西部生態(tài)移民跟蹤調(diào)查

侯東民　張耀軍　孟向京　蔡林　周祝平

摘要：文章評述了近年西部生態(tài)移民方式變革的進(jìn)步與局限。指出有效解決西部貧困暨生態(tài)惡化區(qū)域貧困及生態(tài)惡化的問題，最終繞不開“外向轉(zhuǎn)移人口壓力”，建議適度改革現(xiàn)行以內(nèi)部生態(tài)移民及整村推進(jìn)開發(fā)扶貧為重點(diǎn)的扶貧戰(zhàn)略，利用我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移與教育發(fā)展大趨勢，整合目前國家相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略，多種措施有效卸載西部生態(tài)脆弱區(qū)的人口壓力，從根本上解決西部貧困與生態(tài)問題。

關(guān)鍵詞：西部生態(tài)移民；“外向轉(zhuǎn)移人口壓力”戰(zhàn)略；扶貧

中圖分類號：C922文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-4149（2014）03-0042-09

一、世紀(jì)之初生態(tài)移民的基本矛盾

21世紀(jì)初西部大規(guī)模退耕后，退耕區(qū)普遍面臨著發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)的難題，農(nóng)牧民在相當(dāng)程度上靠退耕補(bǔ)助生活，“給錢就退，沒錢再墾”的矛盾一度非常突出。究其原因，是由于自“八七扶貧攻堅”以來隨著貧困人口的大量減少，剩下的貧困人口日益集中于生態(tài)環(huán)境惡劣的所謂“一方水土養(yǎng)不了一方人”的連片貧困地帶。大規(guī)模退耕后該地區(qū)人地矛盾事實(shí)上進(jìn)一步尖銳了，“造

血”已基本無從談起。例如，國家退耕標(biāo)桿縣陜北山區(qū)吳起縣退耕后農(nóng)民的耕地由20畝降到2畝，盡管同時期扶貧力度不斷增大，但農(nóng)業(yè)生計依然難以改觀。吳起縣政府2004年“整村推進(jìn)”重點(diǎn)扶貧，開發(fā)扶植20個偏僻山區(qū)村（通電、通路等），投入扶貧資金2600多萬元，縣里打報告仍稱資金遠(yuǎn)不夠使用，而相關(guān)通路、通電措施根本無法改變退耕后村民僅靠“十年九旱”的干旱山區(qū)2畝耕地來維持生活的狀況。顯然，解決西部生態(tài)脆弱區(qū)的人口問題、貧困問題、生態(tài)惡化問題，必須觸及人口遷移。除非采取“外向轉(zhuǎn)移人口壓力”戰(zhàn)略，否則再多的人力、物力、財力投入仍可能收效甚微，在這種意義上，在西部貧困暨生態(tài)惡化區(qū)采取生態(tài)移民措施，從解決該地區(qū)貧困問題來看完全有必要。

2004～2005年我們在甘肅、陜西、寧夏、新疆、青海、內(nèi)蒙古6省區(qū)對生態(tài)移民工作進(jìn)行調(diào)研

2005～2013年以來在各地調(diào)研，我們主要是與政府相關(guān)各級管理機(jī)構(gòu)座談，以及在移民點(diǎn)與村民座談并做問卷調(diào)查。西部地廣人稀特點(diǎn)顯著，移民點(diǎn)分布更為分散，調(diào)查中移民點(diǎn)選擇不可能完全隨機(jī)進(jìn)行，為此，我們參考了當(dāng)?shù)卣慕ㄗh。政府提供的移民點(diǎn)一般屬于當(dāng)?shù)匾泼袂闆r的中等以上水平，因此我們認(rèn)為調(diào)查中所發(fā)現(xiàn)的某些問題非常具有普遍性。后認(rèn)為，遷入地選擇的適當(dāng)與否，決定著移民工作的成敗。國家對生態(tài)移民工作提出 “搬得出、穩(wěn)得住，富起來”的要求，原則上是完全正確的。但在實(shí)踐中，區(qū)域內(nèi)已經(jīng)鮮有適宜移居的地區(qū)，于是政府提出就近搬遷的原則，移民基本上仍安排在貧困暨生態(tài)脆弱區(qū)之內(nèi)，乃至一些地區(qū)甚至一度形成了“就地”移民現(xiàn)象（農(nóng)民只在村內(nèi)移動了住房）；內(nèi)蒙古荒漠化嚴(yán)重地區(qū)的搬遷雖暫時緩解了“沙進(jìn)人退”地點(diǎn)尖銳的生存矛盾，但同時也加重了遷入地的環(huán)境壓力，因遷入地自然條件差，移民生產(chǎn)、生活存在困難，移民返回原住地的情況時有發(fā)生，貧困地區(qū)內(nèi)部人口壓力沒有真正得到緩解。

那么，如何越過導(dǎo)致“就近移民”的那些客觀上的障礙？我們曾提出，這一方面意味著有必要改革移民經(jīng)濟(jì)政策，以“買地移民”在內(nèi)地尋求擴(kuò)展生態(tài)移民途徑；另一方面單純生態(tài)移民手段畢竟有很大局限性，解決西部貧困暨生態(tài)惡化地區(qū)人口問題的根本途徑需要我們結(jié)合全國城鎮(zhèn)化形勢，實(shí)行當(dāng)初稱之為“勞務(wù)輸出與戶籍改革相配套”的人口轉(zhuǎn)移與扶貧戰(zhàn)略[1]。

二、近年來西北生態(tài)移民方式的進(jìn)步

為觀察早期生態(tài)移民的后續(xù)結(jié)果，2009～2013年我們對西部生態(tài)移民進(jìn)行了跟蹤調(diào)查。發(fā)現(xiàn)21世紀(jì)初期的某些移民活動已經(jīng)宣告失敗，貧困地區(qū)農(nóng)民只有外出打工才有長足發(fā)展。與此同時，隨著資金增多，政府推動的更大規(guī)模的移民浪潮此起彼伏。2009年以來，我們跟蹤調(diào)查了青海格爾木三江源生態(tài)移民，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市、陜北吳起縣、甘肅民勤以及寧夏西海固等地的生態(tài)移民。其中青海格爾木三江源生態(tài)移民基本是城鎮(zhèn)化方式移民，且仍在按既定方針及趨勢進(jìn)行，其問題主要是需要政府對藏族移民進(jìn)一步加強(qiáng)保障與服務(wù)。這里主要對其他地區(qū)生態(tài)移民方式的轉(zhuǎn)換做一評論。

1.修正“就近”生態(tài)移民

陜北吳起縣位于陜北黃土高原的丘陵溝壑區(qū)，曾是水土流失最嚴(yán)重的縣份之一。面對嚴(yán)重的生態(tài)惡化問題，1999年全縣一次性退耕1555萬畝，至今是全國退耕面積最大的縣。因長期人口增長及過度開發(fā)，吳起縣實(shí)際已無可以移民之地，這導(dǎo)致21世紀(jì)初吳起縣移民方式十分特殊（這實(shí)際也是陜北許多地區(qū)的移民方式），對此我們稱之為“就地移民”。

近年來，吳起縣已經(jīng)開始新一輪合并、收縮方式的生態(tài)移民。包括以往花費(fèi)不貲的 “整村推進(jìn)”扶貧村在內(nèi)的某些偏遠(yuǎn)農(nóng)村被徹底放棄，人口向接近城鎮(zhèn)及公路的相對平坦地帶進(jìn)行收縮、合并遷移。退耕后吳起縣農(nóng)民基本只保留了人均2畝耕地（山地或山區(qū)川地），這種收縮、合并遷移，實(shí)際上無法根本解決當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)困境，但相對于“就地移民”已經(jīng)有了重要改進(jìn)。同時，依托農(nóng)民外出打工、中央惠農(nóng)政策以及地方政府的各種補(bǔ)貼（吳起縣依賴石油收入，2008年人均GDP已經(jīng)超過北京，政府對農(nóng)業(yè)有多種幫扶），農(nóng)民生活也得到提高，對退耕補(bǔ)助的依賴已經(jīng)大幅度減低。事實(shí)上，在寧夏西海固等其他西部山區(qū)，我們也觀察到類似的移民現(xiàn)象，這正成為西部山區(qū)生態(tài)移民較普遍的方式之一[2] 。由于農(nóng)民普遍外出打工，許多西部山區(qū)對國家退耕補(bǔ)助的依賴顯著降低。

將西部偏遠(yuǎn)山區(qū)貧困人口向靠近行政及經(jīng)濟(jì)中心的地域合并、收縮，使得邊遠(yuǎn)生態(tài)脆弱地區(qū)的人類活動大大減少（其中包括一些移民離開了災(zāi)害頻發(fā)區(qū)），甚至形成一些無人區(qū)，這為邊遠(yuǎn)地區(qū)生態(tài)自然恢復(fù)創(chuàng)造了前所未有的條件；同時也更便于政府有效率地集中使用生態(tài)建設(shè)資金、扶貧資金以及其他支農(nóng)資金，實(shí)施移民村人口的管理與服務(wù)，加強(qiáng)移民村各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使生態(tài)移民的生活及受教育條件等都得到了更好的改善，農(nóng)民外出打工也更便捷。盡管這種農(nóng)業(yè)安置的新方式在一些地區(qū)也存在著移民耕地不足、生產(chǎn)條件改善不足（移民實(shí)際上很難因遷入地的農(nóng)業(yè)而富起來）、人口增加對水資源的壓力增大等問題，但這種移民方式在很大程度上還是進(jìn)步的。

2.城鎮(zhèn)化移民比重有所增高

內(nèi)蒙古鄂爾多斯市是新興的西部資源型城市，調(diào)研中該市官員直言不諱地宣稱21世紀(jì)之初的農(nóng)業(yè)性質(zhì)生態(tài)移民多已失敗，新一波移民浪潮正在興起。在新的移民規(guī)劃中，政府將鄂爾多斯農(nóng)業(yè)區(qū)劃分為農(nóng)業(yè)優(yōu)勢區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)三類，擬將限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)60萬人口整體主要搬遷到鄂爾多斯城鎮(zhèn)，并在城鎮(zhèn)解決其住房、戶籍、社會保障等問題。鄂爾多斯市常住人口當(dāng)年僅160余萬，因此，這一移民計劃盡管有其他地區(qū)難以匹敵的財政實(shí)力做支持，仍過于雄心勃勃。盡管如此，鄂爾多斯市“三區(qū)生態(tài)移民”鮮明地體現(xiàn)出政府已經(jīng)清楚認(rèn)識到在生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部農(nóng)業(yè)移民的局限性，認(rèn)識到城鎮(zhèn)化移民是根本出路。鄂爾多斯市根據(jù)自然條件及土地承載力將農(nóng)業(yè)區(qū)劃分為優(yōu)勢區(qū)、限制發(fā)展區(qū)及禁止發(fā)展區(qū)，并據(jù)此部署“三區(qū)生態(tài)移民”，生態(tài)移民不再以“就近”為原則，而明確地由一種區(qū)域性主體功能區(qū)規(guī)劃為指導(dǎo)，這是生態(tài)移民工作科學(xué)性增強(qiáng)的范例。

目前寧夏正加快全國著名的西海固貧困山區(qū)35萬人口的生態(tài)移民工作，除在西海固內(nèi)部采取合并收縮式移民外，在寧夏河套地區(qū)沿黃經(jīng)濟(jì)帶采取城鎮(zhèn)化“勞務(wù)移民”方式的力度也在增強(qiáng)。至于吳起縣，在采取上述收縮合并式移民之后，近年來已經(jīng)開始實(shí)施新的“無土化移民”，即將所有移民“無土化”安置在縣城及重點(diǎn)鎮(zhèn)。某些地區(qū)城鎮(zhèn)化移民活動在移民融入城市經(jīng)濟(jì)方面也是成功的。

3.非政府組織的自發(fā)移民興起

2005年在內(nèi)地28個平原村的調(diào)研中，我們曾分析指出，我國耕地的農(nóng)轉(zhuǎn)非工作表明，如價格合理， 土地出讓工作是能受到出讓土地的農(nóng)民歡迎的。生態(tài)移民也涉及遷入地土地出讓問題，利益與市場機(jī)制同樣決定著遷入地農(nóng)民的態(tài)度。對遷入地農(nóng)民讓出的耕地，政府補(bǔ)償如果有一定的力度，同樣的利益機(jī)制也會促進(jìn)尋找適當(dāng)?shù)囊泼襁w入地的工作。在政府與農(nóng)牧民對生態(tài)移民均花費(fèi)不貲的基礎(chǔ)上，該調(diào)查也表明在一些遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)（地價低）、土地相對富裕的適宜移民地區(qū)實(shí)行我們建議的“買地移民政策”是可行的[3]，對比政府的行政手段，這種方式在財政及管理成本等方面具有多種優(yōu)勢。

近年來的調(diào)研中，我們欣喜地看到寧夏西海固農(nóng)民到北部河套地帶買地的移民暗潮已經(jīng)自發(fā)涌動。一些南部山區(qū)農(nóng)民經(jīng)市場化私人交易取得北部農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的土地而移居。自發(fā)移民者到達(dá)黃灌區(qū)后，生產(chǎn)、生活更加穩(wěn)定，且無需政府在基礎(chǔ)建設(shè)上大動干戈，總的花費(fèi)比政府組織的生態(tài)移民低，這對西海固移民及遷入地農(nóng)民（農(nóng)業(yè)收益不高）來講是雙贏的。政府移民工作改革已經(jīng)明顯落后于群眾的實(shí)踐，如何在生態(tài)移民工作中借用這類自發(fā)買地移民的力量，很值得思考。

4.工程建設(shè)質(zhì)量有所提高，移民民生綜合配套政策體系更加完善

以往很多地區(qū)在保障基礎(chǔ)設(shè)施及住房建設(shè)質(zhì)量方面做得不夠好。在新一波移民中，我們看到各地移民財政投入水平在提高，房屋及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平有所提升。

移民初期，移民需要一定時間來適應(yīng)新的移民環(huán)境，政府的幫助對于移民來說是非常重要的。今天，在生活補(bǔ)貼、住房、就業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障等方面，政府的綜合配套政策更加完善，既體現(xiàn)了生態(tài)移民規(guī)劃方面的進(jìn)步，也表現(xiàn)出了政府對生態(tài)移民民生問題更高度的重視。

三、新一波生態(tài)移民的局限性

1.農(nóng)業(yè)安置方式仍存在種種問題

目前，合并、收縮式移民已成為西部生態(tài)移民較普遍的方式之一。與以往相比，這種移民方式有重要的進(jìn)步意義，但移民仍安置于生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部，偏遠(yuǎn)村莊被廢棄，生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部耕地總量進(jìn)一步減少，新遷入地人口生產(chǎn)、生活壓力，生態(tài)壓力不可避免地增大，一些移民點(diǎn)水資源供給不足或出現(xiàn)水井水位下降。近年主要得益于年輕農(nóng)民普遍外出打工，也得益于國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策，此類移民生產(chǎn)、生活的困境被較大地淡化。但中年以上農(nóng)民如無打工收入，其生活依然會受到影響。遷入地水資源供給及其對環(huán)境的影響，也仍需加以關(guān)注。

此外，受尋找適宜遷入地的限制，就地移民，即只遷徙農(nóng)民住房，農(nóng)民仍耕種原有土地的移民方式，在當(dāng)前不少地區(qū)依然存在。對確實(shí)存在地質(zhì)災(zāi)害威脅的村落而言，這無可厚非，但實(shí)際移民工作并非僅僅如此，因?yàn)橄啾壬顥l件，這類移民更難改變的是生產(chǎn)條件。

2.城鎮(zhèn)化移民暴露出新的問題

目前有較好條件實(shí)施城鎮(zhèn)化移民的主要還是西部新興資源型城市。但在西部山區(qū)的新興資源型城市，實(shí)行城鎮(zhèn)化移民并不容易，外向轉(zhuǎn)移才是其根本出路。例如，石油（開采）經(jīng)濟(jì)增長迅速的陜北吳起縣，雖然2008年縣人均GDP已經(jīng)超過北京，但吳起縣城是山地包圍之中的一小片川地，地域狹窄、干旱少雨、水資源有限，在這種基本制約下，非石油經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)擴(kuò)展都受到限制。吳起縣近年采取了合并、收縮式農(nóng)業(yè)移民策略，并且在當(dāng)前進(jìn)一步擴(kuò)大移民規(guī)模時，采取了就地農(nóng)業(yè)安置方式與城鎮(zhèn)化方式的一種變形嫁接，一方面移民全部無土城鎮(zhèn)化安置，另一方面又忌憚移民的就業(yè)問題，允許移民繼續(xù)耕種幾十里之外原有的土地，均可以看成是城鎮(zhèn)化移民不易所致。

此外，上已述及，鄂爾多斯市的常住人口是160萬，曾規(guī)劃搬遷人口60萬，主要是城鎮(zhèn)安置。盡管這一規(guī)劃有強(qiáng)大的財政實(shí)力支持，實(shí)施之初一些旗縣已反映出存在資金問題及移民就業(yè)問題。近年來在金融危機(jī)影響下，這一移民規(guī)劃遭遇了更多困難，資金問題、移民就業(yè)問題凸顯。鄂爾多斯市無土城鎮(zhèn)化移民中戶均投資突破30萬元，遷出地村莊已經(jīng)拆毀，移民的后續(xù)就業(yè)及生活問題則已成為令政府頭疼的長期負(fù)擔(dān)。到2010年底鄂爾多斯市無土城鎮(zhèn)化移民已經(jīng)停止，移民數(shù)量僅以萬計。

經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的吳起縣及鄂爾多斯市近年的實(shí)踐告訴人們，從總體上看，受制于多種條件限制，城鎮(zhèn)化移民近期還很難成為西部生態(tài)移民的重要方式之一。然而，這種方式目前在西部移民工作中有擴(kuò)大推廣之勢。例如，除吳起縣移民已經(jīng)采取全部城鎮(zhèn)安置外，2013～2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)37萬移民規(guī)劃中明確要求無土勞務(wù)移民達(dá)到30%。

3.沒有嘗試去外部市場買地移民

上已述及，寧夏西海固農(nóng)民自發(fā)到北部買地移民已經(jīng)暗潮涌動。這突破了地理界限，開拓了向平原地區(qū)要地的渠道，對西海固移民及出讓多余土地的黃灌區(qū)農(nóng)民（土地收益低）來講是雙贏的。這種移民更穩(wěn)定，無需政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面大動干戈，一次性移民總花費(fèi)也比政府生態(tài)移民花費(fèi)低。事實(shí)上西部寧夏、陜西、甘肅以及我國其他一些西部省份，境內(nèi)均有平原可以通過“買地移民”的方式挖掘潛力，本來就不必局限在生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部勉強(qiáng)進(jìn)行移民安排。

4.扶貧工作視野局限于生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部，無法充分發(fā)揮效率

目前我國西部扶貧重點(diǎn)是就地“整村推進(jìn)”開發(fā)式扶貧及內(nèi)部生態(tài)移民。在扶貧工作視野局限于生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部的情況下，目前已經(jīng)形成了中央及地方政府越有錢，對生態(tài)脆弱區(qū)投入越大，隨之“整村推進(jìn)”開發(fā)式扶貧資金越多，生態(tài)移民規(guī)模也日益增大的局面。但生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)的開發(fā)式扶貧實(shí)際上已難以達(dá)到穩(wěn)定效果，有的整村推進(jìn)重點(diǎn)扶貧村隨后又被實(shí)行生態(tài)移民；而不斷增大移民規(guī)模且擬在移民工作中添加改革色彩，擴(kuò)展耗資更多的城鎮(zhèn)化無土移民方式等，難免增加某些風(fēng)險。

近年，無論是中央還是地方政府投入西部生態(tài)脆弱區(qū)的資金越來越多，有生態(tài)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、危房改造、農(nóng)田水利、中央政府扶貧資金、地方扶貧配套資金、省際對口扶貧資金、地方各級政府部門對口扶貧、扶貧與計劃生育相結(jié)合的“少生快富”資金，以及中央和地方民政、教育、農(nóng)業(yè)部門的有關(guān)投入，等等。在一些資源縣投入驚人，陜北吳起縣2013年貧困人口有24萬人，政府扶貧投入高達(dá)366億元，人均達(dá)到了15萬元； 2012年吳起縣政府投入的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)資金也達(dá)到農(nóng)民人均4000多元，為配合陜西省減少貧困人口的目標(biāo)，吳起縣實(shí)行“有勞動能力的年補(bǔ)，無勞動能力的月補(bǔ)”，每年直接劃到貧困人口卡上的資金也有1000元。

近些年，在西部生態(tài)脆弱區(qū)的退耕、退牧區(qū)，包括著名的西海固貧困帶，我們確實(shí)感受到農(nóng)民生活乃至農(nóng)民的生育觀念都在發(fā)生較大的變化，2005年前后那種退耕后農(nóng)民生活依賴退耕補(bǔ)助，生態(tài)建設(shè)面對著“給錢就退，沒錢再墾”的窘境與擔(dān)憂，早已經(jīng)成為歷史。農(nóng)民收入已經(jīng)取得較大提高。原因包括：農(nóng)民外出打工日益普遍，生育率降低，國家減免農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施低保、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保障、免費(fèi)九年義務(wù)教育，退耕補(bǔ)助延續(xù)一個周期，發(fā)放草場封育補(bǔ)貼；近年農(nóng)副產(chǎn)品特別是牛羊肉類較大幅度漲價；當(dāng)然還有國家及地方政府扶貧投入不斷加大，實(shí)行整村推進(jìn)及生態(tài)移民等（西部山區(qū)收縮、合并式搬遷或就地搬遷改善了移民的生活環(huán)境；某些地區(qū)城鎮(zhèn)化移民在融入城市經(jīng)濟(jì)方面也是成功的）。這些因素都使貧困地區(qū)的貧困人口數(shù)量及狀態(tài)發(fā)生較顯著的變化

扶貧辦相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀我國未來十年扶貧工作重點(diǎn)，www.news.sina.com.cn/c/2011-04-27/214022。但今天人們不妨設(shè)想一下，如果剝離農(nóng)民外出打工、生育率降低、政府各項(xiàng)惠農(nóng)政策出臺、農(nóng)副產(chǎn)品漲價以及扶貧對農(nóng)民的救濟(jì)性補(bǔ)助，其他因素對穩(wěn)定改善生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)及收入的貢獻(xiàn)有多少？生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)牧業(yè)狀況又改變了多少？2004～2012年，農(nóng)業(yè)投入遠(yuǎn)超西部縣平均水平的吳起縣每個農(nóng)民年均糧食增產(chǎn)約15公斤，水果年增產(chǎn)不到8公斤，但同期畜牧業(yè)產(chǎn)量較大幅度下滑，農(nóng)民收入提高主要是外出打工、農(nóng)產(chǎn)品漲價以及政府減免農(nóng)業(yè)稅等各種惠農(nóng)政策所引起的。前面已經(jīng)批評吳起縣的整村推進(jìn)扶貧根本無法改變退耕后在干旱山區(qū)農(nóng)民耕地由20畝減到2～3畝的農(nóng)業(yè)困境，而2013年西部某市扶貧辦發(fā)布的《扶貧開發(fā)移民擴(kuò)鎮(zhèn)情況匯報》

在積極肯定移民擴(kuò)鎮(zhèn)的同時，針對以往弊病也一針見血地指出，“在自然條件惡劣，無生存條件的地區(qū)，再也不要實(shí)施徒勞的項(xiàng)目，再不要安排無效的投資”[4]。該市農(nóng)業(yè)生態(tài)移民實(shí)際早已經(jīng)宣告失敗，移民擴(kuò)鎮(zhèn)實(shí)際也只是使政府背上了資金及移民就業(yè)方面的巨大包袱，反映出生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部移民及繼續(xù)“造血”扶貧某種程度上的雙重困境，以至于調(diào)研中該市移民擴(kuò)鎮(zhèn)的主要地點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最雄厚的準(zhǔn)格爾旗的基層干部也強(qiáng)烈建議如果再移民只宜就地農(nóng)業(yè)安置（即早期陜北及目前一些地區(qū)的“就地移民”，也就是在村內(nèi)集中建房式的“移民”。但內(nèi)蒙古新一輪移民規(guī)劃已經(jīng)下達(dá)，其中移民擴(kuò)鎮(zhèn)必須占相當(dāng)比例），以減少地方承擔(dān)的風(fēng)險。

在2005年的調(diào)查報告中，課題組指出，退耕后貧困暨生態(tài)惡化區(qū)“一方水土養(yǎng)不了一方人”的矛盾實(shí)際上在激化，其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位的基本方向必須清晰起來。這一基本方向應(yīng)該是，國家與地方共同努力、探索建立以“輸入生態(tài)資源，轉(zhuǎn)移、輸出人力資源”為導(dǎo)向的新的區(qū)域人口、社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。“輸入生態(tài)資源”指給予生態(tài)補(bǔ)貼或補(bǔ)償，或獲得的外出打工收入等，“轉(zhuǎn)移、輸出人力資源”是指要努力讓更多的人去外面掙錢、吃飯、養(yǎng)家，乃至徹底轉(zhuǎn)移出去，并在外出過程中吸收新鮮事物，逐步轉(zhuǎn)變其生育與生活方式，最終徹底減輕當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)壓力?！度珖鷳B(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》也指出

全國生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要，www.zhb.gov.cn/info/bgw/bwj/200810/W... 2008-10-10，人地矛盾突出是我國生態(tài)脆弱區(qū)退化的根本原因。近些年，功能區(qū)區(qū)劃提出了限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的概念，并對全國整體功能區(qū)分布進(jìn)行了規(guī)劃。這在更高的國家戰(zhàn)略層面實(shí)際上也已指出，西部生態(tài)脆弱區(qū)的問題不可能在西部貧困暨生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部乃至在某些西部省份內(nèi)部得以解決，指出了我國人口分布應(yīng)由西向東均衡發(fā)展。以上兩個文件的基本認(rèn)識均切中時弊，對解決生態(tài)脆弱區(qū)問題很有指導(dǎo)意義，迄今卻并沒有找到可以操作的抓手。

但當(dāng)人們的眼光不僅關(guān)注西部生態(tài)移民，也關(guān)注西部生態(tài)脆弱地帶的總體人口變動時，卻發(fā)現(xiàn)，一種歷史性的變化已然發(fā)生。當(dāng)前，在多種市場力量驅(qū)動下，西部連片貧困帶已經(jīng)出現(xiàn)顯著的人口外向遷移趨勢，其規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府的生態(tài)移民，這顯示出了對根本化解我國貧困帶問題的巨大意義。第六次全國人口普查資料顯示，從第五次到第六次人口普查期西部人口比重減低了11個百分點(diǎn)，減少了近1500萬人，考慮到此間外部人口也在流入西部，事實(shí)上西部人口外遷數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此數(shù)。特別在西部貧困地區(qū)，例如，甘肅民勤縣兩次普查期間常住人口由30萬降低到24萬，寧夏西海固所在的原州區(qū)在此期間遷出人口估計也達(dá)總?cè)丝诘?5%。

事實(shí)上，在任何國家的城市化過程中，由于推拉力作用，生態(tài)脆弱區(qū)人口大量外遷都是一種歷史的必然。在這種趨勢下，政府不是順應(yīng)我國城鎮(zhèn)化及戶籍改革趨勢，促進(jìn)外出，或促使外出人口在外部沉淀下來，而是通過規(guī)模日益增加的內(nèi)部搬遷，以日益不貲的花費(fèi)，將他們遷移到政府勉強(qiáng)選定的地點(diǎn)，或僅僅是就地重建住房而已。很顯然，如果扶貧工作能引入改革性思維，順應(yīng)、促進(jìn)上述市場力量的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)“雙輪驅(qū)動”，對有效提高政府資金使用效率，盡早解決當(dāng)?shù)亍耙环剿琉B(yǎng)不了一方人”的問題，一定能取得更好、更穩(wěn)定的效果。

四、西部扶貧戰(zhàn)略應(yīng)實(shí)施“雙輪驅(qū)動”的若干政策建議

今天，當(dāng)人們的眼光關(guān)注西部生態(tài)脆弱地帶總體人口變動時，不難發(fā)現(xiàn)，在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場機(jī)制作用下，生態(tài)脆弱區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)越來越明顯的人口外向流動態(tài)勢[5]，并主要呈現(xiàn)四個趨勢：前三個是市場趨勢，即外出打工、教育移民，以及令人驚訝的在生態(tài)脆弱區(qū)以外真正出現(xiàn)了“買地移民”，但這種“買地移民”不是政府行為，而是寧夏山區(qū)農(nóng)民到北部黃灌區(qū)“自發(fā)性買地”；第四個趨勢是目前由政府行政力量主導(dǎo)的主要是在生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部的生態(tài)移民。

非常明顯的是，就降低西部貧困暨生態(tài)脆弱區(qū)人口壓力的實(shí)際作用看，上述市場化趨勢的負(fù)面因素最少，實(shí)際作用卻大得多，而整村推進(jìn)扶貧及生態(tài)移民的作用及效果至今受到各種因素較大的制約。我國內(nèi)地實(shí)際已經(jīng)成為西部生態(tài)脆弱區(qū)卸載人口壓力的大后方，只要充分調(diào)動大后方的潛力，西部生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部難以解開之結(jié)，不難得到化解。因此，西部扶貧戰(zhàn)略應(yīng)與時俱進(jìn)，做出重要調(diào)整，實(shí)施“雙輪驅(qū)動”：既要在內(nèi)部更講求效率地使用資金扶貧，也要重視遵循根本途徑出臺政策，促進(jìn)與積極穩(wěn)固日益壯大的受市場力量驅(qū)動的外向移民趨勢，尋求于從外部徹底卸載人口壓力。

以下根據(jù)調(diào)研情況，我們從全國層面角度，打破目前西部生態(tài)移民的局限性，針對上述趨勢提出若干政策性建議。

1.整合國家相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略，出臺政策支持生態(tài)脆弱區(qū)外向卸載人口壓力

以往，在扶貧、生態(tài)治理、生態(tài)移民、少生快富工程等方面，中央政府對西部社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都給予了巨大的資金支持。今后要注意將這種作用擴(kuò)展到根本點(diǎn)上來，即支持西部生態(tài)脆弱區(qū)卸載人口壓力。我們建議實(shí)施國家扶貧及生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略、生態(tài)脆弱區(qū)規(guī)劃、國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略等，對支持西部生態(tài)脆弱區(qū)卸載人口壓力問題給予高度關(guān)注，作為重要抓手，出臺一攬子促進(jìn)政策，以從根本上解決因“一方水土養(yǎng)不了一方人”所導(dǎo)致的西部貧困及生態(tài)惡化問題，以及扶貧與返貧不斷出現(xiàn)拉鋸戰(zhàn)的問題。

就我國扶貧攻堅難點(diǎn)所在的全部貧困帶而言，按照新的標(biāo)準(zhǔn)，目前貧困人口約5600萬。其中，35歲以下的勞動力僅1/3，不到2000萬，需要轉(zhuǎn)移的勞動力才1000多萬，而2005年以來，我國年均轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力曾達(dá)1000多萬，其中還包括大量貧困地區(qū)的年輕農(nóng)民。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化規(guī)劃，未來20年還將會有29億農(nóng)民進(jìn)城。所以，只要充分調(diào)動大后方潛力，根本解決貧困帶問題其實(shí)不難。

目前貧困縣人口在東部打工者數(shù)以百萬計，內(nèi)地城市戶籍改革正在加快進(jìn)行，我國有關(guān)西部的各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，如能利用這一契機(jī)，實(shí)現(xiàn)扶貧、生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略的重大突破是完全可能的。

（1）建議對西部貧困地區(qū)教育事業(yè)給以特殊扶植政策。近年來，“教育移民”日益受到西部政府的高度重視。一些調(diào)查顯示，西部貧困地區(qū)大專以上學(xué)歷人口基本在外就業(yè)。例如，寧夏固原市教育委員會統(tǒng)計，該市大專以上學(xué)歷人口70%以上在外就業(yè)，甘肅民勤這一比重更高，近90%。目前我國高等教育適齡青年入學(xué)率已達(dá)到30%，2020年有望達(dá)40%。如果能保障西部貧困地區(qū)適齡青年高等教育入學(xué)率不低于甚至適當(dāng)高于全國平均水平，加上保持其適當(dāng)?shù)闹袑Ｈ雽W(xué)率，經(jīng)過多年累積，通過教育使得西部貧困地區(qū)青年人口逐步外遷，也會達(dá)到顯著的紓緩人口壓力的效果。

因此，國家對參加高考、中專考試的西部貧困縣學(xué)生應(yīng)采取加分政策，以適當(dāng)提高西部貧困縣高考、中專招生比例，使其不低于全國平均水平，甚至適當(dāng)高于全國平均水平；并應(yīng)允許西部貧困縣流動人口子女在遷入地參加高考；應(yīng)采取適當(dāng)增加西部貧困縣教師工資，以及其他有利于提高我國西部生態(tài)脆弱區(qū)師資水平及教育質(zhì)量的政策等，做好、做充足教育移民工作。

（2）建議對西部貧困縣流動人口實(shí)施城市戶籍改革加分。建議在當(dāng)前國家大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，在全國范圍內(nèi)對西部貧困縣或全國貧困帶流動人口實(shí)施戶籍改革加分制度，且西部大學(xué)生優(yōu)先、計劃生育戶優(yōu)先，以鼓勵貧困帶人口永久性外遷。

即便僅就教育移民而言，這也是必要的。例如，甘肅民勤縣近年教育移民成果顯著，適齡青年80%以上已經(jīng)接受高等教育，絕大部分畢業(yè)后在外就業(yè)。但民勤教育局統(tǒng)計表明，2012年民勤一本學(xué)生錄取率約5%，二本錄取率約19%，三本及?？聘呗氄?6%。從當(dāng)前大學(xué)生就業(yè)的情況來看，民勤在外大學(xué)畢業(yè)生主要是打工。這些年輕人最終能否不像農(nóng)民工一樣40歲就被迫返鄉(xiāng)，西部教育移民最終有多少人能在外邊落腳，仍屬未知，這不取決于西部，而取決于今后全國的城鎮(zhèn)化政策。如果國家在城鎮(zhèn)化解決落戶問題中加入貧困帶外出人口的優(yōu)先舉措，不僅更能體現(xiàn)城鎮(zhèn)化是以人為本，同時也完全可以“一石三鳥”，以潤物細(xì)無聲的方式有力化解西部貧困帶的貧困及生態(tài)問題。

2.進(jìn)一步改進(jìn)西部生態(tài)移民工作

目前西部多省均有令人矚目的生態(tài)移民規(guī)劃，如陜西省政府《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011—2020年）》、《白于山區(qū)扶貧移民搬遷規(guī)劃（2011—2015年）》，計劃啟動的“陜南地區(qū)移民搬遷安置”和“陜北白于山區(qū)扶貧移民搬遷”工程，分別涉及搬遷居民240萬人和392萬人；寧夏“十二五”期間 30萬人生態(tài)移民規(guī)劃已經(jīng)在實(shí)施；貴州省政府在2011年12月底的經(jīng)濟(jì)工作會議上宣布，貴州省將啟動實(shí)施扶貧生態(tài)移民工程，用9年時間搬遷150萬貧困群眾；以及上述內(nèi)蒙古2013～2017年移民規(guī)劃，等等。這些生態(tài)移民無疑仍將主要安置在生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)部，并主要以農(nóng)業(yè)方式安置。結(jié)合多年調(diào)研情況，這些巨大的規(guī)劃令人喜憂參半，仍應(yīng)注意以下問題。

（1）西部生態(tài)移民應(yīng)切實(shí)約束規(guī)模，重點(diǎn)解決地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地帶的移民。嚴(yán)格規(guī)范西部生態(tài)移民工作首先是要科學(xué)地規(guī)范遷入地選擇標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)踐中，生態(tài)移民無法脫離生態(tài)脆弱區(qū)這一實(shí)際仍不可避免。我們希望國家支持西部生態(tài)脆弱區(qū)外向卸載人口壓力的多種措施能夠早日出臺，以改變西部省份急切地希望依賴自己力量解決生態(tài)脆弱地帶人口壓力的預(yù)期，切實(shí)較嚴(yán)格地控制內(nèi)部生態(tài)移民規(guī)模，同時應(yīng)繼續(xù)高度關(guān)注生態(tài)脆弱區(qū)移民遷入地的生態(tài)環(huán)境變化。

目前，退耕、禁牧在西部已經(jīng)穩(wěn)定推行，國家惠農(nóng)政策頻出，農(nóng)村低保、養(yǎng)老保障等社會保障建設(shè)加速，九年免費(fèi)義務(wù)教育已經(jīng)普及，各級財政對生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)牧業(yè)的扶助力度也越來越大，外出打工已經(jīng)成為農(nóng)民收入的重要來源，并大大減少了農(nóng)牧民家庭的食品消費(fèi)，這些都使得在西部生態(tài)脆弱區(qū)以往較尖銳的由于農(nóng)牧業(yè)壓力所致的生態(tài)壓力已經(jīng)較大減弱，多數(shù)地區(qū)農(nóng)牧民溫飽已經(jīng)基本無憂。在對鄂爾多斯市的調(diào)研中，基層干部針對移民擴(kuò)鎮(zhèn)給政府帶來的麻煩強(qiáng)烈建議，如果再移民只宜就地農(nóng)業(yè)安置，也是因?yàn)槎鄶?shù)移民溫飽已經(jīng)基本無憂，內(nèi)部農(nóng)業(yè)遷移或城鎮(zhèn)化安置后其生活及就業(yè)反而面臨不確定性。在這種情況下，西部生態(tài)移民更應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)，沒有必要因冒進(jìn)而遺留很多問題。今后西部生態(tài)移民的重點(diǎn)，應(yīng)是集中解決確實(shí)面對較大地質(zhì)災(zāi)害威脅的移民。

（2）應(yīng)出臺政策支持到非生態(tài)脆弱區(qū)“農(nóng)民自聯(lián)系買地移民”。應(yīng)研究在省內(nèi)非生態(tài)脆弱區(qū)由政府與移民共同采取買地移民方式的可能性。

2013年在毗鄰陜北的陜西省銅川市耀州區(qū)小邱鎮(zhèn)的調(diào)研表明，在農(nóng)業(yè)收入依然低迷、年輕農(nóng)民打工普遍、年輕人外出打工消減了糧食需求、家庭土地因此更顯富裕的情況下，在相對遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)繁華城鎮(zhèn)地區(qū)的平原農(nóng)村，農(nóng)民將一部分富裕耕地待價而沽的意愿更為強(qiáng)烈，農(nóng)民家庭的耕地?fù)碛辛恳话阍?～11畝，出讓1～2畝絲毫不影響耕地對農(nóng)民生活的基本保障作用，平原村莊戶數(shù)很多在三四百戶，一個村1戶轉(zhuǎn)讓1畝，可挖掘的潛力也很可觀。目前，耀州區(qū)小邱鎮(zhèn)農(nóng)民心目中的耕地價格每畝一般在3萬～5萬（種糧每畝收益400元，達(dá)到3萬～5萬需要100年），并不高。在內(nèi)地相對遠(yuǎn)離繁華的城鎮(zhèn)地區(qū)買地移民，由于土地具備灌溉條件，加上年輕人還是要出外打工，四五口之家3畝足矣，土地投資也就十幾萬。在寧夏我們幾乎沒見到自發(fā)移民家庭花費(fèi)達(dá)到10萬元的，而目前寧夏政府組織的生態(tài)移民以戶為單位計算，一次性規(guī)劃投資已經(jīng)超過12萬，由于耕地質(zhì)量及水資源等方面的問題，移民后各種維持及補(bǔ)助費(fèi)用還不計算在內(nèi)。至于延安市及鄂爾多斯近年的某些無土生態(tài)移民，戶均投資已達(dá)30萬～50萬。例如，吳起縣鐵邊城鎮(zhèn)近年無土安置移民戶均投資達(dá)到50萬元（戶規(guī)模約5人），農(nóng)民的耕地卻在七八十里之外；鄂爾多斯無土城鎮(zhèn)化移民戶均投資突破30萬元（戶規(guī)模約3人），遷出地村莊已經(jīng)拆毀，移民的后續(xù)就業(yè)及生活問題還成為政府長期的負(fù)擔(dān)。在吳起縣城周邊安置的城鎮(zhèn)化移民，每戶僅建房補(bǔ)助已在10萬元以上，通路、水、電、通信的投資還不包括在內(nèi)。目前西部生態(tài)移民完成搬遷一般總投入人均不會少于3萬元，戶均在十幾萬元。

事實(shí)上，西部許多貧困縣也是財政充足的資源縣，如陜北白于山區(qū)多個縣就是如此，而陜西省內(nèi)就有較好平原農(nóng)業(yè)區(qū)（陜西的關(guān)中平原）。西部類似省份完全可以首先試點(diǎn)以市場為手段，以取得平原耕地為目標(biāo)的穩(wěn)定的新的生態(tài)移民方式

（注：由于煤炭、石油而近年暴富的陜北白于山區(qū)原來是陜北最貧困的地區(qū)，筆者中有人在陜北插隊時，當(dāng)?shù)匾褖ㄖ炒M，乃至20世紀(jì)六七十年代，已有不少人背井離鄉(xiāng)到陜北延安縣及其以南的深山里開荒生存，被當(dāng)?shù)厝朔Q為“黑戶”。《白于山區(qū)扶貧移民搬遷規(guī)劃（2011—2015年）》規(guī)劃39萬人在當(dāng)?shù)匾泼癜徇w，并達(dá)到“穩(wěn)得住、富起來”，初聽令人驚愕不已，顯然不如出錢到關(guān)中買地移民）。

對此，可以采取政府建立牽線搭橋的網(wǎng)絡(luò)平臺，鼓勵農(nóng)民自發(fā)聯(lián)系，“農(nóng)民談成，政府再提供資助”?？梢灶A(yù)計，首先由農(nóng)民相互聯(lián)系及談判，談好了政府再支持，比起政府自己出面征地組織移民，地價會更接近于市場，移民成本相對會小得多。至于移民地的選擇，一般宜遠(yuǎn)離繁華城鎮(zhèn)。

此外，政府對買地移民應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，平原農(nóng)民留足基本生活保障耕地后，其余土地才允許轉(zhuǎn)讓。

（3）謹(jǐn)慎對待城鎮(zhèn)化移民（或稱無土勞務(wù)移民）。目前，西部生態(tài)移民工作已出現(xiàn)推動無土勞務(wù)移民的趨勢。前已述及，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的鄂爾多斯以及鄂爾多斯市最具實(shí)力的準(zhǔn)格爾旗，政府花巨資實(shí)施的這種移民反而成為政府難以擺脫的包袱，這說明在西部人為搞城鎮(zhèn)化，搞無土化移民擴(kuò)鎮(zhèn)，難以達(dá)到滿意效果。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入減速及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整階段的背景下，西部城鎮(zhèn)化道路更只宜走農(nóng)民工戶籍改革路線，即限定條件，只吸納已經(jīng)在城市穩(wěn)定工作、穩(wěn)定居住多年的農(nóng)民工及其家庭，不宜較大規(guī)模實(shí)施無土移民擴(kuò)鎮(zhèn)，否則可能會孕育更多的風(fēng)險。

（4）引進(jìn)移民參與，進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)移民工程實(shí)施過程。移民參與是世行、亞行有關(guān)移民準(zhǔn)則高度關(guān)注的問題。只有讓移民積極參與移民點(diǎn)的建設(shè)與監(jiān)理，才能確保移民資金使用得當(dāng)，并保證移民工程建設(shè)質(zhì)量。在當(dāng)前社會風(fēng)氣下，移民規(guī)模越大，這方面的問題越需注意。一些地區(qū)工程質(zhì)量較好，主要得益于領(lǐng)導(dǎo)重視，反復(fù)督查。但解決根本問題需要的是制度建設(shè)，即落實(shí)移民參與。

近年來陜北吳起縣鐵邊城鎮(zhèn)的移民建房，采取了政府提規(guī)范，移民與施工方直接提要求、簽合同、做監(jiān)理的移民工程管理方式，是很好的移民參與模式，應(yīng)予以推廣。

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[5] 陳偉然.貧困縣農(nóng)業(yè)人口外流狀況研究[D].中國人民大學(xué)，2005.

[責(zé)任編輯武玉，方志]

（1）西部生態(tài)移民應(yīng)切實(shí)約束規(guī)模，重點(diǎn)解決地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地帶的移民。嚴(yán)格規(guī)范西部生態(tài)移民工作首先是要科學(xué)地規(guī)范遷入地選擇標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)踐中，生態(tài)移民無法脫離生態(tài)脆弱區(qū)這一實(shí)際仍不可避免。我們希望國家支持西部生態(tài)脆弱區(qū)外向卸載人口壓力的多種措施能夠早日出臺，以改變西部省份急切地希望依賴自己力量解決生態(tài)脆弱地帶人口壓力的預(yù)期，切實(shí)較嚴(yán)格地控制內(nèi)部生態(tài)移民規(guī)模，同時應(yīng)繼續(xù)高度關(guān)注生態(tài)脆弱區(qū)移民遷入地的生態(tài)環(huán)境變化。

目前，退耕、禁牧在西部已經(jīng)穩(wěn)定推行，國家惠農(nóng)政策頻出，農(nóng)村低保、養(yǎng)老保障等社會保障建設(shè)加速，九年免費(fèi)義務(wù)教育已經(jīng)普及，各級財政對生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)牧業(yè)的扶助力度也越來越大，外出打工已經(jīng)成為農(nóng)民收入的重要來源，并大大減少了農(nóng)牧民家庭的食品消費(fèi)，這些都使得在西部生態(tài)脆弱區(qū)以往較尖銳的由于農(nóng)牧業(yè)壓力所致的生態(tài)壓力已經(jīng)較大減弱，多數(shù)地區(qū)農(nóng)牧民溫飽已經(jīng)基本無憂。在對鄂爾多斯市的調(diào)研中，基層干部針對移民擴(kuò)鎮(zhèn)給政府帶來的麻煩強(qiáng)烈建議，如果再移民只宜就地農(nóng)業(yè)安置，也是因?yàn)槎鄶?shù)移民溫飽已經(jīng)基本無憂，內(nèi)部農(nóng)業(yè)遷移或城鎮(zhèn)化安置后其生活及就業(yè)反而面臨不確定性。在這種情況下，西部生態(tài)移民更應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)，沒有必要因冒進(jìn)而遺留很多問題。今后西部生態(tài)移民的重點(diǎn)，應(yīng)是集中解決確實(shí)面對較大地質(zhì)災(zāi)害威脅的移民。

（2）應(yīng)出臺政策支持到非生態(tài)脆弱區(qū)“農(nóng)民自聯(lián)系買地移民”。應(yīng)研究在省內(nèi)非生態(tài)脆弱區(qū)由政府與移民共同采取買地移民方式的可能性。

2013年在毗鄰陜北的陜西省銅川市耀州區(qū)小邱鎮(zhèn)的調(diào)研表明，在農(nóng)業(yè)收入依然低迷、年輕農(nóng)民打工普遍、年輕人外出打工消減了糧食需求、家庭土地因此更顯富裕的情況下，在相對遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)繁華城鎮(zhèn)地區(qū)的平原農(nóng)村，農(nóng)民將一部分富裕耕地待價而沽的意愿更為強(qiáng)烈，農(nóng)民家庭的耕地?fù)碛辛恳话阍?～11畝，出讓1～2畝絲毫不影響耕地對農(nóng)民生活的基本保障作用，平原村莊戶數(shù)很多在三四百戶，一個村1戶轉(zhuǎn)讓1畝，可挖掘的潛力也很可觀。目前，耀州區(qū)小邱鎮(zhèn)農(nóng)民心目中的耕地價格每畝一般在3萬～5萬（種糧每畝收益400元，達(dá)到3萬～5萬需要100年），并不高。在內(nèi)地相對遠(yuǎn)離繁華的城鎮(zhèn)地區(qū)買地移民，由于土地具備灌溉條件，加上年輕人還是要出外打工，四五口之家3畝足矣，土地投資也就十幾萬。在寧夏我們幾乎沒見到自發(fā)移民家庭花費(fèi)達(dá)到10萬元的，而目前寧夏政府組織的生態(tài)移民以戶為單位計算，一次性規(guī)劃投資已經(jīng)超過12萬，由于耕地質(zhì)量及水資源等方面的問題，移民后各種維持及補(bǔ)助費(fèi)用還不計算在內(nèi)。至于延安市及鄂爾多斯近年的某些無土生態(tài)移民，戶均投資已達(dá)30萬～50萬。例如，吳起縣鐵邊城鎮(zhèn)近年無土安置移民戶均投資達(dá)到50萬元（戶規(guī)模約5人），農(nóng)民的耕地卻在七八十里之外；鄂爾多斯無土城鎮(zhèn)化移民戶均投資突破30萬元（戶規(guī)模約3人），遷出地村莊已經(jīng)拆毀，移民的后續(xù)就業(yè)及生活問題還成為政府長期的負(fù)擔(dān)。在吳起縣城周邊安置的城鎮(zhèn)化移民，每戶僅建房補(bǔ)助已在10萬元以上，通路、水、電、通信的投資還不包括在內(nèi)。目前西部生態(tài)移民完成搬遷一般總投入人均不會少于3萬元，戶均在十幾萬元。

事實(shí)上，西部許多貧困縣也是財政充足的資源縣，如陜北白于山區(qū)多個縣就是如此，而陜西省內(nèi)就有較好平原農(nóng)業(yè)區(qū)（陜西的關(guān)中平原）。西部類似省份完全可以首先試點(diǎn)以市場為手段，以取得平原耕地為目標(biāo)的穩(wěn)定的新的生態(tài)移民方式

（注：由于煤炭、石油而近年暴富的陜北白于山區(qū)原來是陜北最貧困的地區(qū)，筆者中有人在陜北插隊時，當(dāng)?shù)匾褖ㄖ炒M，乃至20世紀(jì)六七十年代，已有不少人背井離鄉(xiāng)到陜北延安縣及其以南的深山里開荒生存，被當(dāng)?shù)厝朔Q為“黑戶”?！栋子谏絽^(qū)扶貧移民搬遷規(guī)劃（2011—2015年）》規(guī)劃39萬人在當(dāng)?shù)匾泼癜徇w，并達(dá)到“穩(wěn)得住、富起來”，初聽令人驚愕不已，顯然不如出錢到關(guān)中買地移民）。

對此，可以采取政府建立牽線搭橋的網(wǎng)絡(luò)平臺，鼓勵農(nóng)民自發(fā)聯(lián)系，“農(nóng)民談成，政府再提供資助”?？梢灶A(yù)計，首先由農(nóng)民相互聯(lián)系及談判，談好了政府再支持，比起政府自己出面征地組織移民，地價會更接近于市場，移民成本相對會小得多。至于移民地的選擇，一般宜遠(yuǎn)離繁華城鎮(zhèn)。

此外，政府對買地移民應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，平原農(nóng)民留足基本生活保障耕地后，其余土地才允許轉(zhuǎn)讓。

（3）謹(jǐn)慎對待城鎮(zhèn)化移民（或稱無土勞務(wù)移民）。目前，西部生態(tài)移民工作已出現(xiàn)推動無土勞務(wù)移民的趨勢。前已述及，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的鄂爾多斯以及鄂爾多斯市最具實(shí)力的準(zhǔn)格爾旗，政府花巨資實(shí)施的這種移民反而成為政府難以擺脫的包袱，這說明在西部人為搞城鎮(zhèn)化，搞無土化移民擴(kuò)鎮(zhèn)，難以達(dá)到滿意效果。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入減速及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整階段的背景下，西部城鎮(zhèn)化道路更只宜走農(nóng)民工戶籍改革路線，即限定條件，只吸納已經(jīng)在城市穩(wěn)定工作、穩(wěn)定居住多年的農(nóng)民工及其家庭，不宜較大規(guī)模實(shí)施無土移民擴(kuò)鎮(zhèn)，否則可能會孕育更多的風(fēng)險。

（4）引進(jìn)移民參與，進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)移民工程實(shí)施過程。移民參與是世行、亞行有關(guān)移民準(zhǔn)則高度關(guān)注的問題。只有讓移民積極參與移民點(diǎn)的建設(shè)與監(jiān)理，才能確保移民資金使用得當(dāng)，并保證移民工程建設(shè)質(zhì)量。在當(dāng)前社會風(fēng)氣下，移民規(guī)模越大，這方面的問題越需注意。一些地區(qū)工程質(zhì)量較好，主要得益于領(lǐng)導(dǎo)重視，反復(fù)督查。但解決根本問題需要的是制度建設(shè)，即落實(shí)移民參與。

近年來陜北吳起縣鐵邊城鎮(zhèn)的移民建房，采取了政府提規(guī)范，移民與施工方直接提要求、簽合同、做監(jiān)理的移民工程管理方式，是很好的移民參與模式，應(yīng)予以推廣。

參考文獻(xiàn)：

[1] 侯東民.解決西部貧困暨生態(tài)惡化問題的根本出路[J].環(huán)境保護(hù)，2006，（8）.

[2] 梁福慶.中國生態(tài)移民研究[J].三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2011，（7）.

[3] 侯東民.移民經(jīng)濟(jì)政策市場化：內(nèi)地“買地移民”的調(diào)查[J].人口與發(fā)展，2008，（4）.

[4] 鄂爾多斯市扶貧辦.扶貧開發(fā)移民擴(kuò)鎮(zhèn)情況匯報[R].2013.

[5] 陳偉然.貧困縣農(nóng)業(yè)人口外流狀況研究[D].中國人民大學(xué)，2005.

[責(zé)任編輯武玉，方志]

（1）西部生態(tài)移民應(yīng)切實(shí)約束規(guī)模，重點(diǎn)解決地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地帶的移民。嚴(yán)格規(guī)范西部生態(tài)移民工作首先是要科學(xué)地規(guī)范遷入地選擇標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)踐中，生態(tài)移民無法脫離生態(tài)脆弱區(qū)這一實(shí)際仍不可避免。我們希望國家支持西部生態(tài)脆弱區(qū)外向卸載人口壓力的多種措施能夠早日出臺，以改變西部省份急切地希望依賴自己力量解決生態(tài)脆弱地帶人口壓力的預(yù)期，切實(shí)較嚴(yán)格地控制內(nèi)部生態(tài)移民規(guī)模，同時應(yīng)繼續(xù)高度關(guān)注生態(tài)脆弱區(qū)移民遷入地的生態(tài)環(huán)境變化。

目前，退耕、禁牧在西部已經(jīng)穩(wěn)定推行，國家惠農(nóng)政策頻出，農(nóng)村低保、養(yǎng)老保障等社會保障建設(shè)加速，九年免費(fèi)義務(wù)教育已經(jīng)普及，各級財政對生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)牧業(yè)的扶助力度也越來越大，外出打工已經(jīng)成為農(nóng)民收入的重要來源，并大大減少了農(nóng)牧民家庭的食品消費(fèi)，這些都使得在西部生態(tài)脆弱區(qū)以往較尖銳的由于農(nóng)牧業(yè)壓力所致的生態(tài)壓力已經(jīng)較大減弱，多數(shù)地區(qū)農(nóng)牧民溫飽已經(jīng)基本無憂。在對鄂爾多斯市的調(diào)研中，基層干部針對移民擴(kuò)鎮(zhèn)給政府帶來的麻煩強(qiáng)烈建議，如果再移民只宜就地農(nóng)業(yè)安置，也是因?yàn)槎鄶?shù)移民溫飽已經(jīng)基本無憂，內(nèi)部農(nóng)業(yè)遷移或城鎮(zhèn)化安置后其生活及就業(yè)反而面臨不確定性。在這種情況下，西部生態(tài)移民更應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)，沒有必要因冒進(jìn)而遺留很多問題。今后西部生態(tài)移民的重點(diǎn)，應(yīng)是集中解決確實(shí)面對較大地質(zhì)災(zāi)害威脅的移民。

（2）應(yīng)出臺政策支持到非生態(tài)脆弱區(qū)“農(nóng)民自聯(lián)系買地移民”。應(yīng)研究在省內(nèi)非生態(tài)脆弱區(qū)由政府與移民共同采取買地移民方式的可能性。

2013年在毗鄰陜北的陜西省銅川市耀州區(qū)小邱鎮(zhèn)的調(diào)研表明，在農(nóng)業(yè)收入依然低迷、年輕農(nóng)民打工普遍、年輕人外出打工消減了糧食需求、家庭土地因此更顯富裕的情況下，在相對遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)繁華城鎮(zhèn)地區(qū)的平原農(nóng)村，農(nóng)民將一部分富裕耕地待價而沽的意愿更為強(qiáng)烈，農(nóng)民家庭的耕地?fù)碛辛恳话阍?～11畝，出讓1～2畝絲毫不影響耕地對農(nóng)民生活的基本保障作用，平原村莊戶數(shù)很多在三四百戶，一個村1戶轉(zhuǎn)讓1畝，可挖掘的潛力也很可觀。目前，耀州區(qū)小邱鎮(zhèn)農(nóng)民心目中的耕地價格每畝一般在3萬～5萬（種糧每畝收益400元，達(dá)到3萬～5萬需要100年），并不高。在內(nèi)地相對遠(yuǎn)離繁華的城鎮(zhèn)地區(qū)買地移民，由于土地具備灌溉條件，加上年輕人還是要出外打工，四五口之家3畝足矣，土地投資也就十幾萬。在寧夏我們幾乎沒見到自發(fā)移民家庭花費(fèi)達(dá)到10萬元的，而目前寧夏政府組織的生態(tài)移民以戶為單位計算，一次性規(guī)劃投資已經(jīng)超過12萬，由于耕地質(zhì)量及水資源等方面的問題，移民后各種維持及補(bǔ)助費(fèi)用還不計算在內(nèi)。至于延安市及鄂爾多斯近年的某些無土生態(tài)移民，戶均投資已達(dá)30萬～50萬。例如，吳起縣鐵邊城鎮(zhèn)近年無土安置移民戶均投資達(dá)到50萬元（戶規(guī)模約5人），農(nóng)民的耕地卻在七八十里之外；鄂爾多斯無土城鎮(zhèn)化移民戶均投資突破30萬元（戶規(guī)模約3人），遷出地村莊已經(jīng)拆毀，移民的后續(xù)就業(yè)及生活問題還成為政府長期的負(fù)擔(dān)。在吳起縣城周邊安置的城鎮(zhèn)化移民，每戶僅建房補(bǔ)助已在10萬元以上，通路、水、電、通信的投資還不包括在內(nèi)。目前西部生態(tài)移民完成搬遷一般總投入人均不會少于3萬元，戶均在十幾萬元。

事實(shí)上，西部許多貧困縣也是財政充足的資源縣，如陜北白于山區(qū)多個縣就是如此，而陜西省內(nèi)就有較好平原農(nóng)業(yè)區(qū)（陜西的關(guān)中平原）。西部類似省份完全可以首先試點(diǎn)以市場為手段，以取得平原耕地為目標(biāo)的穩(wěn)定的新的生態(tài)移民方式

（注：由于煤炭、石油而近年暴富的陜北白于山區(qū)原來是陜北最貧困的地區(qū)，筆者中有人在陜北插隊時，當(dāng)?shù)匾褖ㄖ炒M，乃至20世紀(jì)六七十年代，已有不少人背井離鄉(xiāng)到陜北延安縣及其以南的深山里開荒生存，被當(dāng)?shù)厝朔Q為“黑戶”?！栋子谏絽^(qū)扶貧移民搬遷規(guī)劃（2011—2015年）》規(guī)劃39萬人在當(dāng)?shù)匾泼癜徇w，并達(dá)到“穩(wěn)得住、富起來”，初聽令人驚愕不已，顯然不如出錢到關(guān)中買地移民）。

對此，可以采取政府建立牽線搭橋的網(wǎng)絡(luò)平臺，鼓勵農(nóng)民自發(fā)聯(lián)系，“農(nóng)民談成，政府再提供資助”。可以預(yù)計，首先由農(nóng)民相互聯(lián)系及談判，談好了政府再支持，比起政府自己出面征地組織移民，地價會更接近于市場，移民成本相對會小得多。至于移民地的選擇，一般宜遠(yuǎn)離繁華城鎮(zhèn)。

此外，政府對買地移民應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，平原農(nóng)民留足基本生活保障耕地后，其余土地才允許轉(zhuǎn)讓。

（3）謹(jǐn)慎對待城鎮(zhèn)化移民（或稱無土勞務(wù)移民）。目前，西部生態(tài)移民工作已出現(xiàn)推動無土勞務(wù)移民的趨勢。前已述及，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的鄂爾多斯以及鄂爾多斯市最具實(shí)力的準(zhǔn)格爾旗，政府花巨資實(shí)施的這種移民反而成為政府難以擺脫的包袱，這說明在西部人為搞城鎮(zhèn)化，搞無土化移民擴(kuò)鎮(zhèn)，難以達(dá)到滿意效果。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入減速及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整階段的背景下，西部城鎮(zhèn)化道路更只宜走農(nóng)民工戶籍改革路線，即限定條件，只吸納已經(jīng)在城市穩(wěn)定工作、穩(wěn)定居住多年的農(nóng)民工及其家庭，不宜較大規(guī)模實(shí)施無土移民擴(kuò)鎮(zhèn)，否則可能會孕育更多的風(fēng)險。

（4）引進(jìn)移民參與，進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)移民工程實(shí)施過程。移民參與是世行、亞行有關(guān)移民準(zhǔn)則高度關(guān)注的問題。只有讓移民積極參與移民點(diǎn)的建設(shè)與監(jiān)理，才能確保移民資金使用得當(dāng)，并保證移民工程建設(shè)質(zhì)量。在當(dāng)前社會風(fēng)氣下，移民規(guī)模越大，這方面的問題越需注意。一些地區(qū)工程質(zhì)量較好，主要得益于領(lǐng)導(dǎo)重視，反復(fù)督查。但解決根本問題需要的是制度建設(shè)，即落實(shí)移民參與。

近年來陜北吳起縣鐵邊城鎮(zhèn)的移民建房，采取了政府提規(guī)范，移民與施工方直接提要求、簽合同、做監(jiān)理的移民工程管理方式，是很好的移民參與模式，應(yīng)予以推廣。

參考文獻(xiàn)：

[1] 侯東民.解決西部貧困暨生態(tài)惡化問題的根本出路[J].環(huán)境保護(hù)，2006，（8）.

[2] 梁福慶.中國生態(tài)移民研究[J].三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2011，（7）.

[3] 侯東民.移民經(jīng)濟(jì)政策市場化：內(nèi)地“買地移民”的調(diào)查[J].人口與發(fā)展，2008，（4）.

[4] 鄂爾多斯市扶貧辦.扶貧開發(fā)移民擴(kuò)鎮(zhèn)情況匯報[R].2013.

[5] 陳偉然.貧困縣農(nóng)業(yè)人口外流狀況研究[D].中國人民大學(xué)，2005.

[責(zé)任編輯武玉，方志]