論我國(guó)城市生活垃圾治理中的公眾參與制度

陳云俊 石 磊

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，中國(guó) 北京 100070）

城市生活垃圾問(wèn)題伴隨著我國(guó)城市化的迅猛發(fā)展已日趨尖銳。污染環(huán)境、破壞市容、傳播疾病、滋生社會(huì)矛盾作為城市生活垃圾的副產(chǎn)品，不僅對(duì)城市居住環(huán)境造成巨大的負(fù)面影響，而且也限制了一城的可持續(xù)發(fā)展。在城市生活垃圾治理過(guò)程中，芬蘭和丹麥已建立比較完善的公共參與機(jī)制，同時(shí)本國(guó)公民參與城市生活垃圾治理的積極性也比較高，這為本國(guó)有效降低城市生活垃圾對(duì)居民的負(fù)面影響提供了重要支持。[1](P79)我國(guó)為實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾治理的“三化”（減量化、資源化、無(wú)害化），政府主導(dǎo)的集中化、規(guī)?；幚砟Ｊ饺栽谌珖?guó)大張旗鼓地展開(kāi)[2](P40)，然而多數(shù)地區(qū)的公眾參與機(jī)制并不完善，甚至幾近空白。目前，我國(guó)很多地方政府治理城市生活垃圾的行為模式，并未得到當(dāng)?shù)毓姷某浞掷斫夂陀行ПO(jiān)督，公眾對(duì)抗政府治理城市生活垃圾的事件時(shí)有發(fā)生，給社會(huì)的和諧穩(wěn)定帶來(lái)了極大的負(fù)面影響。開(kāi)展城市生活垃圾治理的公眾參與研究十分重要！

1 我國(guó)城市生活垃圾治理中的公眾參與現(xiàn)狀

我國(guó)城市生活垃圾治理改革源于1992年出臺(tái)的 《關(guān)于解決我國(guó)城市生活垃圾問(wèn)題幾點(diǎn)意見(jiàn)的通知》，起步不算晚。該通知首次提出要讓政府以外的個(gè)人分擔(dān)城市生活垃圾治理的任務(wù)。然而經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)治理城市生活垃圾的水平雖在不斷提高，但我國(guó)的城市生活垃圾治理公眾參與機(jī)制仍處于萌芽期?，F(xiàn)階段，公眾參與城市生活垃圾治理呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.1 公眾意見(jiàn)集中表達(dá)困難

一城的生活垃圾由一城居民共同制造，遠(yuǎn)離垃圾焚燒廠的居民相比垃圾焚燒廠附近的居民是垃圾處理的獲利者。兩類(lèi)居民對(duì)待垃圾焚燒廠的態(tài)度也會(huì)迥異，前者不會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)垃圾焚燒廠的興建，后者則強(qiáng)烈抵制垃圾焚燒廠落戶(hù)在自己家附近。即使存在共同利益的同類(lèi)居民間，也會(huì)因各自認(rèn)知的差異，提出的主張可能非常分散、片面甚至存在內(nèi)部沖突，這將大大削弱他們追求共同利益的能力。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，因群體間存在利益沖突，個(gè)體間存在認(rèn)知差異，公眾關(guān)于城市生活垃圾治理的意見(jiàn)很難集中表達(dá)。

1.2 治理信息供給不足影響公眾的參與能力

如果沒(méi)有充分的城市生活垃圾治理信息的支持，公眾不可能有效地參與城市生活垃圾的治理。在當(dāng)下的中國(guó)，公眾與城市生活垃圾治理部門(mén)之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，這種不對(duì)稱(chēng)嚴(yán)重削弱了公眾參與機(jī)制應(yīng)有的功能，并產(chǎn)生了許多社會(huì)矛盾。從實(shí)踐來(lái)看，垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒廠等的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)公眾居住環(huán)境影響特別巨大，公眾渴望環(huán)保部門(mén)以及建設(shè)單位能及時(shí)、有效地公開(kāi)環(huán)評(píng)文件。而我國(guó)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》并沒(méi)有規(guī)定在編制和審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的過(guò)程中建設(shè)單位和環(huán)保部門(mén)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)其內(nèi)容，公眾只能事后申請(qǐng)，往往也于事無(wú)補(bǔ)。在公眾能及時(shí)獲取的城市生活垃圾治理信息匱乏的情形下，公眾的有限參與也只具有形式意義。

1.3 公眾參與城市生活垃圾治理的方式不合理

近些年，我國(guó)公眾參與城市生活垃圾治理的過(guò)程中，有一個(gè)非常值得深刻反思的現(xiàn)象，那就是公眾表達(dá)其正當(dāng)利益訴求時(shí)往往是被迫采取非法聚眾、示威等方式。如北京六里囤垃圾焚燒廠案以及全國(guó)各地公眾反對(duì)建城市生活垃圾焚燒廠活動(dòng)等都呈現(xiàn)出法律制度外參與的情景。雖然近幾年，政府為公眾參與城市生活垃圾治理提供了許多新的參與方式，如公示、聽(tīng)證、電子政務(wù)等。但現(xiàn)有的公眾參與方式往往流于形式，實(shí)際效果有限。比如網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的公眾利益主張無(wú)力，政府互動(dòng)遲緩；所謂的聽(tīng)證容易受利益部門(mén)的誘導(dǎo)；公示的時(shí)間和范圍有限，不利于公眾的監(jiān)督參與；有切身利害關(guān)系的公眾利益受損后，還面臨上訪無(wú)門(mén)的困境。

2 有關(guān)我國(guó)城市生活垃圾治理公眾參與的法律制度評(píng)析

2.1 相關(guān)法律規(guī)范現(xiàn)狀

我國(guó)目前的法律法規(guī)中涉及公眾參與城市生活垃圾治理的還比較少。1992年出臺(tái)的《關(guān)于解決我國(guó)城市生活垃圾問(wèn)題幾點(diǎn)意見(jiàn)的通知》，首次提出要讓政府以外的個(gè)人分擔(dān)城市生活垃圾治理的任務(wù)。2002年頒布的 《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，首創(chuàng)公眾繳費(fèi)制，宣示了公眾參與治理城市生活垃圾的可能性。2004年12月29日修訂通過(guò)的 《固體廢物污染環(huán)境防治法》在《生活垃圾污染污染環(huán)境的防治》一章中，并沒(méi)有關(guān)于公眾參與的規(guī)定，只是在其《總則》中之第九條規(guī)定了“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)造成固體廢棄物污染環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，但這不是真正意義上的公眾參與城市生活垃圾治理。2007年7月1日起施行的《城市生活垃圾管理辦法》之第七條第二款規(guī)定：“制定城市生活垃圾治理規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求公眾意見(jiàn)?！痹摬块T(mén)規(guī)章首次肯定了公眾可以參與城市生活垃圾治理規(guī)劃。2011年4月19日起實(shí)施的 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作的通知》，該通知將全員動(dòng)員、科學(xué)引導(dǎo)和政府主導(dǎo)、社會(huì)參與作為政府加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作應(yīng)遵循的兩項(xiàng)基本原則。

此外，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等環(huán)保法律法規(guī)有關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的綱領(lǐng)性規(guī)定。

2.2 現(xiàn)有法律制度的缺陷

現(xiàn)有的關(guān)于公眾參與城市生活垃圾治理的法律制度還存在不少缺陷，亟待完善。目前我國(guó)城市生活垃圾治理公眾參與法律制度最主要存在以下問(wèn)題：首先，缺乏現(xiàn)代理念的支持?，F(xiàn)有的城市生活垃圾治理法律法規(guī)的理念還停留在“全能政府”時(shí)代，而不是從公民社會(huì)的角度進(jìn)行規(guī)定。其次，城市生活垃圾治理信息的公開(kāi)不夠全面。我國(guó)多數(shù)城市生活垃圾處理工程在開(kāi)工建設(shè)前未將相關(guān)信息公示于眾，更鮮少征求公眾意見(jiàn)，即使有公眾的參與也多為走形式，有切身厲害關(guān)系的公眾往往面臨渴望參與卻參與無(wú)門(mén)的困境。最后，公眾參與機(jī)制不完善?，F(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等環(huán)保法律法規(guī)對(duì)公眾參與城市生活垃圾治理只做了綱領(lǐng)性的規(guī)定，實(shí)際操作性不強(qiáng)，無(wú)法保障公民有效參與城市生活垃圾治理。

3 完善我國(guó)城市生活垃圾治理公眾參與制度的立法展望

通過(guò)對(duì)我國(guó)公眾參與城市生活垃圾治理現(xiàn)狀的分析以及相關(guān)法律制度的評(píng)析，不難看出我國(guó)公眾參與城市生活垃圾治理困難重重，相關(guān)法律制度也不夠完善。我國(guó)城市生活垃圾治理公眾參與機(jī)制的發(fā)展還需要完善的法律法規(guī)的制度保障和政府的進(jìn)一步引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持，同時(shí)也需要公眾的支持與參與。針對(duì)我國(guó)城市生活垃圾治理公眾參與機(jī)制中存在的諸多問(wèn)題，筆者想從公眾意識(shí)、信息獲取、參與方式這三個(gè)角度提出相應(yīng)的具體建議，以期促進(jìn)我國(guó)城市生活垃圾治理“三化”（減量化、資源化、無(wú)害化）目標(biāo)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

3.1 提高公眾參與城市生活垃圾治理的意識(shí)

現(xiàn)代城市生活垃圾的治理離不開(kāi)公眾的參與。公眾個(gè)體對(duì)城市生活垃圾相關(guān)問(wèn)題認(rèn)識(shí)水平的高低會(huì)左右其對(duì)生活垃圾治理的一般性態(tài)度以及行為模式的選擇。增加個(gè)人對(duì)垃圾治理問(wèn)題的認(rèn)知會(huì)促使其對(duì)參與城市生活垃圾治理行動(dòng)產(chǎn)生更積極的態(tài)度。因而提高公眾對(duì)城市生活垃圾的認(rèn)知水平，培養(yǎng)其主動(dòng)參與的意識(shí)和能力，是我國(guó)城市生活垃圾治理公眾參與機(jī)制進(jìn)一步發(fā)展的方向。

3.1.1 重視公眾主動(dòng)參與意識(shí)的培養(yǎng)

首先，國(guó)家應(yīng)從戰(zhàn)略的高度制定公眾參與城市生活垃圾治理的規(guī)劃，并納入公民社會(huì)理念，從而引導(dǎo)廣大公眾積極主動(dòng)地參與城市生活垃圾治理。其次，法律法規(guī)應(yīng)明確公民有提高自身參與城市生活垃圾治理意識(shí)地義務(wù)，城市生活垃圾的治理不僅是政府、企業(yè)的責(zé)任，也是每個(gè)社會(huì)公眾應(yīng)主動(dòng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，公眾有義務(wù)提高自身的環(huán)保參與意識(shí)。第三，建議設(shè)立城市生活垃圾分類(lèi)回收日，號(hào)召公眾有意識(shí)的對(duì)城市生活垃圾進(jìn)行分類(lèi)回收，從而從源頭上治理城市生活垃圾。

3.1.2 將城市生活垃圾知識(shí)教育納入中小學(xué)環(huán)保課程

完善的教育對(duì)公眾環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)有著巨大的推動(dòng)作用，應(yīng)將城市生活垃圾知識(shí)教育納入小學(xué)、中學(xué)課程，針對(duì)學(xué)生的年齡階段設(shè)置相應(yīng)的教育計(jì)劃，逐步從小培養(yǎng)公眾對(duì)城市生活垃圾的了解和關(guān)注，培育他們愛(ài)護(hù)城市環(huán)境的觀念與習(xí)慣。學(xué)校在假期可組織全校學(xué)生參觀垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒廠，尋找城市生活垃圾破壞的痕跡，并將其作為學(xué)生校外環(huán)境教育的一部分。

3.1.3 形成多元化的城市生活垃圾治理知識(shí)宣傳主體

公眾參與城市生活垃圾治理意識(shí)的提高不僅需要政府強(qiáng)有力的引導(dǎo)，也需要其他社會(huì)力量長(zhǎng)期有效地宣傳。形成多元化的城市生活垃圾治理知識(shí)宣傳主體勢(shì)在必行。第一，政府應(yīng)改善宣傳方式，注重發(fā)揮電腦、手機(jī)、公交車(chē)窗等移動(dòng)新媒體平臺(tái)對(duì)城市生活垃治理法規(guī)、政策、處理技術(shù)方法等知識(shí)的宣傳作用。第二，形成企業(yè)和社區(qū)間的良性互動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)邀請(qǐng)社區(qū)居民實(shí)地參觀垃圾處理工廠、開(kāi)展循環(huán)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng)、組織社區(qū)進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)活動(dòng)等，以企業(yè)帶動(dòng)社區(qū)居民主動(dòng)參與城市生活垃圾治理意識(shí)的提高。第三，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮城市居民委員會(huì)組成人員、社區(qū)工作者的作用。如，在社區(qū)發(fā)揮越來(lái)越重要作用的社工可以在其工作職責(zé)中納入城市生活垃圾治理知識(shí)宣傳一項(xiàng)。第四，探索環(huán)保公益組織和高校的合作機(jī)制。環(huán)保公益組織具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，高校學(xué)生具有較強(qiáng)的可塑性，兩者應(yīng)合作開(kāi)展城市生活垃圾知識(shí)宣傳實(shí)踐活動(dòng)，必能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生極強(qiáng)的正能量。

3.2 擴(kuò)寬公民獲悉城市生活垃圾治理信息的途徑

如果缺少相關(guān)的城市生活垃圾治理信息，即使公眾有了參與城市生活垃圾治理的意識(shí)，也無(wú)從做起。隨著公眾城市環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷提高，對(duì)我國(guó)的城市生活垃圾治理信息公開(kāi)途徑也提出了新的要求，應(yīng)用過(guò)以下措施擴(kuò)寬我國(guó)公眾獲悉城市生活垃圾治理信息的途徑。

3.2.1 利用門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、即時(shí)通訊工具、手機(jī)應(yīng)用軟件等為公眾提供實(shí)時(shí)的城市生活垃圾治理信息。我國(guó)各城市的環(huán)保部門(mén)可以借鑒國(guó)外城市的成功經(jīng)驗(yàn)，利用微博、即時(shí)通訊工具（如微信、支付寶、來(lái)往）的公共平臺(tái)等定期、及時(shí)地向公眾發(fā)布本市城市生活垃圾收集、運(yùn)輸和處理等信息。

3.2.2 鼓勵(lì)社會(huì)組織監(jiān)測(cè)和發(fā)布城市生活垃圾環(huán)境信息。有相應(yīng)檢測(cè)能力的社會(huì)組織、高校也可以利用自身掌握的技術(shù)、設(shè)備、資源、人力等優(yōu)勢(shì)，組織民間城市生活垃圾環(huán)境監(jiān)測(cè)并定期向公眾發(fā)布監(jiān)測(cè)結(jié)果。上述組織、機(jī)構(gòu)應(yīng)在我國(guó)法律允許的范圍內(nèi)開(kāi)展民間城市生活垃圾監(jiān)測(cè)，發(fā)布的城市生活垃圾環(huán)境信息也應(yīng)是真實(shí)、可靠地，其行為的宗旨也應(yīng)是為了社會(huì)福祉而不是以營(yíng)利為目的。鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)組織、高校等第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)和發(fā)布城市生活垃圾環(huán)境信息將是公眾獲取城市生活垃圾治理信息的重要渠道。

3.3 豐富城市生活垃圾治理公眾參與的方式

只有豐富公眾參與城市生活垃圾治理的方式，才能在政府、企業(yè)和公民之間形成良好的溝通和互動(dòng)。

3.3.1 構(gòu)建合理的城市生活垃圾收費(fèi)機(jī)制

對(duì)城市生活垃圾制造者收費(fèi)是公眾間接參與城市生活垃圾治理的一種方式。合理的收費(fèi)機(jī)制不僅可以降低城市生活垃圾總量，而且可以調(diào)動(dòng)公眾更廣泛的參與垃圾回收和資源循環(huán)利用。我國(guó)開(kāi)征城市生活垃圾收費(fèi)比較晚，尚未形成完善的的城市生活垃圾收費(fèi)機(jī)制，因而有必要構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的城市生活垃圾收費(fèi)制度。第一，嚴(yán)格按照“污染者付費(fèi)”的原則，通過(guò)研討會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式探索適合本城市發(fā)展的城市生活垃圾收費(fèi)制度，如按量收費(fèi)、按家庭人口收費(fèi)等。第二，委托第三方主體代收城市生活垃圾費(fèi)，以解決城市生活垃圾費(fèi)用征收難、成本高的問(wèn)題，如將城市生活垃圾費(fèi)用附征于每戶(hù)的水、電等必需品中，引導(dǎo)公眾自覺(jué)納費(fèi)。

3.3.2 鼓勵(lì)民間資本投資城市生活垃圾產(chǎn)業(yè)

城市生活垃圾也是一種可利用的資源，可以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，具有極大的投資潛力。鼓勵(lì)民間資本投資城市生活垃圾產(chǎn)業(yè)既能拓寬民間資本的投資渠道，又能減輕政府的財(cái)政壓力，更可以增強(qiáng)企業(yè)與政府在城市生活垃圾循環(huán)利用方面的競(jìng)爭(zhēng)與合作。為此，我國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)民間資本投資城市生活垃圾產(chǎn)業(yè)，并構(gòu)建完善的法律保障機(jī)制。第一，遵循“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則，在明晰產(chǎn)權(quán)的前提下，鼓勵(lì)民間資本投資城市生活垃圾產(chǎn)業(yè)。第二，明確政府的管理、監(jiān)管職責(zé)，依法行政，保障民間投資者的合法利益。

3.3.3 增強(qiáng)環(huán)保公益組織的作用

環(huán)保公益組織有廣泛的群眾基礎(chǔ)，也是政府工作的幫助者、監(jiān)督者和推動(dòng)者。我國(guó)的城市生活垃圾治理主體應(yīng)是多層次的，不僅需要政府、市民的介入，還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)環(huán)保公益組織這種強(qiáng)有力的公眾力量的加入。環(huán)保公益組織在我國(guó)的城市生活垃圾治理過(guò)程中，應(yīng)占據(jù)重要一席。第一，構(gòu)建環(huán)保公益組織與政府及市民在城市生活垃圾治理領(lǐng)域的良好互動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)更多的環(huán)保公益組織參與城市生活垃圾治理。第二，利用環(huán)保公益組織專(zhuān)業(yè)、高校的特性以及良好的群眾基礎(chǔ)，增強(qiáng)環(huán)保公益組織在增進(jìn)市民城市生活垃圾分類(lèi)、回收和處理等方面的作用。第三，加強(qiáng)環(huán)保公益組織與學(xué)校和公民個(gè)人間的合作，為我國(guó)城市生活垃圾治理培養(yǎng)更多的專(zhuān)業(yè)性人才。

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