建立形象戰(zhàn)略發(fā)展國家審計“軟實(shí)力”

曾崇榮　王勇

一、“軟實(shí)力”對于國家審計的意義

“軟實(shí)力”產(chǎn)生于價值觀，核心要素是文化、意識形態(tài)和國際制度。審計“軟實(shí)力”產(chǎn)生于審計機(jī)關(guān)和審計人員在審計活動中的政治信念和價值觀念的升華，體現(xiàn)為審計文化影響力、審計思想意識影響力和審計制度影響力等方面，按照作用對象不同，審計“軟實(shí)力”也可以分為不同層次。例如審計文化影響力就包括：審計關(guān)系中的審計文化影響力；國家治理活動中的審計文化影響力；民主法治建設(shè)中的審計文化影響力。實(shí)踐中，“軟實(shí)力”對于國家審計工作的意義，可以主要體現(xiàn)為凝聚內(nèi)部共識、增進(jìn)審計影響力、彌補(bǔ)國家審計“硬實(shí)力”不足、提升國家治理成效等方面。

1.國家審計“軟實(shí)力”的建設(shè)和發(fā)揮，有助于審計機(jī)關(guān)凝聚內(nèi)部共識。“軟實(shí)力”產(chǎn)生于審計機(jī)關(guān)和審計人員在審計活動中的政治信念和價值觀念的升華，因此“軟實(shí)力”的形成過程，實(shí)際上就是審計機(jī)關(guān)和審計人員對審計核心價值、信念、道德等“精神”要素的梳理、總結(jié)、認(rèn)識，并貫徹到審計實(shí)務(wù)的過程，亦是特色審計文化的形成過程。

2.國家審計“軟實(shí)力”的建設(shè)和發(fā)揮，有助于增進(jìn)國家審計的影響力。影響力一般指的是人用某種方式方法，改變他人的思想和行動的能力。羅伯特·A·達(dá)爾對影響力的產(chǎn)生原因、主要作用形式等內(nèi)涵進(jìn)行了闡述，他認(rèn)為人們所運(yùn)用的影響力在量上的差異可以歸結(jié)為三個基本因素：首先是資源；其次是技能；三是動機(jī)。建設(shè)和發(fā)揮“軟實(shí)力”，對于增進(jìn)國家審計影響力的意義在于：一是通過凝聚內(nèi)部共識，強(qiáng)化了國家審計的人力資源和智力資源利用；二是通過科技提升、思路創(chuàng)新、理論研究等“軟實(shí)力”建設(shè)，提高了審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督能力；三是通過制度、文化等精神產(chǎn)品的生產(chǎn)和宣傳，提升了審計監(jiān)督動機(jī)方面的合法性和正當(dāng)性，更容易為影響力受眾所接受。

3.國家審計“軟實(shí)力”的建設(shè)和發(fā)揮，有助于彌補(bǔ)國家審計“硬實(shí)力”的不足。當(dāng)前被審計單位的“屢審屢犯”與社會公眾要求加大審計問責(zé)力度的呼聲，反映了國家審計在諸如法律授權(quán)等“硬實(shí)力”上的不足?！败泴?shí)力”的影響基礎(chǔ)在于影響者與被影響者之間的相互感召和相互信賴，起作用的途徑往往是通過平等的對話協(xié)商和說服、誘導(dǎo)，從而在“硬實(shí)力”之外為國家審計監(jiān)督開創(chuàng)了新的路徑。

4.國家審計“軟實(shí)力”的建設(shè)和發(fā)揮，有助于提升國家治理的成效。綜合前面三點(diǎn)作用，國家審計“軟實(shí)力”的發(fā)揮最終促進(jìn)了我國的國家治理。國家審計人員通過廉潔奉公的形象展示、謙虛謹(jǐn)慎的工作作風(fēng)、刻苦專業(yè)的職業(yè)素養(yǎng)，樹立了國家機(jī)關(guān)工作人員的新形象；勇于公開披露重大違法違規(guī)案件的獨(dú)立審計精神，威懾了經(jīng)濟(jì)犯罪活動，保護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)秩序；審計提出的政策性意見和完善體制機(jī)制的建議，不僅成為政府、黨委、人大科學(xué)決策的重要參考，而且展示了審計理論創(chuàng)新、審計理念創(chuàng)新的巨大力量；審計公告和審計宣傳在披露政府工作中存在的問題的同時，也是在培育和展示政府的公信力；對于公眾參與的更加包容和支持，也推動了國家民主建設(shè)進(jìn)程。

二、打造審計形象戰(zhàn)略，促推國家審計“軟實(shí)力”

1.針對性的確認(rèn)和歸集形象資源。

當(dāng)前條件下，確認(rèn)和歸集審計機(jī)關(guān)形象資源可以采取的措施包括：加強(qiáng)審計基礎(chǔ)理論研究，總結(jié)、提煉、完善國家審計的“核心價值”、“基礎(chǔ)定位”和“奮斗目標(biāo)”等基礎(chǔ)概念，形成國家審計理論體系；加強(qiáng)對已有審計理論概念的闡述、深化和精確化；加強(qiáng)對于已經(jīng)成熟，甚至尚不完全成熟的審計理論和相關(guān)知識的宣傳和普及；加強(qiáng)溝通和調(diào)研，并適當(dāng)增強(qiáng)公共公關(guān)活動，從不同角度和層次，吸收“營養(yǎng)”，完善審計機(jī)關(guān)的正面形象。

2.“量身定做”專有品牌。

審計機(jī)關(guān)的形象戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)是打造國家審計的專有品牌（無形資產(chǎn)），其內(nèi)容包括：形象定位和形象完善兩部分。其中形象定位的含義為：確定并積極宣傳審計機(jī)關(guān)的“核心價值”、“基礎(chǔ)定位”和“奮斗目標(biāo)”，形成自己獨(dú)有的文化特質(zhì)，并長期的堅持、完善，直至機(jī)關(guān)形象深入人心；形象完善是指在國家審計自身獨(dú)有文化特質(zhì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前社會的需求偏好，不斷對自身形象加以補(bǔ)充完善。具體而言有兩個環(huán)節(jié)值得關(guān)注：

（1）真實(shí)優(yōu)于口號。

形象絕不是抽象的概念，在受眾眼中形象是與客觀事實(shí)直接關(guān)聯(lián)的。實(shí)踐中我們經(jīng)?？吹揭恍┑胤搅?xí)慣于提出和宣傳某種形象口號，而不在實(shí)際工作中認(rèn)真執(zhí)行，以致于經(jīng)常遭到公眾和媒體的批評和曝光，使得形象努力在傳播效果上事倍功半，宣傳付出與認(rèn)知回報相去甚遠(yuǎn)。大眾傳播在很大程度上是事件傳播，政府形象的整體構(gòu)建與維護(hù)需要一個個生動的人和感動的事去體現(xiàn)，讓人們從中獲得對政府形象的具體感知。因此，政府的形象努力應(yīng)當(dāng)定位于為公眾所提供的服務(wù)品質(zhì)上，通過工作的具體過程與細(xì)節(jié)的傳播，贏得公眾的理解和認(rèn)同。

（2）接受優(yōu)于傳播。

在傳統(tǒng)的宣傳思維中，似乎媒體做了多少政府形象的正面報道，就會收到多少積極的傳播效果。這是在大眾傳播處于相對封閉的媒體環(huán)境下，以傳者為本位的槍彈論”宣傳模式，顯然在當(dāng)前高度開放的新媒體環(huán)境下，早已失去其發(fā)揮功效的前提。只有以受眾為本位，將政府形象傳播內(nèi)容建立在公眾接受的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的傳播效果。因此，審計機(jī)關(guān)對于自身形象品牌的選擇和具體建設(shè)路徑選擇，都應(yīng)當(dāng)考慮受眾的偏好和接受程度，并不是正面形象傳播的媒體聲勢越大越好?？偠灾?，如果傳播的媒體聲勢契合于受眾需要，就能在公眾對國家審計的形象認(rèn)知上形成正向積累，對國家審計良好形象起到鞏固和維護(hù)作用。

3.注重形象戰(zhàn)略的實(shí)施技巧。

2011年一個女孩在網(wǎng)上炫富引發(fā)了“郭美美事件”，因中國紅十字會自身存在的問題和應(yīng)對措施失當(dāng)，使全社會對中國紅十字會的信任劇降，并直接導(dǎo)致慈善捐款數(shù)額大幅下降。同樣是2011年，曾有一段時間國外媒體大肆報道中國地方債存在嚴(yán)重隱患，給處于相對低迷期的中國經(jīng)濟(jì)形勢造成了更大的壓力。關(guān)鍵時刻審計署組織全國4萬余名審計干部，奮戰(zhàn)幾個月，以充分證據(jù)證明了中國地方債仍處于較為安全的水平，及時制止了不良事態(tài)的發(fā)展。這兩起公共事件迥異的結(jié)果，顯示出得當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施和實(shí)施技巧對形象戰(zhàn)略的重要性。結(jié)合上述案例分析，審計機(jī)關(guān)在實(shí)施形象戰(zhàn)略時應(yīng)注意對溝通中話語權(quán)的掌握。

這一措施是基于兩個考慮：一是正如“郭美美”事件所表明的，信息時代比拼的不是權(quán)勢與地位，而是話語權(quán)和作為話語權(quán)后盾的公信力、影響力。當(dāng)前中國社會因種種原因，主流價值觀尚處于解體、碰撞和重建的過程中，任何觀點(diǎn)甚至與社會道德底線相沖突的社會觀點(diǎn)，都在競爭和爭奪影響力。誰能最終為廣大群眾所接受，將影響下一階段整個社會核心價值觀的構(gòu)成。國家審計應(yīng)重視和充分發(fā)揮目前擁有的社會影響力，積極與公眾參與治理行為互動，并逐步掌握一定話語權(quán)，對社會加以良性引導(dǎo)。二是國家審計這幾年的發(fā)展需要。國家審計從默默無聞到現(xiàn)在全國矚目，只經(jīng)歷了十年左右時間。目前審計對象、審計事項日趨廣泛，審計方法也日新月異，顯示著審計權(quán)限確確實(shí)實(shí)的實(shí)現(xiàn)了增長，這一背景下國家審計機(jī)關(guān)必須重視自身軟實(shí)力的提升，才能有效平衡權(quán)限擴(kuò)張過快帶來的負(fù)面效應(yīng)。

國家審計機(jī)關(guān)引導(dǎo)輿論，掌握話語權(quán)的最終目標(biāo)就在于：通過建立溝通渠道，創(chuàng)造條件使國家審計能與公眾參與治理實(shí)現(xiàn)互動交流，不斷達(dá)成共識，使公眾立場和看問題的角度向有利于國家審計工作的方向不斷靠攏。其內(nèi)容包括：

（1）溝通渠道建設(shè)。審計機(jī)關(guān)應(yīng)有目的的搭建一個能與社會公眾自由溝通交流的平臺；同時在平臺建設(shè)中應(yīng)該培養(yǎng)一支得力的管理隊伍和信息處理隊伍。其具體措施包括：

一是可以借鑒西方國家政府部門的一些信息戰(zhàn)略；二是審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)重視公共公關(guān)活動，有計劃、有目的、負(fù)責(zé)任的與公眾互動；三是繼續(xù)保持和加強(qiáng)與各大媒體的廣泛協(xié)作，并嘗試將協(xié)作擴(kuò)大到人才交流這一層面；四是重視和草根論壇的廣泛協(xié)作，借助國內(nèi)知名的論壇組織擴(kuò)大影響力；五是面向社會招收或者聘用一批高素質(zhì)的網(wǎng)管和專業(yè)公關(guān)人才；六是在條件許可下，探索和完善審計機(jī)關(guān)新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度，建設(shè)自身權(quán)威、獨(dú)立的信息發(fā)布系統(tǒng)等等。

（2）傾聽和回應(yīng)機(jī)制建設(shè)。正如前聯(lián)合國伊拉克問題特別委員會執(zhí)行副主席查爾斯？迪爾費(fèi)爾在美國《國家利益》雙月刊網(wǎng)站發(fā)表的，關(guān)于情報收集的文章所稱，“美國政府更加關(guān)注大眾在特定情況下是如何想的。對于政治家來說，知道大眾認(rèn)為什么是真的比知道什么是真的更重要”。傾聽的意義：一是在于良好溝通是合作的前提，而善于傾聽合作方的發(fā)言則是溝通能否順利開展的基礎(chǔ)；二是在于傾聽是信息源收集和信息重要性確定的重要途徑。而回應(yīng)的作用一方面是對公眾咨詢的回答，體現(xiàn)出對公眾參與的尊重；另一方面也是國家審計機(jī)關(guān)自身觀點(diǎn)的一種表達(dá)。因此國家審計應(yīng)該重視傾聽和回應(yīng)機(jī)制的建設(shè)。其具體措施包括：

一是繼續(xù)完善輿情調(diào)查工作，收集熱點(diǎn)和與國家審計關(guān)系密切的問題，在項目安排時多考慮公眾意見，關(guān)注公眾普遍關(guān)心的事項；二是制定和公布公共公關(guān)方面的指導(dǎo)意見，有效利用各類溝通渠道，主動、公開、誠懇的向社會公眾征求意見，以改善自身工作；三是完善審計結(jié)果公告制度和整改督促制度，及時向公眾通報審計結(jié)果和問題整改情況；四是完善審計舉報、聽證、復(fù)議、投訴、信訪等制度的建設(shè)，為公眾的參與提供更多的選擇途徑；五是利用審計機(jī)關(guān)新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度，對審計結(jié)果公告事項之外的，公眾關(guān)心或者審計機(jī)關(guān)認(rèn)為重要的事項，進(jìn)行權(quán)威發(fā)布等等。

4.高效、透明、廉潔的機(jī)關(guān)建設(shè)。

政府權(quán)力來自人民也必須服務(wù)于人民。現(xiàn)實(shí)中部分管理機(jī)構(gòu)在公眾中缺乏公信力，歸根到底就是這些單位職責(zé)履行上與公眾的利益背道而馳，甚至將本部門利益凌駕于公眾利益之上，以犧牲公眾利益來換取本單位本部門的不當(dāng)利益，從而人為的將自己推到了公眾的對立面。國家審計機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)與公眾治理的良好互動必須重視這一問題，將國家審計的責(zé)任定位于滿足公眾需要，服務(wù)于國家治理。具體而言，國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，推動高效、透明、廉潔的機(jī)關(guān)建設(shè)。

（1）高效。對于國家審計而言，高效一方面意味著通過國家審計要達(dá)到對國家經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)最大化，另一方面也意味著實(shí)施審計行為的成本需要盡可能最小化。因此對審計行為必須進(jìn)行科學(xué)管理。為此近年各級審計機(jī)關(guān)從審計理論到審計具體實(shí)踐的各個層面都展開了研究，在審計項目計劃安排、預(yù)算管理、項目組織、審計程序、質(zhì)量管理等方面都做了大量工作，在此筆者不打算再繼續(xù)深入探討，僅就目前的現(xiàn)實(shí)情況提出兩個建議：一是希望審計署能關(guān)注當(dāng)前審計項目安排過于繁重的現(xiàn)狀，適當(dāng)考慮每年工作節(jié)奏，平衡因項目任務(wù)重而衍生出來的各種矛盾；二是希望審計項目安排和審計重點(diǎn)能繼續(xù)向公眾關(guān)注領(lǐng)域傾斜。

（2）透明。國家審計的公開透明是指國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公開國家審計組織和被審計單位與審計項目相關(guān)的行為，既讓社會公眾真實(shí)全面了解國家審計能做什么，做了什么，不能做什么，也讓社會公眾真實(shí)全面地了解被審計事項的關(guān)聯(lián)單位究竟是怎樣支配、管理和利用國家和社會資源的。國家審計的公開透明既是國家審計參與社會風(fēng)險治理的重要手段，也是迎接公眾參與治理的重要手段。此外，筆者還認(rèn)為加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)內(nèi)部管理，制定切實(shí)可行措施以增加國家審計透明度，還可以最大限度的展示審計機(jī)關(guān)對于公眾參與治理的合作誠意，體現(xiàn)了審計機(jī)關(guān)對于公眾平等參與治理地位的尊重，從而有助于合作雙方的理解和互動。

（3）廉潔。對所有行政管理部門和管理人員（不僅僅包括公務(wù)員，泛指所有具備公共管理職權(quán)的人員）而言，廉潔都是其行為的基本準(zhǔn)則。審計機(jī)關(guān)作為監(jiān)督部門，只有自身正、自身硬，才能做到依法審計、客觀公正審計，才能履行好審計監(jiān)督職責(zé)和使命，提高審計監(jiān)督的公信力和執(zhí)行力。其具體措施，按照劉家義審計長在《求是》雜志上發(fā)表《加強(qiáng)審計隊伍建設(shè) 推進(jìn)審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展》的署名文章所要求的：一是建設(shè)學(xué)習(xí)型審計機(jī)關(guān)，提高審計隊伍的思想政治水平；二是審計機(jī)關(guān)要堅持突出作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化以規(guī)范審計權(quán)力行使為核心的廉政建設(shè)；三是要健全以工作實(shí)績?yōu)閷?dǎo)向的干部選拔考核機(jī)制，為審計人員成長營造有利的制度環(huán)境。

5.適時對形象戰(zhàn)略效果進(jìn)行評估。

如前所述，對于形象戰(zhàn)略效果的評估反饋，有利于修正形象戰(zhàn)略的不足，從而保持“軟實(shí)力”的長久效果。這一評估的主要內(nèi)容是對計劃目標(biāo)與最終實(shí)施的結(jié)果進(jìn)行比較，將形象戰(zhàn)略效果和執(zhí)行成本進(jìn)行比較。評估結(jié)果要實(shí)事求是，要對實(shí)施的整個過程和結(jié)果，進(jìn)行全面系統(tǒng)考察和分析，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時，及時對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行修正、完善。

（作者單位：審計署長沙特派辦）