淺析新疆兵團(tuán)第一師城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問題與對(duì)策

劉長(zhǎng)征 馬瓊

摘 要： 城鎮(zhèn)化水平是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、社會(huì)發(fā)展水平和人民生活水平的重要指標(biāo)。目前第一師城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，但其過程中存在“師市合一”分開辦公、體制機(jī)制不清、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)管理理念落后等問題，文章從體制完善、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、拓寬融資渠道等方式方面對(duì)加快第一師城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了建議。

關(guān)鍵詞： 第一師 城鎮(zhèn)化 問題 對(duì)策

自2010年“中央一號(hào)”文件將城鎮(zhèn)化列為政府工作的重要內(nèi)容以來(lái)，兵團(tuán)各建設(shè)師積極推進(jìn)落實(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，第一師作為新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的重要部分，有其特殊行政和社會(huì)組織形式。結(jié)合第一師城鎮(zhèn)化過程中的特點(diǎn)，分析城鎮(zhèn)化過程中的問題，找出第一師城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展方向。

一、新疆第一師概況

第一師位于新疆南疆阿克蘇地區(qū)境內(nèi)，北起天山南麓，南至塔克拉瑪干沙漠邊緣，東臨沙雅縣，西抵柯坪縣。第一師管轄農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)16個(gè)從1團(tuán)到16團(tuán)，總?cè)丝?9.7萬(wàn)，其中以漢族為主，包含維吾爾族、回族、蒙古等22個(gè)少數(shù)民族。第一師阿拉爾市管轄區(qū)域有第一師7團(tuán)、8團(tuán)、9團(tuán)、10團(tuán)、11團(tuán)、12團(tuán)、13團(tuán)、14團(tuán)、15團(tuán)、16團(tuán)、塔水處、水工處、塔里木大學(xué)、新農(nóng)開發(fā)、塔河種業(yè)、托喀依鄉(xiāng)，以及駐師法人單位130余家。目前城鎮(zhèn)供排水、集中供熱、城鎮(zhèn)道路、垃圾處理和污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施已初具規(guī)模，為城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口集聚奠定了一定的基礎(chǔ)。

二、第一師城鎮(zhèn)化發(fā)展中的特點(diǎn)

（一）城鎮(zhèn)管理體制獨(dú)特。

第一師是一個(gè)“黨政軍企”合一的特殊組織，自行管理內(nèi)部的行政、司法事務(wù)，第一師與阿拉爾市實(shí)行“師市合一”的管理體制，是“黨政軍企”合一的集合體。這主要表現(xiàn)在：第一，兵團(tuán)自上而下的各級(jí)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；第二，擁有自行管理內(nèi)部行政司法事務(wù)的部分行政權(quán)力；第三，有著一支以民兵為主體的武裝力量，行使保衛(wèi)邊疆、鞏固國(guó)防的軍事職能；第四，擁有自己的農(nóng)牧場(chǎng)和獨(dú)立核算的企業(yè)單位，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，體制比較獨(dú)特。

（二）建立城鎮(zhèn)的功能不同。

第一師的城鎮(zhèn)化建設(shè)不同于其他內(nèi)地城市，兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展主要是靠國(guó)家政治、政策力量推動(dòng)。第一師城鎮(zhèn)化發(fā)展除了考慮其經(jīng)濟(jì)因素外，還要發(fā)揮維護(hù)新疆穩(wěn)定和祖國(guó)統(tǒng)一的政治功能，將肩負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民長(zhǎng)治久安的雙重任務(wù)。胡錦濤同志在新的歷史時(shí)期對(duì)兵團(tuán)提出要發(fā)揮推動(dòng)改革發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的建設(shè)大軍作用，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、確保社會(huì)穩(wěn)定的中流砥柱作用，鞏固西北邊防、維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的銅墻鐵壁作用。從這個(gè)角度考慮，第一師的城鎮(zhèn)化背景完全不同于全國(guó)其他省份。

（三）城鎮(zhèn)發(fā)展不同步。

第一師阿拉爾市屬自治區(qū)直轄的縣級(jí)市已納入國(guó)家城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，是按國(guó)家行政建制設(shè)立的建制鎮(zhèn)，可享受國(guó)家財(cái)政資金的支持。團(tuán)場(chǎng)小城鎮(zhèn)是隨著團(tuán)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以團(tuán)部為中心，以行政規(guī)劃、人工開發(fā)建設(shè)為主發(fā)展起來(lái)的，均屬于自然發(fā)展的非建制鎮(zhèn)，不能享有國(guó)家財(cái)政資金的扶持。小城鎮(zhèn)建設(shè)和規(guī)劃處于自發(fā)狀態(tài)，形成了各自“畫地為牢”的建設(shè)格局，與周邊的地方城鎮(zhèn)缺少聯(lián)系，城鎮(zhèn)建設(shè)主要靠團(tuán)場(chǎng)的自身積累，建設(shè)資金嚴(yán)重短缺。

三、第一師城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的問題

（一）體制機(jī)制不清。

自治區(qū)、兵團(tuán)相關(guān)部門就第一師一些職能機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)存在差異，導(dǎo)致阿拉爾市與自治區(qū)、兵團(tuán)的關(guān)系不順、體制不清。與此同時(shí)，管理機(jī)制不清，突出表現(xiàn)為：一是阿拉爾作為自治區(qū)的直轄市，上不對(duì)接自治區(qū)，下沒有與基層對(duì)接，與第一師合一，僅作為第一師的一個(gè)團(tuán)級(jí)單位管轄。二是與阿克蘇地區(qū)工商、稅務(wù)、公安、車管、質(zhì)檢等機(jī)構(gòu)的銜接沒有到位，關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致政府職能缺失，從整體上影響了城鎮(zhèn)化管理的效率。

（二）城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)單一。

第一師城鎮(zhèn)發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè)，雖然第一師近幾年來(lái)大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，但是以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)格局依然占主導(dǎo)地位，一師多數(shù)團(tuán)場(chǎng)第一產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到70%以上，一、二、三產(chǎn)發(fā)展很不均衡。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，主要以棉花為主的種植業(yè)占了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的89%，沒有形成種植業(yè)、林果業(yè)和畜牧業(yè)共同發(fā)展的局面；二是第二產(chǎn)業(yè)所占的比重較低，均低于兵團(tuán)新疆平均水平；三是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，主要以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主。

（三）城鎮(zhèn)發(fā)展受人口規(guī)模和管理制約。

第一師師部離最近阿克蘇市相距120公里，離南疆經(jīng)濟(jì)中心喀什市相距580公里，很難實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)集聚，以及發(fā)揮城市輻射團(tuán)場(chǎng)的作用。人口是衡量一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)化的重要指標(biāo)，而第一師的小城鎮(zhèn)（各團(tuán)場(chǎng)）沒有一個(gè)人口超過萬(wàn)人的。人口少、布局分散，制約了城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模，而且大多數(shù)城鎮(zhèn)都是一個(gè)團(tuán)部、一個(gè)廣場(chǎng)、一個(gè)市場(chǎng)、幾條馬路周圍建一些居民小區(qū)，城鎮(zhèn)建筑缺乏特色。政府的管理職能和城市功能沒有延伸到市轄團(tuán)場(chǎng)，只限于城市建成區(qū)，市轄團(tuán)場(chǎng)的科教文衛(wèi)等社會(huì)公共事業(yè)仍由團(tuán)場(chǎng)管理，并且在某些社區(qū)，還存在街道辦事處與市轄團(tuán)場(chǎng)兩者之間職能交叉、相互推諉的問題。

（四）投資渠道單一，缺乏資金支持。

第一師各小城鎮(zhèn)建設(shè)資金來(lái)源主要靠自籌、國(guó)家預(yù)算、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資和其他投資主體，其中自籌資金占了投資資金來(lái)源主體的64.7%，國(guó)家預(yù)算資金占了12.2%，國(guó)內(nèi)貸款占了12.7%，剩下利用外資和其他投資主體僅占10.4%。由于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，收取稅收困難，城鎮(zhèn)建設(shè)主要依靠農(nóng)業(yè)利潤(rùn)投資，籌集資金能力有限，缺乏資金，且城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體單一，成為制約鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素之一。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)化不同步。

雖然第一師近幾年集中大量資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，但由于基礎(chǔ)設(shè)施底子薄弱，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施還不能完全滿足人們生產(chǎn)生活需要。如第一師公路里程2868公里，只有55%的等級(jí)公路，其中四級(jí)公路占了等級(jí)公路的一半，完全不能滿足一師城鎮(zhèn)發(fā)展的需求。城鎮(zhèn)供電、供水不足，導(dǎo)致阿拉爾工業(yè)園區(qū)工廠不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，許多新項(xiàng)目不能如期開工，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中文化體育設(shè)施建設(shè)不完善，部分團(tuán)場(chǎng)缺少專門健身的場(chǎng)地、游樂園、文化宮，只有一些簡(jiǎn)單的體育健身器材，缺少文化娛樂設(shè)施和場(chǎng)所，許多團(tuán)場(chǎng)沒有完善的污水處理系統(tǒng)和垃圾處理系統(tǒng)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步。

四、第一師城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策建議

（一）理順體制機(jī)制。

第一師體制的特殊性決定了城市管理模式不同于一般城市的管理。要根據(jù)兵團(tuán)城市“雙重領(lǐng)導(dǎo)”、“師市合一”的定位，理順上下關(guān)系，完善體制機(jī)制。首先，要做好阿拉爾市與自治區(qū)、兵團(tuán)的對(duì)口銜接工作，按照縣級(jí)市的規(guī)定和要求設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)，健全公安、消防、車管、質(zhì)檢等職能部門，完善阿拉爾市行政管理職能；其次，理順與阿克蘇地區(qū)所轄縣市工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、車管等機(jī)構(gòu)管轄權(quán)限的關(guān)系，積極協(xié)商解決市行政權(quán)限缺位、功能缺失等體制性障礙；最后，完善“師市合一”的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，從機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備級(jí)別上理順師機(jī)關(guān)與阿拉爾市的行政隸屬關(guān)系，使其在規(guī)定的行政管轄范圍內(nèi)，充分行使職權(quán)，提高城鎮(zhèn)管理效率。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

第一師城鎮(zhèn)化主要是團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)化，團(tuán)場(chǎng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。一是堅(jiān)持以棉果為主，糧畜為依托，特色產(chǎn)業(yè)并舉的發(fā)展思路，調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)糧、優(yōu)棉的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展以馬鈴薯、色素辣椒、紅棗等為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)作物，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐。二是依托豐富的農(nóng)產(chǎn)品資源走產(chǎn)業(yè)化道路，拓寬和加粗農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，利用對(duì)口援疆機(jī)會(huì)引進(jìn)資源發(fā)展團(tuán)場(chǎng)工業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)的有機(jī)結(jié)合；三是積極做好新型服務(wù)業(yè)，加快金融業(yè)的發(fā)展，發(fā)展以軍墾文化、觀光旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)為主的旅游業(yè)，全方位帶動(dòng)第一師阿拉爾市的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（三）構(gòu)建特色城鎮(zhèn)化發(fā)展體系。

適度增加人口，盡最大努力穩(wěn)定現(xiàn)有人口，與此同時(shí)吸引更多的人加入到第一師城鎮(zhèn)化建設(shè)中。進(jìn)一步完善“一師、二市、三園（阿拉爾經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、沙井子工業(yè)園區(qū)、玉爾袞工業(yè)園區(qū)）多鎮(zhèn)”的區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和劃類分級(jí)建設(shè)。主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面，一是做大做強(qiáng)阿拉爾市，加強(qiáng)中心城市輻射功能；二是爭(zhēng)取金銀川成為建制鎮(zhèn)，完善擬建的金銀川市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是以阿拉爾工業(yè)園區(qū)主要打造支農(nóng)產(chǎn)業(yè)、紡織、化工、光伏、機(jī)械制造，以沙井子著力構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品加工、煤化工、煉油、物流倉(cāng)儲(chǔ)基地，以玉爾袞工業(yè)園區(qū)為中心加快能源、煤電轉(zhuǎn)化、電網(wǎng)建設(shè)為核心，加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)輻射周邊城鎮(zhèn)的作用，建成阿玉一體化的衛(wèi)星城鎮(zhèn)；四是加強(qiáng)3團(tuán)、4團(tuán)、5團(tuán)、6團(tuán)、8團(tuán)、11團(tuán)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施的投入，發(fā)展一般小城鎮(zhèn)，積極引導(dǎo)連隊(duì)居民向中心團(tuán)場(chǎng)聚集，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模。

（四）拓寬融資渠道。

城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金投入，單憑有限的團(tuán)場(chǎng)稅收和政府力量是不夠的，根本途徑是拓寬融資渠道，積極引導(dǎo)各類投資主體參與到一師阿拉爾市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市建設(shè)中。將能夠推向市場(chǎng)的都推向市場(chǎng)，把資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，盤活土地資源，對(duì)城鎮(zhèn)土地的使用權(quán)采取出讓、租賃、綜合開發(fā)等經(jīng)濟(jì)手段，按照有償使用、有償服務(wù)的原則，積累資金，實(shí)現(xiàn)資源向資本的轉(zhuǎn)化，以此帶動(dòng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（五）完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

堅(jiān)持適度超前的原則，優(yōu)化布局、完善網(wǎng)路，對(duì)城鎮(zhèn)落后的供水、供電、供熱、燃?xì)饧拔鬯⒗幚眄?xiàng)目進(jìn)行改造。導(dǎo)入“秀水、綠心、花香、田園、安居、樂業(yè)”的現(xiàn)代城鎮(zhèn)建設(shè)元素，統(tǒng)籌水、電、暖、氣和文教、醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的城鎮(zhèn)人居環(huán)境。抓住新疆座談會(huì)和對(duì)口援疆的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)以交通、能源、水利為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)間公路、鐵路、航空等綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建成合理的城鎮(zhèn)立體交通體系，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)帶、經(jīng)濟(jì)帶的形成，進(jìn)而推進(jìn)城鎮(zhèn)圈層結(jié)構(gòu)的發(fā)展，逐步形成開放、流動(dòng)、有序、互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系。

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