完善草原禁牧政策 促進(jìn)牧民增產(chǎn)增收

內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院課題組

讓草原增綠、牧業(yè)增效、牧民增收是內(nèi)蒙古草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的方向，也是把內(nèi)蒙古建成我國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障的迫切需要。地方政府在推進(jìn)圍封禁牧及城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，必須處理好草原生態(tài)保護(hù)與牧業(yè)增效、牧民增收之間的關(guān)系，必須尊重牧民的生活習(xí)俗和民族習(xí)慣，從而避免發(fā)生一些較為突出和尖銳的利益分配問題以及影響牧區(qū)和諧穩(wěn)定的社會(huì)矛盾。對(duì)此，內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院“關(guān)于當(dāng)前牧區(qū)問題調(diào)查”課題組深入到全面禁牧區(qū)達(dá)茂旗進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，分析全面禁牧政策實(shí)施以來牧民生產(chǎn)生活中存在的問題，并結(jié)合實(shí)際提出了一些完善草原禁牧政策、促進(jìn)牧民增產(chǎn)增收的建議。

一、存在的問題

一是牧民收入來源主要依靠生態(tài)補(bǔ)貼。近年來，達(dá)茂旗牧民收入增長(zhǎng)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其它牧區(qū)旗。據(jù)調(diào)查，2012年，達(dá)茂旗牧民人均純收入為12387元，與2007年相比增加了5634元；生態(tài)補(bǔ)償性收入占牧民家庭收入的2/3以上，家庭經(jīng)營(yíng)性收入明顯減少，經(jīng)營(yíng)性收入占家庭收入由2007年的86.8%降低到2012年的16.2%，勞動(dòng)力外出就業(yè)工資收入只占家庭收入的一小部分；旅游收入主要是希拉穆仁草原旅游區(qū)牧民經(jīng)營(yíng)的家庭餐飲等，其它地區(qū)家庭主要收入來源于生態(tài)補(bǔ)償性收入。據(jù)牧民們反映：“生態(tài)補(bǔ)貼只能維持基本生活費(fèi)用，如果遇到疾病和兒女上學(xué)、結(jié)婚等，生活就會(huì)困難”。截至2011年底，禁牧區(qū)貧困人口已達(dá)4790人，能夠享受低保的只有1681人，還有3109人沒有保障，沒有保障的人口已占貧困人口的64.9%。雖然地方政府也希望通過新農(nóng)保使牧民生活有所保障，但參加新農(nóng)保的牧民還不到禁牧牧民的10%。

二是草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吒采w不全面?，F(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是以草場(chǎng)面積來確定的，并實(shí)行補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)保底政策。全旗人均草場(chǎng)面積3000畝以上的有501戶，占禁牧總戶數(shù)的7%，補(bǔ)貼收入達(dá)到1.8萬(wàn)元以上；人均草場(chǎng)面積1670～3000畝的有3100戶，占禁牧總戶數(shù)的42.4%，補(bǔ)貼收入1 萬(wàn)元以上；而人均草場(chǎng)不足830畝的有1513戶，占禁牧總戶數(shù)的20.6%，補(bǔ)貼不足5000元的按保底補(bǔ)助政策補(bǔ)足人均5000元；1301戶無草場(chǎng)牧戶，基本不享受禁牧補(bǔ)貼。另外，牧區(qū)戶籍人口也是確定補(bǔ)貼的重要部分，原來戶籍在牧區(qū)后因子女就學(xué)等原因遷出的，不能享受禁牧補(bǔ)貼。

三是牧民生活成本增加，轉(zhuǎn)移再就業(yè)率低。隨著圍封禁牧的實(shí)施和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，牧民轉(zhuǎn)移進(jìn)城或被安置在牧民新村居住，水、電、暖以及飼草料、棚圈、圍欄等生產(chǎn)生活性支出逐年上漲，同時(shí)還需租住房屋或購(gòu)置房屋、購(gòu)買高產(chǎn)奶牛等。由于政府對(duì)奶牛養(yǎng)殖項(xiàng)目可行性研究不夠，再加上牧民飼養(yǎng)技術(shù)不到位以及企業(yè)對(duì)牛奶業(yè)的價(jià)格壟斷，導(dǎo)致許多奶牛飼養(yǎng)戶經(jīng)營(yíng)虧損。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，達(dá)茂旗牧民人均負(fù)債高達(dá)11227元，較2007年增加3.7倍，人均資產(chǎn)凈值為17019元，較2007年減少6%。在入戶調(diào)查時(shí)牧民反映：“禁牧五年來，禁牧補(bǔ)貼并沒有隨著物價(jià)變動(dòng)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，現(xiàn)在一畝草場(chǎng)補(bǔ)貼只夠吃一碗面或只夠買半捆草（12元/捆），靠禁牧補(bǔ)貼生活，生活水平在逐年下降。圈養(yǎng)飼草料價(jià)格不斷上漲，如果只是圈養(yǎng)，飼養(yǎng)成本過高，基本上不賺錢”。禁牧后牧民安置在工業(yè)、建筑業(yè)的只有126人；被轉(zhuǎn)移安置在百靈廟鎮(zhèn)等地定居的牧民，未就業(yè)的達(dá)4114人，占牧業(yè)人口的22.2%。

四是禁牧政策未達(dá)到預(yù)期效果，牧民回流現(xiàn)象較為普遍。其原因是多方面的。第一，禁牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能充分補(bǔ)償禁牧給牧民帶來的經(jīng)濟(jì)損失。牧民飼草料種植技術(shù)低，不能滿足舍飼圈養(yǎng)需要，圈養(yǎng)成本支出較大，增加了牧民的經(jīng)濟(jì)壓力，影響其收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，如以一對(duì)成年母羊和羔羊計(jì)算，2011年圈養(yǎng)成本為1400元，高出放養(yǎng)的1.7倍。第二，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有隨著物價(jià)變動(dòng)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，牧民收入增長(zhǎng)緩慢，支出增長(zhǎng)較快，生活水平逐年下降。第三，生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呋菁懊娌粔驈V，草場(chǎng)較少的牧戶和無草場(chǎng)牧戶，受益較少或沒有受益。第四，政府就業(yè)信息服務(wù)和相關(guān)培訓(xùn)不到位，就業(yè)市場(chǎng)尚未形成，從而加大了牧民就業(yè)盲目性和隨意性。第五，牧民語(yǔ)言溝通、勞動(dòng)技能、生活習(xí)慣方面存在不適應(yīng)問題，導(dǎo)致就業(yè)難，大多數(shù)少數(shù)民族牧民往往找不到適合自己的工作，只能在勞動(dòng)強(qiáng)度大、工資收入低的崗位上工作，工作穩(wěn)定性差，生活壓力大。

五是草原生態(tài)恢復(fù)及監(jiān)管效果不理想。從禁牧補(bǔ)貼投入來看，2008-2010年，達(dá)茂旗政府每年支出1.3億元，三年累計(jì)支出了3.9億元用來補(bǔ)貼禁牧牧民，2011年補(bǔ)貼資金達(dá)到26358.3759萬(wàn)元，2012年又有所增加，但草原修復(fù)并沒有達(dá)到預(yù)期效果。2009年達(dá)茂旗草場(chǎng)植被平均蓋度達(dá)到28%。如果按自治區(qū)要求，2012年草場(chǎng)植被平均蓋度應(yīng)該達(dá)到31%，但實(shí)際情況卻下降到27%。禁牧政策實(shí)施后，大量牧民搬離牧區(qū)，牧區(qū)人口驟減，由原來每平方公里1.3人減到0.3人。草場(chǎng)缺乏牧民管護(hù)，偷挖盜采泛濫，征占草原問題日益突出，草原火災(zāi)隱患增加。特別是邊境管控出現(xiàn)空檔，影響了軍民聯(lián)防體系正常運(yùn)作。

二、對(duì)策和建議

一是要科學(xué)地總結(jié)和評(píng)定全面禁牧政策的實(shí)施效果。草原生態(tài)保護(hù)政策的制定，必須以保障改善牧民生計(jì)為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。正確樹立生態(tài)優(yōu)先的理念，但也不能把草原保護(hù)與牧業(yè)增效、牧民增收對(duì)立起來。如果只是單純地進(jìn)行草原生態(tài)保護(hù)，強(qiáng)制或半強(qiáng)制地將牧民全部從祖居地遷出，是不符合自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展規(guī)律的。大量的科學(xué)研究證明，草原上的生物鏈不能斷，適度的牲畜采食是草原恢復(fù)不可或缺的前提條件。事實(shí)證明，在短時(shí)間內(nèi)將牧民從草原上全部遷出，既不能很好地解決牧民生計(jì)問題，也不能解決草原的可持續(xù)保護(hù)問題，甚至?xí)绊懙矫褡鍒F(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。

二是要重視并解決好牧民增收問題。首先要改變?nèi)娼琳?，有步驟地推行季節(jié)性禁牧、休牧、輪牧制度，科學(xué)地利用草場(chǎng)資源。同時(shí)，嚴(yán)格按照人、草、畜平衡原則，規(guī)定每戶牧民飼養(yǎng)牲畜的數(shù)量，允許牧民留守草原，適度放牧，以保證禁牧區(qū)牧民基本生活需要，也有利于傳承草原文化。其次要建立草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，要讓禁牧牧民在為國(guó)家生態(tài)安全建設(shè)作出較大犧牲的同時(shí)，能長(zhǎng)期穩(wěn)定地享受國(guó)家生態(tài)補(bǔ)貼。同時(shí)，爭(zhēng)取更多更好的惠牧政策和支持措施，要讓禁牧牧民更多地享受改革發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的成果。第三要完善牧區(qū)社會(huì)保障體系。在不斷擴(kuò)大保障范圍的情況下，將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)和草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)結(jié)合起來，讓禁牧區(qū)全部牧民享受到“綠色養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。同時(shí)，進(jìn)一步完善和構(gòu)建適合于收入穩(wěn)定性較差的牧民的社會(huì)保障制度，以提高對(duì)低收入牧民的保障水平；構(gòu)建多主體共同參與的救助制度，以擴(kuò)大低保覆蓋面，讓更多的貧困牧民享受到低保補(bǔ)貼。第四要加大教育和培訓(xùn)的投入。在做好禁牧牧民子女基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育的同時(shí)，有針對(duì)性地加大職業(yè)技能培訓(xùn)力度，拓寬其就業(yè)渠道，擴(kuò)大牧民收入來源，增強(qiáng)他們的致富能力。

三是要加強(qiáng)草原保護(hù)與監(jiān)管力度，鞏固好已取得的成效。一方面，必須堅(jiān)持以人為本，妥善解決好草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)與牧民增收之間的矛盾，逐步實(shí)現(xiàn)人、草、畜和諧發(fā)展。加強(qiáng)草原監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)管工作，不斷提高監(jiān)管人員政治、業(yè)務(wù)等綜合素質(zhì)。在全面開展草地生產(chǎn)力監(jiān)測(cè)工作的基礎(chǔ)上，科學(xué)核定牧戶牲畜飼養(yǎng)規(guī)模，逐戶簽定責(zé)任書，并根據(jù)責(zé)任書進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。同時(shí)也可采取和鼓勵(lì)嘎查、浩特內(nèi)牧民自治規(guī)章制度（牧民間相互監(jiān)督），實(shí)現(xiàn)草原社區(qū)共管，減少政府的管理成本，提高草原管理效率。另一方面，充分利用廣播、電視、報(bào)紙等新聞媒體和舉辦各種培訓(xùn)班，加大草原法的宣傳教育，逐步讓廣大干部和牧民真正認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)草原保護(hù)與監(jiān)管的重要性和必要性，自覺地對(duì)草原生態(tài)進(jìn)行管護(hù)。

四是要充分利用好草原生態(tài)資源，發(fā)展好草原文化旅游產(chǎn)業(yè)。草原畜牧業(yè)是草原文化旅游的基礎(chǔ)，沒有草原畜牧業(yè)，草原文化旅游也就失去了文化內(nèi)涵。只有適度地恢復(fù)傳統(tǒng)放牧畜牧業(yè)，才能營(yíng)造一個(gè)藍(lán)天、白云、綠草和牛羊相映成趣的特有景致，才能傳承以牧民為主體的游牧文化，吸引更多的游客來觀光旅游。打造和發(fā)展特色旅游產(chǎn)業(yè)，拓展多樣化旅游產(chǎn)品，就要通過文化創(chuàng)意將達(dá)茂旗獨(dú)特的自然、歷史、文化資源轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力。同時(shí)，要充分利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)平臺(tái)進(jìn)行草原旅游文化推介宣傳活動(dòng)，不斷擴(kuò)大品牌知名度，提升達(dá)茂旗草原文化的影響力。

（課題組成員：畢力格、牧仁、陳紅宇、孟·格日勒、孟若嫻）

責(zé)任編輯：劉 佳