新形勢下加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)的幾點(diǎn)建議

雷愛華

一、當(dāng)前財(cái)政審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)

財(cái)政工作在新形勢下的發(fā)展要求，財(cái)政審計(jì)工作面臨新的挑戰(zhàn)。

1.審計(jì)思維方式還沒有完全轉(zhuǎn)變到位。

審計(jì)思維方式對(duì)審計(jì)工作具有指向性的作用，財(cái)政審計(jì)的審計(jì)思維方式在層次上的要求應(yīng)該更高，需要站在國家治理以及健全國家財(cái)政的高度開展工作，不僅僅是對(duì)財(cái)政資金或政府部門的審計(jì)，而是要站在國家治理的高度關(guān)注國家財(cái)政安全、金融安全、能源安全、國有資產(chǎn)安全等，并提出體制性、機(jī)制性的建議，履行“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的職責(zé)。目前財(cái)政審計(jì)反映的一般性微觀問題較多、宏觀問題相對(duì)較少，提出就事論事的整改性意見較多，建議性意見相對(duì)較少的，缺乏規(guī)范財(cái)政管理、推動(dòng)財(cái)政體制改革、促進(jìn)防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、為政府的宏觀決策服務(wù)的審計(jì)思維。長期以來，財(cái)政管理中的一些規(guī)章、制度本身是財(cái)政等政府有關(guān)管理部門制定的，這些規(guī)章、制度對(duì)其他部門和單位的行為規(guī)定的較為具體，在約束自身行為方面較為籠統(tǒng)，一方面給有關(guān)部門鉆政策空子提供了可乘之機(jī)，另一方面也導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在查處某些問題時(shí)無章可循。在這種情況下，要求審計(jì)人員解放思想，運(yùn)用開拓性思維方式，克服政策、制度、法規(guī)限制，創(chuàng)造性地開展財(cái)政工作。

2.審計(jì)涵蓋范圍還有待擴(kuò)展。

對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”的要求，更包含對(duì)審計(jì)范圍具有重要的宏觀指導(dǎo)性。財(cái)政審計(jì)發(fā)展到今天，無論是審計(jì)理論導(dǎo)向還是財(cái)政體制改革都要求財(cái)政審計(jì)覆蓋范圍越來越廣。但是當(dāng)前財(cái)政審計(jì)，還沒有完全從一般預(yù)算收支檢查向檢查政府公共財(cái)政收支、政府性基金、國有資本經(jīng)營、社會(huì)保障基金和政府性債務(wù)等等轉(zhuǎn)變，還沒有做到全面監(jiān)督政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)，還沒有完全向關(guān)注資金真實(shí)性、合規(guī)性和效益性轉(zhuǎn)變。各級(jí)政府部門的二、三級(jí)單位門類繁多，設(shè)置分散，地方審計(jì)機(jī)關(guān)難以對(duì)其進(jìn)行全面覆蓋。地方審計(jì)機(jī)關(guān)每年都向本級(jí)人大常委會(huì)匯報(bào)審計(jì)工作報(bào)告，部分一般性的違法違規(guī)問題得到了有效遏制，但是一些深層次、普遍性及苗頭性的問題沒有及時(shí)暴露。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作為財(cái)政審計(jì)的主要內(nèi)容，還沒有向檢查資金分配、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算編報(bào)等預(yù)算執(zhí)行約束監(jiān)督機(jī)制轉(zhuǎn)變。這種思維方式，縮小了審計(jì)視野，弱化了審計(jì)功能，降低了審計(jì)成效。

3.審計(jì)成果的利用還有待提高。

受傳統(tǒng)審計(jì)習(xí)慣的影響，當(dāng)前財(cái)政審計(jì)成果的建設(shè)性較弱，財(cái)政審計(jì)主要關(guān)注微觀問題，不善于從具體、微觀的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)現(xiàn)象入手，總結(jié)宏觀的、共性的問題；較為關(guān)注資金和財(cái)務(wù)層面的問題，對(duì)影響財(cái)政資金分配的政策性，體制性問題關(guān)注不夠，不善于深入挖掘資金運(yùn)行和財(cái)務(wù)管理背后牽引的權(quán)力和責(zé)任問題，更不善于從體制機(jī)制制度層面分析問題的產(chǎn)因，這種就事論事方式，嚴(yán)重影響了審計(jì)成果作用的發(fā)揮。目前的審計(jì)監(jiān)督還是以事后監(jiān)督為主，這就使得審計(jì)不能對(duì)這些問題及其可能帶來的影響作反映和遏制問題的進(jìn)一步演變，審計(jì)的防御性作用也難以發(fā)揮。同時(shí)，審計(jì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的經(jīng)驗(yàn)，特別是財(cái)政政策執(zhí)行和改革中的好經(jīng)驗(yàn)和做法不夠關(guān)注，在一定程度上限制了審計(jì)作用的發(fā)揮。

二、新形勢下加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)的建議

近年財(cái)政體制改革，出臺(tái)了不少新政策、新措施付諸實(shí)踐。審計(jì)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督部門，要順應(yīng)財(cái)政體制改革的新形勢，關(guān)注被審對(duì)象情況的變化，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，以促進(jìn)、完善公共財(cái)政制度，規(guī)范預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束和提高財(cái)政資金使用效益為目標(biāo)，有利于改進(jìn)工作做法、加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督。

1.轉(zhuǎn)變財(cái)政審計(jì)思維方式。

隨著財(cái)政管理體制改革的不斷深化，審計(jì)人員要轉(zhuǎn)變不斷轉(zhuǎn)變思維方式，牢固樹立財(cái)政審計(jì)大格局理念，堅(jiān)持把財(cái)政審計(jì)作為審計(jì)機(jī)關(guān)的第一要?jiǎng)?wù)，把預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作為審計(jì)工作的重中之重。一要樹立大局意識(shí)。緊緊圍繞本級(jí)黨委、政府的任務(wù)目標(biāo)，以預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為紐帶統(tǒng)籌安排審計(jì)項(xiàng)目，更加突出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)部門的監(jiān)督，更加民生熱點(diǎn)的監(jiān)督。二要樹立資源整合意識(shí)。在審計(jì)方式上，財(cái)政審計(jì)要與投資、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、資源環(huán)境、社保審計(jì)相結(jié)合，同級(jí)審要與上審下相結(jié)合，常規(guī)審計(jì)與跟蹤審計(jì)相結(jié)合，真實(shí)合法審計(jì)與績效審計(jì)相結(jié)合，揭露問題與促進(jìn)整改查結(jié)合；在審計(jì)組織實(shí)施上，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)財(cái)政審計(jì)在具體審計(jì)目標(biāo)、年度項(xiàng)目計(jì)劃、各相關(guān)項(xiàng)目審計(jì)方案、現(xiàn)場審計(jì)實(shí)施組織協(xié)調(diào)、審計(jì)成果報(bào)告和信息利用等審計(jì)全過程進(jìn)行統(tǒng)籌安排。三是樹立建設(shè)性意識(shí)。不斷深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，開展全口徑預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，探索開展財(cái)政決算草案審計(jì)，全面把握和合理評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，揭示財(cái)政管理規(guī)章制度上漏洞，揭露和分析違規(guī)問題背后涉及的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，為改進(jìn)財(cái)政管理方法、提高財(cái)政資金效益提出合理建議，為政府決策和加強(qiáng)宏觀管理提供依據(jù)，為人大及其常委會(huì)審查預(yù)決算提供參考。

2.適當(dāng)調(diào)整財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)。

針對(duì)財(cái)政體制改革的新形勢，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)調(diào)整審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面。一是適應(yīng)一是要完整把握財(cái)政審計(jì)范圍。凡是政府性資金都要納入財(cái)政審計(jì)范圍，審計(jì)的對(duì)象既要涵蓋一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算，以及尚未納入預(yù)算管理的所有政府收支。還包括稅收收入、政府債務(wù)收入，也包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等非稅收入，以及社會(huì)保障基金、住房公積金等政府負(fù)責(zé)管理的資金。延伸審計(jì)到二、三級(jí)部門預(yù)算單位。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)。真正做到“財(cái)政資金運(yùn)用到那里，審計(jì)就跟進(jìn)到那里”。

3.審計(jì)領(lǐng)域向財(cái)政資金績效性拓展。

十八屆三中全會(huì)提出了關(guān)于財(cái)稅體制改革的內(nèi)容：“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。”這就要在審計(jì)領(lǐng)域上不斷拓展，要在真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，積極探索績效審計(jì)。傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)，審計(jì)人員關(guān)注的主要是專項(xiàng)資金的管理使用情況、合法合規(guī)性，通過單純的數(shù)字反映問題。而新形勢下，要求財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目要以資金數(shù)字為基礎(chǔ)，跳出就事論事的思維，關(guān)注政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和實(shí)施效果，關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注行政權(quán)力的行使和財(cái)政責(zé)任的履行情況，關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的效果。每年選擇財(cái)政投資數(shù)額較大且與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，與人民群眾利益密切聯(lián)系的一些審計(jì)項(xiàng)目，如農(nóng)村綜合開發(fā)項(xiàng)目、社會(huì)保障資金等民生工程開展績效審計(jì)，從財(cái)政預(yù)算支出是否科學(xué)合理入手，審計(jì)預(yù)算執(zhí)行的合法性、效率性，看財(cái)政預(yù)算支出是否符合國家方針政策，支出結(jié)構(gòu)是否符合公共財(cái)政要求，各項(xiàng)預(yù)算支出措施是否落實(shí)到位，揭示其中存在的決策失誤、損失浪費(fèi)以及效益低下等問題，以提高財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量和財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益，揭露損失浪費(fèi)，管理不善現(xiàn)象。

4.不斷提升審計(jì)成果的利用度。

一般來說，國家審計(jì)的審計(jì)成果要以某種表達(dá)方式傳遞給四個(gè)方面的利用者，包括立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾。公告財(cái)政審計(jì)結(jié)果，主要是預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)結(jié)果，有利于擴(kuò)大財(cái)政審計(jì)的影響、進(jìn)一步樹立審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威，有利于增加財(cái)政審計(jì)工作的透明度、發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，有利于把財(cái)政審計(jì)置于全社會(huì)監(jiān)督之下、促進(jìn)提高財(cái)政審計(jì)水平，有利于維護(hù)國家的民主制度，促進(jìn)依法行政。

審計(jì)機(jī)關(guān)通過建立審計(jì)高端成果加工機(jī)制，為政府決策提供重要參考。審計(jì)人員深入研究財(cái)政管理運(yùn)行中存在的主要問題，既要從審計(jì)的視角看財(cái)政，又要跳出審計(jì)看財(cái)政，并在紛繁復(fù)雜的財(cái)政財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)資料中深入調(diào)查，開展財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)縣財(cái)政體制改革、重大民生資金支出等專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，主動(dòng)從宏觀層面思考問題，獲取一手資料，及時(shí)分析提煉，對(duì)重大問題、傾向性問題或共性問題展開調(diào)查，并將審計(jì)結(jié)果及時(shí)向本級(jí)黨委、政府反映。

營造良好的監(jiān)督氛圍，促進(jìn)整改提高。通過向社會(huì)公告各個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)報(bào)告，增加審計(jì)工作透明度，使廣大民眾更好地享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把審計(jì)監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合起來，促進(jìn)被審單位進(jìn)行審計(jì)整改，避免出現(xiàn)有整改無落實(shí)的現(xiàn)象，推進(jìn)整改落實(shí)，為政府、人大和社會(huì)公眾決策和監(jiān)督提供重要參考。

（作者單位：廣州市審計(jì)局）