多地探路農(nóng)地抵押貸款擔(dān)保模式

林遠(yuǎn)　+蔡穎　+張莫

農(nóng)地承包經(jīng)營抵押或農(nóng)地收益貸款等相關(guān)試點工作正嘗試開展。無論擔(dān)保主體是政府、個人，還是中介機(jī)構(gòu)，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民在這項改革中仍會面臨貸款風(fēng)險隱患。

農(nóng)民最大的資產(chǎn)——土地，其商品屬性，正通過農(nóng)地承包經(jīng)營抵押或農(nóng)地收益貸款等相關(guān)試點工作被逐步激活。

筆者在北京、四川、安徽等多省市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為降低還貸風(fēng)險，各地推行了各種各樣的擔(dān)保模式，其中由政府作為擔(dān)保主體的模式受到金融機(jī)構(gòu)的大力追捧。

然而，多位業(yè)內(nèi)專家表示，無論擔(dān)保主體是政府、個人，還是中介機(jī)構(gòu)，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民在這項改革中仍會面臨貸款風(fēng)險隱患。

探索：農(nóng)地抵押貸款改革催生多個擔(dān)保模式

“實際上大部分銀行都認(rèn)為，如果沒有第三方擔(dān)保，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險非常大，愿意做的人非常少。銀行需要第三方擔(dān)保，不論擔(dān)保方是村長這樣的個人，還是政府設(shè)立的第三方機(jī)構(gòu)，都是為了降低風(fēng)險。”一位長期關(guān)注土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的業(yè)內(nèi)人士對筆者說。

筆者日前走訪了多個正在或即將試點農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的地區(qū)，發(fā)現(xiàn)在探索該項工作的過程中，各地推行了多種多樣的擔(dān)保模式，包括地方政府、民營企業(yè)、村級中介機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司、個人在內(nèi)都可成為擔(dān)保主體。

山東省萊蕪市在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的過程中，建立了一項風(fēng)險擔(dān)?；稹ＨR蕪市財政每年拿出一定資金，用于建立土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款擔(dān)?；?。擔(dān)?；鸾唤o合作擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行信托理財，形成的收益與政府風(fēng)險基金一并作為風(fēng)險補償基金，用于擔(dān)保代償。出現(xiàn)風(fēng)險時，首先由專項風(fēng)險基金理財收益代償；不足部分由專項風(fēng)險基金承擔(dān)40%的貸款損失、擔(dān)保公司承擔(dān)60%的貸款損失；對合作中超出政府專項風(fēng)險基金以上的損失，由擔(dān)保公司承擔(dān)。如無風(fēng)險發(fā)生或風(fēng)險分擔(dān)后仍有結(jié)余，全部返還給政府。

也有地區(qū)以民營公司作為擔(dān)保主體來承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。2014年初，黑龍江省佳木斯市當(dāng)?shù)孛駹I資本組建佳木斯金成農(nóng)村金融服務(wù)公司，公司專門做農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的業(yè)務(wù)。它運作的模式是，農(nóng)民和金融服務(wù)公司簽訂一個土地流轉(zhuǎn)合同，由農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給金融服務(wù)公司，金融服務(wù)公司以土地作為抵押并提供擔(dān)保，銀行據(jù)此給農(nóng)民放貸。該金融服務(wù)公司辦理土地登記、抵押、流轉(zhuǎn)手續(xù)，并承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。

除了上述模式外，還有部分地區(qū)試點采用的是引入擔(dān)保公司的模式，農(nóng)民每次抵押需要支付擔(dān)保費用，貸款成本有所提高；還有很多的地區(qū)，仍停留在以村長或農(nóng)戶等個人作為擔(dān)保主體的階段。

風(fēng)險：擔(dān)保主體標(biāo)準(zhǔn)缺失恐埋隱患

由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可抵押貸款的試點現(xiàn)在仍處于初級階段，很多金融機(jī)構(gòu)都是摸著石頭過河，由政府作為主體為這項業(yè)務(wù)提供擔(dān)保無疑是最讓金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民放心的一種模式。

“出了事也沒關(guān)系，反正還有政府來‘兜底?！币晃粩M開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)的工作人員此前在接受筆者采訪時表示。

但是，有業(yè)內(nèi)人士對此并不認(rèn)同，一方面這需要政府投入大量人力、物力和資金；另一方面，一旦農(nóng)民和銀行出現(xiàn)貸款糾紛，農(nóng)民可能考慮到政府提供擔(dān)保的背景，出現(xiàn)賴賬不還的情況。

對于個人作為擔(dān)保主體的嘗試，中國社科院學(xué)部委員張曉山在接受筆者采訪時表示，在貸款發(fā)生壞賬之后由個人或者村委會進(jìn)行代償，恐怕不一定靠譜。個人作為擔(dān)保人未有法律依據(jù)，出了問題也無法得到法律保護(hù)。

另外，一個村鎮(zhèn)銀行信貸部人士表示，依靠村級中介機(jī)構(gòu)作為擔(dān)保，如果機(jī)構(gòu)趨利性比較強，那么就容易出現(xiàn)貸款挪用、冒名貸款的風(fēng)險，對于銀行而言，貸后監(jiān)控困難，而且這類機(jī)構(gòu)在法律意義上也不受保護(hù)。

“總而言之，因為是新生事物，政府對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押的擔(dān)保模式還沒有標(biāo)準(zhǔn)，更沒有監(jiān)管，現(xiàn)有的各種模式都是有隱患的。”上述村鎮(zhèn)銀行信貸部人士說。

“現(xiàn)在各地對于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實際上是突破了現(xiàn)有的《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的法律框架，也可以說是各地的一種‘搶跑行為，一旦出現(xiàn)了相關(guān)的法律糾紛，農(nóng)民可能無法得到法律的保護(hù)?！睆垥陨浇ㄗh，在這樣的背景下，為了保證相關(guān)試點的順利進(jìn)行，試點地區(qū)應(yīng)該出臺相關(guān)的法律條例。

突破：“三農(nóng)”貸款投放思路謀變

一位長期關(guān)注土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的業(yè)內(nèi)人士對筆者說，農(nóng)民在將土地經(jīng)營權(quán)抵押給銀行的同時引入第三方的保證擔(dān)保，這種做法實際上并非真正的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

“引入擔(dān)保之后，對于銀行來說，土地經(jīng)營權(quán)是第二位的約束，擔(dān)保才是第一位的約束，這可以說只是形式上的抵押?！彼f，實際上，對于銀行而言，土地經(jīng)營權(quán)這樣的抵押物很難處置，在我國，很多土地流轉(zhuǎn)的平臺發(fā)育不盡成熟，或者只是搭起來了一個“架子”，和真正的土地流轉(zhuǎn)平臺相距甚遠(yuǎn)。

實際上，對大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)而言，“三農(nóng)”貸款的特點正是抵押物不足、信息不對稱和信用體系相對不完善，給信貸投放和風(fēng)險把控帶來難度。“但是，針對小而散的農(nóng)戶，我們還是希望能嘗試土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，關(guān)鍵還是需要政府支持，包括財政等方面的支持。”江蘇如皋農(nóng)商行副行長展愛云對筆者表示。

另外，筆者在江蘇還了解到，為破解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押在制度上、操作上存在的困局，一些金融機(jī)構(gòu)從資金需求最迫切、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)最豐富的領(lǐng)域入手，推出了一些農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款產(chǎn)品，并且也采取了各有側(cè)重的管控手段，如新沂農(nóng)商行要求農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵質(zhì)押貸款申請人需由村委會出具同意辦理意見和“地隨房走”決議意見，再由房管部門辦理評估登記。

對于“三農(nóng)”貸款，根據(jù)其特點，其實銀行也在朝“輕抵押、重信用”的思路轉(zhuǎn)變。在隸屬浙江寧波市的象山縣，象山農(nóng)村信用合作聯(lián)社對農(nóng)戶貸款的做法是，建立農(nóng)戶征信檔案，并采取村民集團(tuán)授信模式，將信貸資金打包，由村內(nèi)的組織自行管理。如果有一戶出現(xiàn)貸款逾期甚至到期不還，就將影響整個村的授信額度。

“浙江慈溪農(nóng)合行的非抵押貸款就占整個貸款投放的50%以上，該銀行還組建推廣了無抵押的信用聯(lián)合體貸款模式，其中同樣有農(nóng)民專業(yè)合作社介入。但是，基于農(nóng)村整個信用體系還不完善，因此，擔(dān)保依然是目前大多數(shù)銀行放貸條件的重要一環(huán)，尤其是土地經(jīng)營權(quán)抵押還存在一些制度性障礙，這對擔(dān)保的依賴就會更重一些?！币晃坏胤姐y監(jiān)局人士在接受筆者采訪時表示。