土地制度改革新思路和路線圖

黃小虎

黨的十八屆三中全會(huì)召開以后，社會(huì)上不少人受《決定》精神鼓舞，對(duì)土地制度改革產(chǎn)生強(qiáng)烈期許。

幾個(gè)月下來，一些人（主要是學(xué)者）的期許變成失望，甚至焦慮。他們看到土地制度改革沒有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，聽到一些對(duì)《決定》精神的別樣解讀，擔(dān)心改革被“架空”，甚至懷疑中央對(duì)土地制度改革的思路是否變了。應(yīng)《財(cái)經(jīng)》之約，談?wù)勎覍?duì)如何落實(shí)《決定》精神，實(shí)施有關(guān)改革的看法。

主要障礙

從上世紀(jì)90年代初至今的20多年來，社會(huì)各界（包括政府）探討土地制度改革，主要集中在征地制度和集體建設(shè)用地入市這兩個(gè)問題上。這兩個(gè)問題本質(zhì)上是一個(gè)問題，或者說是一個(gè)問題的兩個(gè)側(cè)面。另外，近年對(duì)與這個(gè)問題密切相關(guān)的土地財(cái)政問題，議論也比較多。

多年的探討，除了理論和觀點(diǎn)的務(wù)虛，土地管理部門和各地方政府還搞了許多改革試點(diǎn)，出臺(tái)不少政策。但是，始終沒有能從法律、制度層面，取得根本性的突破。

20多年都不能突破，是因?yàn)榇嬖谥容^嚴(yán)重的障礙。一是法律障礙，主要是憲法的有關(guān)規(guī)定；二是思想理論障礙，主要是怎樣理解和運(yùn)用“漲價(jià)歸公”理論；三是制度障礙，主要是政府經(jīng)營(yíng)土地制度，使政府成了與民爭(zhēng)利的“運(yùn)動(dòng)員”。

這三大障礙中，最深層次的、最根本的，是制度障礙。

政府的土地管理部門同時(shí)承擔(dān)國(guó)有土地的所有者代表職能，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)土地。而經(jīng)營(yíng)土地的收入，又成為地方建設(shè)的主要資金來源。為了保證地方建設(shè)資金最大化，需要壓低征收農(nóng)民土地的價(jià)格，擴(kuò)大征地的范圍，即不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。反之，如果徹底改革征地制度，大幅度提高征地補(bǔ)償費(fèi)用，政府的收入將會(huì)減少；如果允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，政府可賣的土地將更少甚至無地可賣。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方的建設(shè)與發(fā)展可能就沒法搞。問題越積越多，改革遲遲難下決心，根子就在這里。

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，重申要推進(jìn)征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。當(dāng)時(shí)，社會(huì)各界深受鼓舞，期盼這方面的改革盡早實(shí)施。但幾年時(shí)間很快逝去，國(guó)家層面的改革最終還是沒能邁出步子?；仡^反思，十七屆三中全會(huì)《決定》主要涉及農(nóng)村問題，不是一個(gè)全面改革的決定，因而沒有觸及政府經(jīng)營(yíng)土地制度方面的問題。而不根本轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營(yíng)土地的職能，征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，就很難落實(shí)。

盡管如此，對(duì)于十七屆三中全會(huì)《決定》的作用，還是不容否認(rèn)。2008年以后，各地關(guān)于改革征地制度和集體建設(shè)用地入市的探索，步伐明顯加快，力度明顯加大。例如，廣東的“三舊”改造，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)，重慶的“地票”交易，北京的“城中村”改造，等等，都是在《決定》精神指引和鼓舞下展開的。這些探索，在或大或小的程度上突破了現(xiàn)行法律和制度，卻得到國(guó)家土地管理部門的支持或默許，原因就在于他們的做法，符合十七屆三中全會(huì)《決定》指出的方向。這些探索，取得較好的成效，加深了對(duì)矛盾的認(rèn)識(shí)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為今后全面深化改革奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

新思路

有人擔(dān)心，十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于土地制度改革的任務(wù)，會(huì)不會(huì)像上次那樣不了了之？我的看法是：不會(huì)。理由如下：

第一，十八屆三中全會(huì)《決定》描繪了全面、綜合改革的藍(lán)圖，并沒有把土地制度改革單列，就土地談土地，而是把現(xiàn)行土地制度存在和涉及的主要問題，分解到“堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度”、“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“深化財(cái)稅體制改革”、“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”、“推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”和“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”等專題里，分別闡述。

這個(gè)令人耳目一新的思路啟發(fā)我們：土地制度改革屬于綜合性改革，必須整體把握、協(xié)同推進(jìn)。我體會(huì)最深的，是在生態(tài)文明制度建設(shè)專題里，把土地管理納入自然資源管理，明確提出要把所有者權(quán)利和管理者權(quán)力分開，“使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督”。

這是國(guó)家治理思路的重大調(diào)整，中共中央總書記習(xí)近平在全會(huì)上專門對(duì)這項(xiàng)改革作了說明。按此付諸實(shí)施，政府的自然資源行政監(jiān)管部門，將不再經(jīng)營(yíng)土地，而是集中精力做好“裁判員”，主要考慮如何編制好國(guó)土規(guī)劃并依據(jù)規(guī)劃實(shí)施空間用途管制，如何平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，如何規(guī)范和監(jiān)督市場(chǎng)秩序，如何開展國(guó)土整治，等等；新組建的代表國(guó)家行使國(guó)有土地所有權(quán)的部門，則專做“運(yùn)動(dòng)員”，在相關(guān)行政權(quán)力的監(jiān)督下，與其他市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)。

這樣一來，長(zhǎng)期困擾人們的，征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)改革的種種難題會(huì)迎刃而解。

第二，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是“言必信、行必果”。只要是向全黨和全民承諾的事情，除了大的不可抗力如戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂干擾之外，都會(huì)盡心盡力抓落實(shí)，力求取得成效。這次改革與以往不同的地方在于：1.設(shè)立了時(shí)間表，“到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。”2.建立了組織保障，“成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”，總書記親任組長(zhǎng)。這都反映了中央把改革進(jìn)行到底的決心和意志，是十分堅(jiān)定、不可動(dòng)搖的。

因此，我對(duì)土地制度改革的前景充滿信心。

路線圖

接下來的問題是：能否馬上實(shí)施把所有者與管理者分開的改革？我的看法是，受兩個(gè)方面的制約，近幾年內(nèi)尚難以實(shí)施。

一方面的制約涉及外部條件。政府的自然資源監(jiān)管部門不再經(jīng)營(yíng)土地，意味著政府沒有土地出讓收入，而政府今后加大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的力度，所需資金要通過深化財(cái)稅體制改革，才能加以解決。

地方建設(shè)所需資金，則要通過進(jìn)一步改革投融資體制，更多依靠社會(huì)投入。就是說，取消所謂的土地財(cái)政，必須要有新的“替代物”，才能盡量避免或減輕體制機(jī)制轉(zhuǎn)換可能引起的陣痛。

另外，農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)方式以及宅基地能不能流轉(zhuǎn)等，與戶籍制度也緊密相關(guān)。就是說，建立與發(fā)展土地市場(chǎng)，還需要戶籍制度改革的配合。最近，中央綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了財(cái)稅體制改革方案和戶籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人預(yù)期。估計(jì)兩三年以后，可有明顯成效。那時(shí)，再推出轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營(yíng)土地職能的改革，阻力會(huì)比現(xiàn)在小得多。從中央對(duì)改革實(shí)施的部署中，可以看到中央的改革決心堅(jiān)定不移，還可以看到改革的具體路徑是先易后難，先單項(xiàng)后綜合，按照清晰的“路線圖”穩(wěn)步推進(jìn)。

另外一方面的制約，則涉及時(shí)機(jī)的把握。實(shí)施所有者與管理者分開和一件事由一個(gè)部門來管的改革，必然對(duì)政府機(jī)構(gòu)做重大調(diào)整，可能撤銷一些原有的部門，組建一些新的機(jī)構(gòu)。這樣重大的、具有全局意義的機(jī)構(gòu)變動(dòng)，必須遵循法定程序。

分析從現(xiàn)在到2020年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2017年將召開黨的十九大，2018年政府換屆，這是值得關(guān)注的節(jié)點(diǎn)。在黨的十九大上或由十九大選舉產(chǎn)生的新的中央委員會(huì)提出關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的方案，然后由2018年的人代會(huì)通過方案并實(shí)施，是比較好的選擇。在這之前或之后，恐怕都不是實(shí)施重大機(jī)構(gòu)改革的最佳時(shí)機(jī)。據(jù)此可以進(jìn)一步推斷，土地制度的根本性改革，可能在2018年以后才能全面展開。

以上，是我對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于土地制度改革的精神，能否落實(shí)，怎樣落實(shí)，何時(shí)落實(shí)的一些看法?？梢院?jiǎn)要概括如下：長(zhǎng)期以來征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的改革不能取得突破，主要原因是未能觸及政府經(jīng)營(yíng)土地這個(gè)深層次問題。十八屆三中全會(huì)《決定》明確要把自然資源所有者與管理者分開，將從根本上解決這個(gè)問題，那時(shí)，其他相關(guān)的土地制度的改革，也就“船到橋頭自然直”，順理成章了。但實(shí)施把所有者與管理者分開，還需要?jiǎng)?chuàng)造條件和把握恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，要經(jīng)歷一個(gè)過程。

改革的總體進(jìn)程由中央掌控，同時(shí)有大量工作需要社會(huì)各界的積極參與：政府機(jī)構(gòu)改革方案的研究制定，憲法、土地管理法、物權(quán)法、城市房地產(chǎn)法等相關(guān)法律的修改，現(xiàn)在都要著手準(zhǔn)備。

財(cái)稅體制、戶籍制度、投融資體制、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、干部考核等已經(jīng)出臺(tái)的改革措施，要抓緊推進(jìn)。

此外，還有許多重大問題需要研究探討，例如，如何設(shè)立土地公有條件下的土地權(quán)利體系，怎樣改革國(guó)家的規(guī)劃體系和體制，怎樣實(shí)施空間用途管制（包括耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土整治等），怎樣規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，怎樣建立發(fā)展成果共享的體制機(jī)制，在土地公有條件下能不能征收財(cái)產(chǎn)稅，等等。

算下來，距2017年十九大召開，僅有不到四年，時(shí)間并不寬裕。“牢騷太盛防腸斷，風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量”， 在研究探討的過程中，由于所處的位置和觀察角度不同，存在對(duì)中央精神的不同理解是十分正常的。包括不贊成中央決定的意見，也應(yīng)允許保留，多聽聽各種意見，有助于全面思考，深化認(rèn)識(shí)。廣大學(xué)者和干部對(duì)待“權(quán)威”，也要有顆“平常心”，既不盲目崇拜，也沒必要求全責(zé)備，這樣就不難對(duì)各種意見作出全面、客觀的判斷。