公平可持續(xù)：社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的方向

羅俊鑫

社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)關(guān)系著千家萬(wàn)戶的和諧生活，關(guān)系著每一個(gè)人的切身利益。目前，社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的高度關(guān)注，從養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收支缺口、延遲退休年齡、“雙軌制”、以房養(yǎng)老等等引發(fā)的不安與焦慮，已經(jīng)表明公眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度出現(xiàn)了信任危機(jī)。如何保證社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展，如何保障參保人的合法權(quán)益，已成為我們必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”，這為社會(huì)保險(xiǎn)制度改革指明了方向、明確了目標(biāo)。

目前，我國(guó)基本建立以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保險(xiǎn)體系，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，正在駛上“全民社保”的快車道。但社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性、可持續(xù)性仍有缺失。在制度方面存在不同區(qū)域、不同群體之間實(shí)行不同的制度問(wèn)題，這特別表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”、待遇相差過(guò)大；在醫(yī)療保險(xiǎn)體系中，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民實(shí)行不同的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)差別過(guò)大。按照身份分設(shè)制度、享受待遇，不僅人為地導(dǎo)致制度的碎片化，還造成不同群體之間制度的不平等，在很大程度上妨礙了讓更多民眾公平享受改革發(fā)展成果的政策導(dǎo)向。因此，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，已成為政府、社會(huì)和民眾的共識(shí)。筆者結(jié)合學(xué)習(xí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，從以下五個(gè)方面探討促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平可持續(xù)發(fā)展。

一、實(shí)現(xiàn)社保全覆蓋

實(shí)現(xiàn)社保全覆蓋就是讓符合條件的人員均納入社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，這不僅僅是體現(xiàn)在制度上，更應(yīng)體現(xiàn)在參保和享受待遇上，這就是參保機(jī)會(huì)公平，如果符合條件的人員沒(méi)有納入社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，公平無(wú)從談起。公平是社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性。實(shí)現(xiàn)社保全覆蓋是建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)。從全國(guó)情況看，目前有相當(dāng)一部分非公經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員、農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員沒(méi)有納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)，全國(guó)還有將近2億符合條件的人員沒(méi)有被納入到覆蓋范圍（人力資源社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義在2014年3月“中國(guó)發(fā)展高層論壇2014”年會(huì)上講話），與實(shí)現(xiàn)“全民參?！比杂泻艽缶嚯x。因此，首要的任務(wù)就是把符合條件的人員納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍，讓參保人員平等享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇，實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會(huì)保障，體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性。另一方面，根據(jù)“大數(shù)法則”，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍越廣，參保人數(shù)、繳費(fèi)人數(shù)越多，基金收入和基金積累就會(huì)增加，基金可支付能力也就會(huì)增強(qiáng)，從而為社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展提供更強(qiáng)的物質(zhì)保障。

二、整合制度

我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度是在不同年代分別建立的。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療絕大部分地區(qū)都是按不同險(xiǎn)種分設(shè)的，不同制度和不同地區(qū)的政策、標(biāo)準(zhǔn)的差異導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民在社會(huì)保險(xiǎn)制度及享受待遇上的差異，既違背公平原則，也造成公共管理資源的浪費(fèi)，更影響社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。由此可見(jiàn)，整合制度是建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的重點(diǎn)。目前整合制度的關(guān)鍵是，把現(xiàn)行的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；把現(xiàn)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，打破戶籍制度的藩籬，無(wú)論生活在農(nóng)村，還是在城鎮(zhèn)，都能夠在同一種養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度下享受平等的保障權(quán)益，消除城鄉(xiāng)之間的差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在制度上的公平和公共資源上的共享。2014年2月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)），決定將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這無(wú)疑是在推動(dòng)建立更加公平可持續(xù)社會(huì)保障制度的進(jìn)程中邁出了一大步。

三、取消“雙軌制”

目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工實(shí)行兩種不同的養(yǎng)老制度，即為“雙軌制”。“雙軌制”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工的身份分別實(shí)行不同的養(yǎng)老制度，企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的待遇實(shí)行“財(cái)政型”統(tǒng)發(fā)制度，實(shí)際上是一種福利保障制度。企業(yè)職工參保個(gè)人承擔(dān)繳費(fèi)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員不用繳費(fèi)，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)的養(yǎng)老金待遇，兩大群體的待遇差別被稱為“最不公平”。如果機(jī)關(guān)事業(yè)單位繼續(xù)固守現(xiàn)行的福利型退休養(yǎng)老制度，不僅顯失公平，而且也不利于人員流動(dòng)。因此，為了增加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和適應(yīng)流動(dòng)性，必須從制度上解決社會(huì)反映強(qiáng)烈的“雙軌制”問(wèn)題?？梢哉f(shuō)取消“雙軌制”是建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”，目標(biāo)就是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)一樣實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，取消“雙軌制”，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位從福利養(yǎng)老向社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度與企業(yè)養(yǎng)老制度“并軌”，主要是在制度和模式上的統(tǒng)一，消除差異，實(shí)現(xiàn)公平。

四、健全法制機(jī)制

建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度關(guān)鍵是要有良性的法制機(jī)制作保障。健全法制機(jī)制是建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的核心。一是完善社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)。社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平可持續(xù)發(fā)展，必須要有完善法律法規(guī)作保證。因此，應(yīng)進(jìn)一步修訂、完善、充實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)，只有社會(huì)保險(xiǎn)法制走向健全完備，才能確立制度的公信力、公平性，才能保證制度的良性運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展。二是健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制。多繳多得體現(xiàn)待遇與繳費(fèi)掛鉤，是調(diào)動(dòng)參保人員積極繳費(fèi)的一項(xiàng)激勵(lì)措施。特別是實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和建立個(gè)人賬戶的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，更應(yīng)體現(xiàn)多繳多得原則，繳費(fèi)與享受待遇呈正相關(guān)關(guān)系，繳費(fèi)年限越長(zhǎng)、繳費(fèi)越多，享受待遇也就越高。三是建立健全正常調(diào)整機(jī)制。建立健全養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制，讓全體人民享有穩(wěn)定、可靠的養(yǎng)老金調(diào)整的安全預(yù)期。目前由于沒(méi)有建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，尤其是養(yǎng)老金的“十連調(diào)”，剛性增長(zhǎng)影響了正常調(diào)整機(jī)制。連續(xù)調(diào)整的頻次高、幅度大，已經(jīng)產(chǎn)生后退休人員比前退休的待遇低的“倒掛”問(wèn)題，使參保人心理預(yù)期越來(lái)越高，認(rèn)為越早退休待遇越高，從而驅(qū)使參保人員想方設(shè)法早退休。另一方面養(yǎng)老金調(diào)整未與繳費(fèi)年限、繳費(fèi)金額等因素掛鉤，弱化了多繳多得的機(jī)制。因此，要建立健全綜合考慮收入增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)等主要因素的正常調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)待遇與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相聯(lián)系的持續(xù)、有序、合理增長(zhǎng)。四是完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。由于歷史原因各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度分設(shè)，造成各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度之間無(wú)法轉(zhuǎn)移，或者銜接不順暢，在一定程度上阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，進(jìn)而影響了市場(chǎng)對(duì)人力資源的配置效率。因此，必須完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，更加注重各項(xiàng)制度之間的相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)不同制度之間的順利轉(zhuǎn)換銜接。五是提高統(tǒng)籌層次。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次越高，制度覆蓋范圍也就越廣，越能體現(xiàn)公平。黨的十八屆三中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”，讓參保人員不分區(qū)域享受統(tǒng)一的國(guó)民待遇，以更高層次的社會(huì)統(tǒng)籌來(lái)更充分地體現(xiàn)社會(huì)公平；另一方面實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，從國(guó)家層面安排和保障基金，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的調(diào)劑、保障功能和使用效率，從而更加保障參保人員待遇享受的公平性、穩(wěn)定性和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的可持續(xù)性。六是拓寬基金籌集渠道。健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度，完善社會(huì)保障預(yù)算制度，明確政府所承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任，更好地發(fā)揮公共財(cái)政在社會(huì)保障中的作用。積極開(kāi)辟國(guó)有資產(chǎn)社會(huì)保障資金新的籌資渠道，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，使社會(huì)保障基金更有保障性和可持續(xù)性。七是加強(qiáng)基金保值增值。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督，在確保當(dāng)期基金支付和保證基金安全的前提下，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)，努力實(shí)現(xiàn)基金保值增值，這既是減緩未來(lái)基金的支付壓力、實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展的要求，也是投資經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要舉措。八是構(gòu)建多層次的社會(huì)保障體系。制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)等多層次的社會(huì)保障體系，改變過(guò)度依賴政府的基本保障格局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的多層次、多元化和可持續(xù)發(fā)展。九是適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。目前參保單位承擔(dān)“五險(xiǎn)”社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率超過(guò)繳費(fèi)基數(shù)的30%，企業(yè)普遍反映繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)重，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率偏高，企業(yè)難以承受，一方面增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面也影響企業(yè)繳費(fèi)的積極性，就會(huì)出現(xiàn)故意欠費(fèi)現(xiàn)象。因此，在擴(kuò)大覆蓋面、增加基金平衡能力的前提下，科學(xué)合理確定和調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率，適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低經(jīng)營(yíng)成本，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，保持企業(yè)發(fā)展的活力。十是研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策?，F(xiàn)在女性退休年齡大幅度低于男性，從總體上對(duì)女性不利，這不僅過(guò)早剝奪女性的工作權(quán)利，也過(guò)早剝奪了女性的發(fā)展空間和發(fā)展機(jī)會(huì)，直接影響其經(jīng)濟(jì)利益和福利待遇。因此，針對(duì)人口老齡化高峰期的調(diào)整，結(jié)合我國(guó)人口結(jié)構(gòu)和人力資源供求的趨勢(shì)，適時(shí)實(shí)行漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，既保持社?；鸬拈L(zhǎng)期平衡，又使我國(guó)的人力資源得到更加充分的開(kāi)發(fā)利用，更是促進(jìn)性別公平、平等。另一方面在人口老齡化進(jìn)程中，需要微調(diào)退休年齡，以避免下一代負(fù)擔(dān)過(guò)重，這是制度公平可持續(xù)發(fā)展的需要。

五、提高社保經(jīng)辦管理服務(wù)能力

黨的十八大提出“健全社會(huì)保障經(jīng)辦管理體制，建立更加便民快捷的服務(wù)體系?！秉h的十八屆三中全會(huì)提出“加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系?！奔訌?qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理能力建設(shè)和健全經(jīng)辦服務(wù)體系是深化社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。俗話說(shuō)，“三分制度，七分落實(shí)（執(zhí)行）”，這說(shuō)明落實(shí)的重要性，更加公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度能否建立、制度能否落實(shí)到位，關(guān)鍵在于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力、經(jīng)辦管理服務(wù)能力的高低。因此，提高社保經(jīng)辦管理服務(wù)能力是建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的保證。一是加快健全社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理體制，著力整合經(jīng)辦管理資源和管理職能，提高經(jīng)辦管理效率。二是加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)流程，為參保人提供更加方便快捷的服務(wù)。三是建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)保險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)“社保一卡通”，參保人員流動(dòng)到哪里，社保網(wǎng)絡(luò)就服務(wù)到哪里，方便參保人員走天下。四是加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)干部隊(duì)伍建設(shè)，提高干部隊(duì)伍的政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平和服務(wù)水平，為建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度提供人才保障和能力保障。

（作者系廣西壯族自治區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局副局長(zhǎng)）