

目前，活躍在江蘇農(nóng)村金融市場的金融機構主要包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村郵政儲蓄和一些非正規(guī)的民間金融組織。農(nóng)業(yè)銀行雖然提出了“一行兩制”的改革思路，但其商業(yè)金融機構的性質(zhì)決定了其在農(nóng)村提高金融服務的對象主要是龍頭農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村基礎設施等等；作為政策性金融機構，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在江蘇還主要是向（糧、棉、油）購銷企業(yè)提供金融服務，其覆蓋的農(nóng)村區(qū)域也十分狹窄；農(nóng)村郵政儲蓄目前還處于只存不貸的經(jīng)營機制中；民間金融機構的合法性也一直處于爭論中。

所有上述因素，都決定了他們在江蘇農(nóng)村金融市場還很難對廣大農(nóng)戶提供有效金融支持。農(nóng)村信用社具有覆蓋面廣、直接服務農(nóng)戶等特點，因此在未來很長的一段時間內(nèi)，農(nóng)村信用社將繼續(xù)擔當江蘇農(nóng)村金融主力軍的角色。農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村郵政儲蓄均屬于全國性金融機構，他們的改革任務將主要由其總行來承擔，江蘇應做好他們改革的配合工作，實現(xiàn)“三農(nóng)”在江蘇的和諧發(fā)展。在此背景下，農(nóng)村信用社的改革將毫無疑問成為江蘇農(nóng)村金融改革的重點。

省域內(nèi)農(nóng)村金融改革模式選擇面臨的問題

第一，江蘇各地的農(nóng)村信用社怎么改革，是否該借鑒江蘇銀行的改革經(jīng)驗將城市金融改革的成熟經(jīng)驗延伸過來，采取全省合并的統(tǒng)一模式，這是首先要解決的一個重要問題。全省合并的優(yōu)點是顯而易見的，如資本規(guī)模大、抵抗風險的能力強等等。同時，合并的困難也是很明顯的，如各地信用社資產(chǎn)相差懸殊的狀況使得統(tǒng)一的阻力不可小視、過多的不良資產(chǎn)、薄弱的農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境中到哪里去籌集充足的資本金等等。如果不合并，其優(yōu)點和缺點也十分明顯。不合并的優(yōu)點是各地信用社可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況和自身的經(jīng)營狀況制定適合自身利發(fā)展的改革思路；不合并的缺點是，每一個信用社資產(chǎn)規(guī)模均很難形成較強的抵抗風險能力。

第二，政策性金融將在很大程度上為農(nóng)戶提供資金支持，但其高成本性、低盈利性將限制其持續(xù)發(fā)展。商業(yè)性金融將很可能使很多農(nóng)戶無法獲貸，從而無法發(fā)揮支農(nóng)作用并阻礙新農(nóng)村的和諧建設進程。那么，未來農(nóng)信社的經(jīng)營方針是政策性金融還是商業(yè)性金融，或者借鑒農(nóng)業(yè)銀行“一行兩制”的經(jīng)驗兼顧商業(yè)經(jīng)營和政策扶持，或是還有其他可能的方式。

第三，關于采取什么樣的產(chǎn)權和經(jīng)營形式，一種觀點認為農(nóng)信社應改制成股份制商業(yè)銀行，但其反對者認為股份制商業(yè)銀行不利于對弱勢群體給予幫助，不利于緩解社會矛盾，合作金融機構才是農(nóng)信社的改革方向；還有一種觀點認為，股份合作制保持了股份制企業(yè)籌集資金、按股分紅和經(jīng)營管理方面的合理內(nèi)核，集股份制與合作制優(yōu)點于一體，股份合作制才是農(nóng)信社的改革方向；但也有反對者認為，股份合作制具有股權相對封閉、管理自我循環(huán)等缺點。從江蘇已改革的農(nóng)信社來看，有股份制商業(yè)銀行，有股份合作制農(nóng)村合作銀行，幾種形式在實施中均出現(xiàn)了一些問題，如委托代理缺乏效力、“內(nèi)部人控制”明顯、關聯(lián)交易風險嚴重等等。未改制的信用社采取哪一種產(chǎn)權和經(jīng)營形式，各地農(nóng)信社還需要什么樣的制度創(chuàng)新，均有待研究。

省域內(nèi)農(nóng)村金融改革模式選擇建議

針對第一個問題，本文認為目前不宜采取全省合并的統(tǒng)一模式，但從長期來看，條件成熟的農(nóng)信社可以相互合并，甚至是全省歸一。

首先，與城市金融相比，農(nóng)村金融有著許多不同的特征，如農(nóng)村覆蓋面廣、信息不對稱程度高、信貸額度小、經(jīng)濟基礎相對薄弱、非生產(chǎn)性信貸多、缺乏足夠抵押物、信貸成本高等特點。因而，江蘇城市金融全省合并的模式還很難延伸到農(nóng)信社的改革上來。

其次，從金融供給來看，蘇南蘇北農(nóng)民收入的區(qū)域差異較大，由此形成的金融供給能力明顯不同。從金融需求而言，蘇北的支農(nóng)任務明顯重于蘇南，非生產(chǎn)性支出在蘇北的金融需求比重明顯高于蘇南，因而目前不宜采取全省合并的策略。各地農(nóng)信社應根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟特征、生態(tài)環(huán)境等因素，制定適合自身的改革思路，不全省并一也將有利于鼓勵競爭，各地信用社應著力加強信貸管理和內(nèi)部管理制度建設，充分保證信貸質(zhì)量。

再次，江蘇省應改變目前縣級信用社資本過低的現(xiàn)狀，可考慮地級市內(nèi)縣級農(nóng)信社的統(tǒng)一合并，區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平接近、經(jīng)營特點類似的農(nóng)信社之間，可以考慮跨越地級市進行合并。一定范圍內(nèi)跨市合并的模式既有利于提高抗風險能力，還將有利于解決地方政府對農(nóng)信社過多行政干預的問題。在改制時，資產(chǎn)歷史質(zhì)量較差的農(nóng)信社可考慮在股東結構中吸引國有銀行、城市銀行、外資銀行或其他跨省市的農(nóng)信社等銀行金融機構，這樣不但可以充實資本金，而且也可以通過他們的“股東身份”將先進的經(jīng)營理念和高超的風險處理能力借鑒過來。目前，對江蘇農(nóng)信社而言，最緊迫的任務是盡快理順省聯(lián)社同縣聯(lián)社、信用社的管理體制，確?；鶎愚r(nóng)信社的獨立性。省聯(lián)社要在尊重法人經(jīng)營權的前提下，樹立服務意識，充分發(fā)揮人才、信息、管理上的優(yōu)勢，建立有效的金融創(chuàng)新機制，開發(fā)適應農(nóng)村各類市場主體需要、具有差異性和多樣性的系列金融產(chǎn)品。

最后，江蘇應通過財政支持與市場激勵的有效結合，建立起完善的南北合作機制。對于需要幫助的蘇北一些農(nóng)信社，江蘇可考慮依賴蘇南成功農(nóng)商行的資本和經(jīng)營水平實施市場化的并購或控股。這不只是解決資金的問題，更是在很大程度上傳輸了經(jīng)營理念、經(jīng)營管理技術，這將會從根本上改善農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量差的狀況。即使對于較成功的農(nóng)商行，也應積極引進銀行業(yè)的戰(zhàn)略投資者，將戰(zhàn)略投資者的利益與農(nóng)商行的利益通過市場化的機制捆在一起，從而積極提升江蘇農(nóng)村金融的綜合競爭力，并為走出江蘇、邁向全國奠定強有力的基礎。在強化農(nóng)村金融組織社會服務意識的同時，對于承擔了緊急援助、支農(nóng)等某些政策性功能的扶持業(yè)務，政府可進行適當?shù)亩愂諆?yōu)惠或政策支持。稅收支持可打破單位性質(zhì)的約束，從單位享受稅收支持調(diào)整為具體貸款投向或業(yè)務享受稅收支持。

針對第二個問題，本文認為政策性和商業(yè)性并存，是江蘇農(nóng)信社經(jīng)營方針改革的主要方向，但目前江蘇農(nóng)信社的功能定位應以服務“三農(nóng)”為主。

首先，無論在發(fā)展中國家還是在發(fā)達國家的金融市場，商業(yè)金融和政策性金融并存是各國農(nóng)村金融市場發(fā)展的共同特征?；蛘哒f，商業(yè)性金融在農(nóng)村不會取代政策性金融，這是由各國經(jīng)濟發(fā)展水平在不同階段、不同地區(qū)、不同人口群體、不同產(chǎn)業(yè)之間差異形成的金融需求不一致造成的。只要在任何社會的某一發(fā)展階段，其經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性和多層次性是客觀存在的，作為農(nóng)村合作金融組織的組建主體和服務對象的經(jīng)濟弱勢群體就會一直存在，政策性金融組織的存在就具有客觀必要性。

其次，明確各類管理部門職能并強化服務意識，是確保江蘇商業(yè)金融與政策性金融共同協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。對于農(nóng)村金融機構自主經(jīng)營的部分，管理部門應盡量減少不合理的干預，應通過相應法律法規(guī)的完善來加強監(jiān)管。農(nóng)村金融機構的水平目前并不高，這需要管理部門進行政策指引并組織成功的銀行來進行技術、業(yè)務指導。管理部門應積極引導各級農(nóng)村金融組織構建信息共享平臺，減少借款人的信息不對稱，組建科學信用評估體系，共同提高信用評估水平。在遵循相關法律法規(guī)的前提下，對于已改制的農(nóng)村商業(yè)銀行，管理部門應充分尊重農(nóng)商行股東大會的意見，將管理層的外部治理與農(nóng)商行的內(nèi)部治理有效結合。土地、公安、工商、安全、消防等其他管理部門應簡化程序，強化服務意識，積極配合農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權改革和新區(qū)域業(yè)務拓展。

再次，在實行政策性金融與商業(yè)金融共同發(fā)展的模式時，應建立對歷史遺留問題的有效市場化解機制。由于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在縣鄉(xiāng)機構的缺乏，許多農(nóng)村信用社承擔了較多的“三農(nóng)”領域的一些政策性金融功能，同時也遺留下了許多壞賬等歷史問題，一些地區(qū)的農(nóng)信社甚至出現(xiàn)了連央行票據(jù)都不能兌現(xiàn)的現(xiàn)象。對于這些歷史問題，目前的解決途徑主要是政府主導，一些業(yè)績不錯的農(nóng)業(yè)商業(yè)銀行承擔起了“救火”的奉獻角色，紛紛新增資金或技術。對于較發(fā)達的農(nóng)村商業(yè)銀行而言，這種奉獻是必須的，這對于縮小地區(qū)差異，構建和諧江蘇有著十分積極的意義。然而，如果這種政策性輔助成為常態(tài)，那么政策性金融的負擔將大大增加，因此應該盡快建立起歷史遺留問題的有效市場化解機制?？傮w上，江蘇農(nóng)信社的改革應當是商業(yè)金融與政策性金融共存，相互補充，共同發(fā)展。

針對第三個問題，本文認為江蘇農(nóng)信社應根據(jù)各農(nóng)村不同的經(jīng)濟發(fā)展水平的需要，實行不同的產(chǎn)權和經(jīng)營形式。

首先，合作制不是一種理論上的所有權形式，而是一種經(jīng)營形式，合作制金融企業(yè)的所有權是個人所有權和集體所有權的復合形式，不能把二者混淆起來。當前，江蘇農(nóng)村信用社產(chǎn)權制度的改革成功與否，不僅取決于能否正確選擇適合不同地區(qū)發(fā)展水平的農(nóng)村合作金融產(chǎn)權制度，而且關鍵取決于在明晰產(chǎn)權基礎上的法人治理結構的完善程度。

其次，明晰產(chǎn)權只是農(nóng)信社產(chǎn)權制度改革的階段性目標，而建立相互制衡的法人治理結構才是產(chǎn)權制度改革的根本目標。由此可見，把產(chǎn)權制度和法人治理結構作為一個完整系統(tǒng)來探討江蘇農(nóng)信社的產(chǎn)權改革和制度創(chuàng)新，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。股份制農(nóng)村商業(yè)銀行這種模式只適合工業(yè)化程度較高、對農(nóng)業(yè)信貸要求不多而支農(nóng)任務相對較輕的蘇南地區(qū)。股東治理模式并不適合蘇北農(nóng)村信用社的產(chǎn)權改革，他們的產(chǎn)權改革應遵循利益相關者共同治理模式。

再次，在具體的經(jīng)營過程中，江蘇應不斷創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，提高風險管理技術。目前，對于絕大多數(shù)農(nóng)村金融機構而言，目前的競爭手段還主要依賴價格，普遍存在高息攬儲、高息貸款現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在目前一年期貸款利率只有7%不到的利率政策下，月息1%-2%的貸款利率卻在許多農(nóng)村商業(yè)銀行大量存在，這種利息負擔給本來就需要扶持的“三農(nóng)”雪上加霜，毫無疑問不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村金融機構的平均經(jīng)營效率普遍低于城市商業(yè)銀行。目前，江蘇農(nóng)村金融突出性的人才匱乏主要表現(xiàn)為金融IT的科技人才和風險管理人才奇缺。因此，江蘇應積極考慮單位與高校聯(lián)合培養(yǎng)、送出去培訓和請進來指導相結合。對于條件成熟的農(nóng)商行，可考慮充分利用本行與戰(zhàn)略投資者的利益捆綁和合作機制，加大培訓投入。對于優(yōu)秀人才，可考慮股權激勵等多種手段。

深化農(nóng)村金融組織改革，改進農(nóng)村金融服務，不僅關系到農(nóng)村金融組織的穩(wěn)定健康發(fā)展，而且事關農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的大局。無論采取何種形式，能否有效解決農(nóng)村金融組織產(chǎn)權主體虛置問題，能否解決農(nóng)村金融組織“三會”制度虛設與“三權制衡機制”缺失的問題，能否解決農(nóng)村金融組織實現(xiàn)自主經(jīng)營與有效抑制政府行政干預問題是江蘇農(nóng)村金融組織利益相關者共同治理模式成敗的關鍵。因此，對于農(nóng)村金融改革模式的選擇，要因地制宜，不搞一刀切。要根據(jù)自身特點和當?shù)貙嶋H需要，確定發(fā)展方向，選擇最優(yōu)改革模式和運行機制。

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