從一個(gè)邏輯悖論看產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展

梁丹　宋偉

[摘要]河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用，但一些縣域的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)卻同時(shí)出現(xiàn)了“招工難”與“就業(yè)不足”兩種情況，這是一個(gè)邏輯悖論。通過對(duì)河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的勞動(dòng)力供應(yīng)狀況是形成這一邏輯悖論的客觀原因，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃上存在的不足和項(xiàng)目選擇方面存在的偏差是造成這一邏輯悖論的主觀原因。應(yīng)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中的主載體作用，鼓勵(lì)和支持中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展，在全省形成互動(dòng)協(xié)調(diào)的招商引資工作機(jī)制、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間的分工與協(xié)作，形成差別化政策和差別化、精細(xì)化管理，多舉措保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對(duì)員工的多層次需求，以促進(jìn)產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]招工難；就業(yè)不足；產(chǎn)城互動(dòng)；產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)

[中圖分類號(hào)]F120.3[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.03.013

2009年，河南省正式將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)確立為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略突破口。經(jīng)過幾年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在促進(jìn)河南省產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)崗位等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。河南省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)2013年完成固定資產(chǎn)投資12 700.26億元，同比增長(zhǎng)262%；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入達(dá)到 31 263.81 億元，同比增長(zhǎng)19.8%；實(shí)際利用外資7633億美元，同比增長(zhǎng)19.2%；高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高成長(zhǎng)性產(chǎn)業(yè)增加值的增速分別為28.2%和21.7%；規(guī)模以上工業(yè)從業(yè)人員348.8萬人。[1]產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已經(jīng)成為河南省經(jīng)濟(jì)特別是縣域經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)極，有力推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展與農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進(jìn)了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，從優(yōu)化發(fā)展的角度看，河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在推進(jìn)產(chǎn)城互動(dòng)的過程中還存在一些不足和問題，如在一些縣域存在著“招工難”與“就業(yè)不足”的邏輯悖論。本文擬就此進(jìn)行剖析和討論，以引起相關(guān)方面的關(guān)注。

一、 產(chǎn)生“招工難”與“就業(yè)不足”邏輯悖論的原因分析

筆者在對(duì)河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展情況的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河南省在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，在產(chǎn)業(yè)與就業(yè)支撐方面存在著“招工難”與“就業(yè)不足”的邏輯悖論[2]。按照一般的邏輯推理，出現(xiàn)“招工難”意味著當(dāng)?shù)匾呀?jīng)實(shí)現(xiàn)了充分就業(yè)，人口的工業(yè)化已經(jīng)達(dá)到了較高的水平，但在一些縣域城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中普遍存在著“招工難” 與“就業(yè)不足”并存的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的形成既與現(xiàn)有勞動(dòng)力儲(chǔ)備無法滿足短期內(nèi)勞動(dòng)力的大量需求和勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)等因素有關(guān)，也與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中存在的不足有關(guān)。

1.現(xiàn)階段的勞動(dòng)力供應(yīng)狀況是造成這一邏輯悖論的客觀原因

（1）農(nóng)村現(xiàn)有可用勞動(dòng)力數(shù)量有限，難以滿足產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)短期內(nèi)大量增加的勞動(dòng)力需求。一方面，隨著打工經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打工收入已經(jīng)成為農(nóng)村家庭收入的主要來源。目前，滯留在農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力尤其是男性青壯年勞動(dòng)力數(shù)量已經(jīng)很少。一些青壯年婦女勞動(dòng)力則由于城鎮(zhèn)化水平低、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、社會(huì)化服務(wù)水平差等原因，被養(yǎng)老扶幼等家庭勞動(dòng)所牽絆，難以解放出來。另一方面，近年來河南省各地特別是縣域產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)引進(jìn)的大型項(xiàng)目多是勞動(dòng)密集型項(xiàng)目，其在短期內(nèi)對(duì)勞動(dòng)力需求的大量增加是當(dāng)?shù)乜捎脛趧?dòng)力儲(chǔ)備無法滿足的。雖然勞動(dòng)力供求關(guān)系緊張、出現(xiàn)招工難，是一種必然的現(xiàn)象。

（2）省內(nèi)新增就業(yè)機(jī)會(huì)對(duì)外出務(wù)工人員回流的吸引力有限。河南省是勞務(wù)輸出大省，目前，外出務(wù)工仍是農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的主渠道。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2013年，鶴壁市外出務(wù)工人員為25萬人，新鄉(xiāng)市外出務(wù)工人員超過141萬人，孟州市外出務(wù)工人員為5.6萬人。鶴壁、新鄉(xiāng)、孟州三地外出務(wù)工人員分別是本地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人員的1.4倍、3.5倍和1.1倍。這說明本地非農(nóng)就業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐力仍顯不足。而且出于對(duì)收入水平、文化娛樂環(huán)境、發(fā)展前景等方面的考量，省內(nèi)新增就業(yè)機(jī)會(huì)對(duì)外出務(wù)工人員特別是有一定學(xué)歷、掌握了相應(yīng)技能的新生代務(wù)工人員的吸引力不強(qiáng)，其回流的興趣不大。近年來河南省各地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展較快，特別是富士康等超強(qiáng)勞動(dòng)密集型大企業(yè)在鄭州、濟(jì)源、南陽等地的建廠、投產(chǎn)，短時(shí)間內(nèi)吸納了大量的勞動(dòng)力，招工自然會(huì)面臨較大的壓力。

（3）勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)不合理。河南是人口大省，勞動(dòng)力供給總量相對(duì)是比較大的，但勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)不合理。河南省又是農(nóng)業(yè)大省工業(yè)化水平低，職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展滯后，熟練勞動(dòng)力、技工供給不足的問題比較突出，高水平的管理、營(yíng)銷、研發(fā)人才也相對(duì)短缺。這種情況使入駐的新企業(yè)出現(xiàn)招工難的現(xiàn)象，這已經(jīng)成為制約產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)升級(jí)的瓶頸。

2.河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃上的不足和項(xiàng)目選擇方面的偏差是造成這一邏輯悖論的主觀原因

目前，河南省每一個(gè)縣級(jí)城市均至少有一個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。按照中共河南省委、省政府的戰(zhàn)略部署，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是河南省構(gòu)建“三大體系”的載體，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不僅要發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，還要通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)、集聚人口，通過產(chǎn)城互動(dòng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。[3]而且，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律與整個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境來看，工業(yè)的空間集聚發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)集群的培育，是提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與持續(xù)發(fā)展能力的必由之路。但從發(fā)展現(xiàn)狀來看，河南省一些縣市對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新型城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展重視不夠，“工業(yè)至上”“項(xiàng)目至上”的觀念仍然較為普遍，一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)只是被作為工業(yè)集中的載體和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的平臺(tái)，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供載體的意識(shí)不強(qiáng)。具體表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

（1）整體規(guī)劃存在“重產(chǎn)輕城”傾向，“產(chǎn)城一體”規(guī)劃不到位。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城互動(dòng)”發(fā)展，在規(guī)劃環(huán)節(jié)就需要按照中共河南省委、省政府的要求做到“三規(guī)合一” “產(chǎn)城一體”，即實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間的精準(zhǔn)銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城一體”發(fā)展。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河南省有一部分縣市較好地落實(shí)了“三規(guī)合一”，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)過程中從就業(yè)培訓(xùn)、保障性住房建設(shè)等方面對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)務(wù)工人員市民化進(jìn)行了有益的探索，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與城市建設(shè)之間的無縫對(duì)接和聯(lián)動(dòng)發(fā)展。一方面，通過產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，強(qiáng)化了城市的產(chǎn)業(yè)支撐，增加了就業(yè)崗位，帶動(dòng)起城市的繁榮；另一方面，通過城市功能完善實(shí)現(xiàn)了人口安居和人口集聚，進(jìn)一步為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實(shí)現(xiàn)職工安居樂業(yè)、降低職工流失率、保持良好的生產(chǎn)秩序、提高企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)品質(zhì)量等提供了保障。

但也有一些地方對(duì)產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展的重要性認(rèn)識(shí)不足，行動(dòng)不自覺，或者行動(dòng)與認(rèn)識(shí)脫節(jié)，出現(xiàn)了重產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)而輕城鎮(zhèn)化建設(shè)的傾向，集聚區(qū)與城市發(fā)展仍處在相對(duì)脫節(jié)的狀態(tài)，既沒有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的相互銜接，也沒有把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃與新城開發(fā)、老城區(qū)改造統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，有一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)甚至遠(yuǎn)離城區(qū)。在時(shí)間短促、財(cái)力有限的情況下，這種做法必然制約產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展。一方面難以實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的自然延伸和覆蓋，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)難以得到可持續(xù)的勞動(dòng)力供應(yīng)，出現(xiàn)招工難和職工流失率高等問題；另一方面，也導(dǎo)致城區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐，阻礙一些城市競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

（2）集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃存在“重規(guī)模、輕集聚”現(xiàn)象，弱化了對(duì)新型城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)力。基于河南省土地、資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束日益嚴(yán)峻的客觀現(xiàn)實(shí)，中共河南省委、省政府明確提出了“四集一轉(zhuǎn)”的要求，即企業(yè)（項(xiàng)目）集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、功能集合構(gòu)建，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)搭建起結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效載體。這一要求對(duì)進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力、提升河南省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，具有十分重要的意義。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于河南省對(duì)各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)不夠，各地的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基本上是各自為戰(zhàn)，普遍存在“重規(guī)模輕集聚”的現(xiàn)象。

一方面，多數(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)都試圖通過各種途徑擴(kuò)大空間規(guī)模，一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)出現(xiàn)了一區(qū)兩園甚至三園（各個(gè)園區(qū)之間空間距離相對(duì)較遠(yuǎn)）的情況，土地利用效率偏低、土地閑置的情況也比較突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)閑置土地2 335.68畝，圈地2 967畝。[4]這并不符合通過產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群集聚、人口集中和城鎮(zhèn)化的初衷。

另一方面，有一部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)鏈條短。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2013年河南省180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)中，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資占比超過50%的達(dá)到70個(gè)以上，有相當(dāng)一部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已經(jīng)形成了具有自身優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)力的效果比較顯著。[5]但是各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間的差異較大，一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)由于招商引資的針對(duì)性不強(qiáng)，不僅在引進(jìn)龍頭企業(yè)方面沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，而且引進(jìn)企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，沒有形成配套與協(xié)同效應(yīng)。這種以集中代替集聚的做法，必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或者沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或者主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)過多過寬，形不成特色和規(guī)模。2013年，河南省有26個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增加值占比不足20%。[5]還有一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)雖然已經(jīng)形成了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，甚至主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)比較突出，但主要集中在產(chǎn)業(yè)鏈的前端和價(jià)值鏈的低端，高技術(shù)產(chǎn)品數(shù)量還不多，產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)效益還比較低，研發(fā)平臺(tái)、研發(fā)團(tuán)隊(duì)還比較薄弱，集群發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力不足。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)鏈條短，不僅直接影響到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)自身的競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展前景，也使其帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用大打折扣。

（3）項(xiàng)目選擇方面存在“重大輕小”現(xiàn)象，沒有充分發(fā)揮中小企業(yè)在解決就業(yè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化方面的作用。不少產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在招商引資、項(xiàng)目引進(jìn)方面主要強(qiáng)調(diào)投資規(guī)模，傾向于投資大、產(chǎn)值高、稅收多的大項(xiàng)目。2012年，河南省180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)營(yíng)業(yè)收入2.47萬億元，從業(yè)人員299萬人，平均82.6萬元的營(yíng)業(yè)收入才吸納1名就業(yè)人員，遠(yuǎn)高于37.3萬元/人的全國(guó)平均水平。[4]2013年河南省的平均水平是89.63萬元吸納1名就業(yè)人員，仍然處于較高水平。[6]這說明河南省的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在招“大商”方面確實(shí)取得了顯著的成績(jī)。對(duì)一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而言，沒有大的龍頭企業(yè)是不行的，但是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的培育來看，產(chǎn)業(yè)在一個(gè)區(qū)域的持續(xù)發(fā)展僅僅靠少數(shù)幾個(gè)大企業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要眾多中小企業(yè)尤其是根植于本地的中小企業(yè)的配套、支撐與競(jìng)爭(zhēng)。

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，外來投資者對(duì)河南省的政府服務(wù)和投資環(huán)境整體上是比較滿意的，但80%以上的投資客商認(rèn)為河南省的項(xiàng)目配套能力還不能滿足需要。這一點(diǎn)已經(jīng)成為引進(jìn)大項(xiàng)目的制約因素。這表明，河南省的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展政策也需要反思。現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展政策實(shí)際上遏制了本地中小企業(yè)的發(fā)展：一方面受投資規(guī)模、投資強(qiáng)度等方面的門檻限制，目前入駐產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的多是具備一定規(guī)模的企業(yè)，中小企業(yè)比例較小，而實(shí)際上恰恰是中小企業(yè)對(duì)解決就業(yè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的幫助更大；另一方面地方政府把絕大多數(shù)建設(shè)用地集中到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)使用，中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之外發(fā)展又面臨無法得到建設(shè)用地的窘境。這種情況不利于產(chǎn)業(yè)集群的培育和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更不利于就業(yè)的增加及新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

二、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新型城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展的對(duì)策建議

2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出：推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展過程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實(shí)，方向要明，步子要穩(wěn)，措施要實(shí)。河南省的新型城鎮(zhèn)化既“慢不得”，更“急不得”，應(yīng)結(jié)合河南省的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)基礎(chǔ)及其發(fā)展趨勢(shì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新型城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展。

雖然從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體情況來看，河南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)具備，但具體到縣級(jí)城市，其產(chǎn)業(yè)與就業(yè)支撐仍然較弱，“集產(chǎn)業(yè)、聚人口”仍然是有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)條件、先決條件?？陀^條件決定了河南省必須堅(jiān)決貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“新型城鎮(zhèn)化主載體”的戰(zhàn)略定位，切實(shí)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在集聚產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)、吸納人口等方面的關(guān)鍵作用，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)創(chuàng)造來促進(jìn)、帶動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展。[7]

1.進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“集產(chǎn)業(yè)、聚人口”、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主載體作用

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本目的是讓廣大人民享受現(xiàn)代化的生活，而生活方式的現(xiàn)代化需要通過城鎮(zhèn)化來實(shí)現(xiàn)，所以產(chǎn)業(yè)發(fā)展不是最終目的，它只是創(chuàng)造就業(yè)、提高居民收入與生活水平的手段。因此，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本”的思想，切實(shí)把指導(dǎo)思想從“重工輕城”轉(zhuǎn)向“城工并重”，從“工業(yè)項(xiàng)目至上”轉(zhuǎn)向“產(chǎn)業(yè)與就業(yè)并重”“產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚并重”，從而在提高人民生活質(zhì)量、擴(kuò)大消費(fèi)方面發(fā)揮更加積極的作用。

2.產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)應(yīng)鼓勵(lì)和支持中小企業(yè)的發(fā)展

中小企業(yè)在增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力、創(chuàng)造就業(yè)等方面具有無可替代的作用。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)應(yīng)在準(zhǔn)入門檻等方面為中小企業(yè)的入駐放寬條件，并通過建設(shè)多層廠房、成立創(chuàng)業(yè)孵化園、給予金融和政策扶持等多種形式的措施來鼓勵(lì)、中小企業(yè)發(fā)展，扶持本地的小規(guī)模創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。

3.產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在空間規(guī)劃方面應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)集聚

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚，城市只有具備一定規(guī)模的人口才能產(chǎn)生相應(yīng)的城市功能，而人口的空間集聚又必須以產(chǎn)業(yè)的空間集聚為基礎(chǔ)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)律來看，過于分散、規(guī)模過小的產(chǎn)業(yè)難以產(chǎn)生規(guī)模效益和分工效益，其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和持續(xù)發(fā)展能力也是有限的，無法對(duì)人口集聚和城鎮(zhèn)化形成持續(xù)、有效的支撐。因此，不管是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚來看，還是從城鎮(zhèn)化的推進(jìn)來看，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)都應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)空間集聚。

4.形成互動(dòng)協(xié)調(diào)的招商引資工作機(jī)制，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間的分工與協(xié)作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新型城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)

各地的資源稟賦狀況不同，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)也不同，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)過程中，應(yīng)進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間的分工協(xié)作，避免在一般性項(xiàng)目引進(jìn)方面的自相競(jìng)爭(zhēng)，以形成各具特色的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)體系。在實(shí)際運(yùn)作過程中要注意2點(diǎn)：一是各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要有針對(duì)性地引進(jìn)缺失鏈條，補(bǔ)強(qiáng)薄弱鏈條，提升關(guān)鍵鏈條，特別要注重對(duì)研發(fā)設(shè)計(jì)、核心零部件生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的引進(jìn)，從而進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈條；二是為了有效解決一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在引進(jìn)項(xiàng)目上存在的亂象，應(yīng)在全省形成互動(dòng)協(xié)調(diào)的招商引資工作機(jī)制，通過完善信息共享機(jī)制和利益分享機(jī)制，形成意向性項(xiàng)目在省內(nèi)合理流動(dòng)的機(jī)制和平臺(tái)，保證引進(jìn)項(xiàng)目在最佳地點(diǎn)完美落地。借鑒廣東等地的經(jīng)驗(yàn)，主要應(yīng)通過GDP分成和稅收分成等辦法在項(xiàng)目引進(jìn)、落地等環(huán)節(jié)形成利益分享機(jī)制，促使項(xiàng)目在省內(nèi)順暢流動(dòng)，促進(jìn)各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成，通過產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的升級(jí)來促進(jìn)其與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的良性互動(dòng)。

5.在制度與政策上應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人員的市民化進(jìn)程

從調(diào)研的情況來看，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)村莊改造與就業(yè)人員轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的進(jìn)展相對(duì)緩慢。為加快市民化進(jìn)程，應(yīng)清除進(jìn)城務(wù)工人員市民化的制度障礙，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戶籍、社會(huì)保障、教育、保障性住房等公共服務(wù)資源的配置。應(yīng)按照《中共河南省委關(guān)于科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)意見》的要求，率先在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人口市民化過程中實(shí)現(xiàn)保留進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變、宅基地使用權(quán)不變、原有集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益不變，并積極探索農(nóng)民上述3種權(quán)益的變現(xiàn)形式，以解決農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的后顧之憂，彌補(bǔ)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的個(gè)人成本，提高其融入城市的能力，使其既愿意進(jìn)城又能夠進(jìn)城。

6.實(shí)行差別化政策和差別化管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理的精細(xì)化

由于各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在所處的區(qū)位、擁有的資源、基礎(chǔ)配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力、面臨的制約因素和發(fā)展前景等方面均存在較大差異，故指望180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)能夠成為帶動(dòng)河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的180個(gè)“羅漢”是不現(xiàn)實(shí)的，對(duì)全省180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實(shí)行無差別的管理也顯然會(huì)失之偏頗。從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，實(shí)行差別化政策和差別化管理有利于避免同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。建議按照產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)狀況等方面的實(shí)際情況，將180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)劃分為優(yōu)先發(fā)展類、重點(diǎn)發(fā)展類、調(diào)整組合類3個(gè)大類別，對(duì)其分別實(shí)施差別化政策。強(qiáng)力支持和推進(jìn)那些實(shí)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、對(duì)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)作用突出的優(yōu)先發(fā)展類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)加快發(fā)展；對(duì)那些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、對(duì)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)作用比較顯著、具有一定發(fā)展前景的重點(diǎn)發(fā)展類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提供重點(diǎn)支持和扶持；對(duì)那些實(shí)力弱、產(chǎn)業(yè)集聚水平低、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、對(duì)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)作用較差的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)則要實(shí)行調(diào)整組合，對(duì)問題特別突出的少數(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要下決心盡快淘汰，以整合出寶貴的資源為優(yōu)先發(fā)展類和重點(diǎn)發(fā)展類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提供更大的發(fā)展空間。

7.多舉措保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對(duì)員工多層次的需求

為了解決目前存在的“招工難”問題，應(yīng)當(dāng)采取以下幾個(gè)方面的措施：

其一，加快培養(yǎng)、引進(jìn)高層次專業(yè)人才。要引導(dǎo)省內(nèi)高等學(xué)校優(yōu)化調(diào)整專業(yè)設(shè)置，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，重點(diǎn)為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)培養(yǎng)中高端專業(yè)技術(shù)人才和管理人才。同時(shí)要加大引進(jìn)高層次專業(yè)人才的力度。在人才流動(dòng)性日益增強(qiáng)的背景下，要依據(jù)各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對(duì)高層次人才需求狀況，制定吸引高層次人才的戰(zhàn)略，從國(guó)外和我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)各類高層次專業(yè)技術(shù)人才，鼓勵(lì)對(duì)口人才以兼職、培訓(xùn)講學(xué)、調(diào)研訪問等多種方式為集聚區(qū)所用。

其二，要對(duì)河南省現(xiàn)有各類職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)資源進(jìn)行整合和提升。要依據(jù)各個(gè)職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的區(qū)域布局、專業(yè)設(shè)置等情況，對(duì)師資力量和教學(xué)設(shè)施進(jìn)行整合，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步落實(shí)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)與實(shí)際培訓(xùn)人數(shù)掛鉤等措施，推動(dòng)政府購買服務(wù)，擴(kuò)大熟練工、高級(jí)技工培訓(xùn)規(guī)模。同時(shí)，要推動(dòng)各類院校特別是技工學(xué)校與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點(diǎn)用工企業(yè)建立合作關(guān)系，有針對(duì)性地調(diào)整專業(yè)設(shè)置，開展訂單、定向、定崗培訓(xùn)，聯(lián)合共建實(shí)習(xí)和實(shí)訓(xùn)基地，采用“工學(xué)交替”模式安排學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)。

其三，強(qiáng)化對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的回流就業(yè)培訓(xùn)。要依托縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障平臺(tái)建立返鄉(xiāng)農(nóng)民工工作臺(tái)賬，增加繼續(xù)教育和培訓(xùn)投入，為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供回流就業(yè)培訓(xùn)、社保接續(xù)等服務(wù)。同時(shí)，要建立全省統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的就業(yè)服務(wù)工作機(jī)制，及時(shí)發(fā)布人力資源供求信息，加強(qiáng)用工監(jiān)測(cè)和政策指導(dǎo)。

其四，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建立“一站式”就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。各個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)均應(yīng)設(shè)立就業(yè)服務(wù)窗口，在技能培訓(xùn)、用工推薦、代理招聘、社會(huì)保險(xiǎn)等方面提供“一站式”服務(wù)。

8.進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的考核評(píng)價(jià)體系

科學(xué)的發(fā)展理念需要科學(xué)高效的考核體系來保障。按照中共十八屆三中全會(huì)《決定》的精神，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)過程中要切實(shí)糾正單純追求投資增長(zhǎng)速度和GDP增長(zhǎng)速度的偏向，把主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升、品牌培育、就業(yè)創(chuàng)造與就業(yè)人員市民化等指標(biāo)作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新型城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展的硬指標(biāo)來考核，引導(dǎo)各級(jí)政府按照工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的思路來發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

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