基層水行政執(zhí)法工作的難點(diǎn)與思考

丁成剛

（東臺(tái)市安豐鎮(zhèn)水務(wù)站，江蘇鹽城 224234）

東臺(tái)市水政監(jiān)察工作起源于2001年，10多年來(lái)，形成以市水政監(jiān)察大隊(duì)到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃片的監(jiān)察中隊(duì)再至每個(gè)基層水務(wù)管理單位的專(zhuān)兼職水政監(jiān)察員的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，為全市的防洪保安、規(guī)費(fèi)征收、節(jié)水管理、入河排污口管理、河道等水利工程設(shè)施的管理以及水管轄區(qū)范圍內(nèi)的項(xiàng)目占用建設(shè)管理等工作發(fā)揮著舉足輕重的作用。同時(shí)，距2020年全面建設(shè)現(xiàn)代化水利的目標(biāo)要求，東臺(tái)的水行政執(zhí)法工作，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水政監(jiān)察工作在現(xiàn)行的管理體制下也面臨著諸多挑戰(zhàn)。那么如何才能實(shí)現(xiàn)依法治水呢？筆者著重就基層一線的水行政執(zhí)法工作談一些粗淺的看法。

1 執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

東臺(tái)市基層水行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)由14個(gè)鎮(zhèn)水務(wù)站及堤閘處、抽水工程管理處組成，并又以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域劃分為9個(gè)執(zhí)法中隊(duì)。其中，以各基層單位負(fù)責(zé)人為主的兼職水政監(jiān)察員15名，專(zhuān)職水政監(jiān)察員共24名，不少人不僅從事水政員的工作，還身兼工程管理員或會(huì)計(jì)的角色。目前，專(zhuān)職水政監(jiān)察員（水政員）是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水行政執(zhí)法的主要力量，平均年齡為43.5歲（36～58歲），大多具備大專(zhuān)及以上學(xué)歷層次，但專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員奇缺，尤其是水利、水資源管理及法律專(zhuān)業(yè)人員更是廖廖無(wú)幾。當(dāng)然，這也是東臺(tái)市目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站人才建設(shè)的共性弊端，因?yàn)槊媾R著鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀及2010年4月以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的實(shí)際，多年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站幾乎就未引進(jìn)過(guò)專(zhuān)業(yè)人才。

2 基層水行政執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)

《中華人民共和國(guó)水法》以及2011年出臺(tái)的中央“一號(hào)文件”確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站的法律地位，作為縣級(jí)水行政管理部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，代表縣水務(wù)局在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使部分水行政管理職能，發(fā)揮著“規(guī)劃、管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的作用。然而水行政執(zhí)法能力的薄弱與法律法規(guī)的確權(quán)不相匹配，是令我們不得不思考的問(wèn)題：

（1）雖有“執(zhí)法證”，但實(shí)際工作中卻無(wú)法行使執(zhí)法權(quán)。首先，按照《水法》的要求，水行政執(zhí)法活動(dòng)中，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法者須兩人以上，也就是即便行使簡(jiǎn)易程序也必須兩名以上的水政監(jiān)察人員同時(shí)在場(chǎng)，所以單個(gè)的專(zhuān)職水政員就無(wú)法行使執(zhí)法權(quán)，在日常工作中只能以宣傳水法律、法規(guī)，說(shuō)服教育為主。但事實(shí)上不借助于水政監(jiān)察大隊(duì)的執(zhí)法，僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)水政員阻止違法者繼續(xù)實(shí)施水事違法行為的效果并不理想。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站僅是事業(yè)單位，并不具備執(zhí)法主體的地位。

（2）主動(dòng)舉報(bào)的意識(shí)不強(qiáng)。因?yàn)椴荒苄惺箞?zhí)法權(quán)，所以遇有水事案件，最稱(chēng)職的水政員也就是在宣傳教育無(wú)果的情況下向上級(jí)執(zhí)法部門(mén)“舉報(bào)”。然而，由于水行政管理異地執(zhí)法在我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未推行，個(gè)別工作人員礙于領(lǐng)導(dǎo)情面、考慮日后規(guī)費(fèi)征收、怕得罪人或是認(rèn)為縣級(jí)水行政部門(mén)也沒(méi)有行之有效、簡(jiǎn)易快捷的執(zhí)法模式等，往往睜一只眼、閉一只眼，從而導(dǎo)致水事違法、違章案件一而再、再而三地反復(fù)上演。這方面，重點(diǎn)體現(xiàn)在河道管理范圍內(nèi)從事有關(guān)活動(dòng)或興建工程項(xiàng)目先建后批以及不辦占用手續(xù)的情況。

（3）法律條文規(guī)定過(guò)于原則、不便于操作。自20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)政府開(kāi)始了依法治水、依法管水的努力。迄今為止，全國(guó)人大及常委會(huì)先后制定了《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《防洪法》，江蘇省、鹽城市、東臺(tái)市也先后出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，水資源管理和利用正步入規(guī)范化、法治化的軌道。但是，從形勢(shì)發(fā)展來(lái)看，這些法律還不盡完善，主要存在部門(mén)傾向明顯或部門(mén)職能交叉，影響法律效力；許多法律條文的規(guī)定過(guò)于原則，不便于操作等弊端。比如：《防洪法》第五十八條規(guī)定，“違反本法第二十七條規(guī)定，未經(jīng)水行政主管部門(mén)對(duì)其工程建設(shè)方案審查同意或者未按照有關(guān)水行政主管部門(mén)審查批準(zhǔn)的位置、界限，在河道、湖泊管理范圍內(nèi)從事工程設(shè)施建設(shè)活動(dòng)的，責(zé)令停止違法行為，補(bǔ)辦審查同意或者審查批準(zhǔn)手續(xù)；工程設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重影響防洪的，責(zé)令限期拆除，逾期不拆除的，強(qiáng)行拆除，所需費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)；影響行洪但尚可采取補(bǔ)救措施的，責(zé)令限期采取補(bǔ)救措施，可以處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款”。但在實(shí)際執(zhí)法中，對(duì)單個(gè)的被執(zhí)行相對(duì)人，特別是平民百姓而言，如實(shí)際都按一萬(wàn)元以上處罰，肯定不現(xiàn)實(shí)。這些都直接影響了水行政執(zhí)法的效果，仍需進(jìn)一步加以改善。

（4）公眾參與不夠。公眾參與，是實(shí)施基層水行政執(zhí)法的重要方面。一方面，公眾是水行政執(zhí)法或水資源費(fèi)、水費(fèi)及河道規(guī)費(fèi)征收人群中的一個(gè)重要部分，只有絕大數(shù)人了解并遵守水行政法律法規(guī)，才能保證水行政執(zhí)法的順利實(shí)施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水利可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；另一方面，公眾參與能夠使水行政執(zhí)法單位在做出決策前，充分考慮不同利益群體的利益和要求，使所作出的決策更合理，更科學(xué)，從而使執(zhí)法實(shí)施過(guò)程更順暢。與《刑法》、《民法通則》等與公眾行為密切相關(guān)的法律、法規(guī)相比，涉水法律法規(guī)的公眾知曉率顯然還不夠，不少人在實(shí)施水事違法行為后甚至還不知曉其行為違法。所以，僅靠每年一度的“世界水日”或“中國(guó)水周”的水法規(guī)宣傳是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（5）培訓(xùn)、教育缺失。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站人員力量匱乏，大多是一人一崗或一人多崗，往往造成水政員在水事案件執(zhí)法過(guò)程中僅依靠工作經(jīng)驗(yàn)或主觀判斷處理問(wèn)題。雖然近年來(lái)也償試開(kāi)展“百河百企”聯(lián)合執(zhí)法檢查，但由于每年開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法和集中學(xué)習(xí)、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)還很少，不能將一些行之有效的執(zhí)法模式在基層水政員工作中應(yīng)用推廣，也是造成現(xiàn)狀水行政執(zhí)法能力不強(qiáng)的一個(gè)重要因素。

3 加強(qiáng)基層水行政執(zhí)法能力建設(shè)的措施及建議

（1）整合系統(tǒng)內(nèi)水行政執(zhí)法資源，強(qiáng)化水政監(jiān)察大隊(duì)建設(shè)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的實(shí)際，適時(shí)整合調(diào)整水政中隊(duì)。東臺(tái)作為縣一級(jí)城市，由于管理內(nèi)容相對(duì)具體、范圍較小，可以考慮以水務(wù)局水政監(jiān)察大隊(duì)為載體進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（2）強(qiáng)化執(zhí)法信息溝通建設(shè)。各鎮(zhèn)水政員作為水事案件信息采集的首要人員，要在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并及時(shí)處置水事案件。同時(shí)，水務(wù)站工程管理員及所有工作人員要進(jìn)一步提升職業(yè)敏感度，及時(shí)采集、傳輸水事案件信息。

（3）進(jìn)一步完善相關(guān)地方性法規(guī)和政策。要使所有水事行為都有法可依、有法必依、有章可循，并從法律上、技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上為基層水行政執(zhí)法提供保障。

（4）加強(qiáng)水法律、法規(guī)宣傳教育，并帶頭踐行實(shí)施?？蓮闹行W(xué)生入手進(jìn)行宣傳，使他們?cè)谏倌陼r(shí)就知曉并遵守水法律、法規(guī)，認(rèn)識(shí)到水資源對(duì)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的重要性，并通過(guò)他們?nèi)ビ绊憥?dòng)其他人群。

（5）加強(qiáng)基層水行政執(zhí)法人才隊(duì)伍建設(shè)。及時(shí)調(diào)整、補(bǔ)充大專(zhuān)或本科以上的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員到基層一線的執(zhí)法隊(duì)伍中，對(duì)現(xiàn)有人員實(shí)施學(xué)歷、技能提升工程，并多渠道、多形式、常態(tài)化地組織他們參與具體水事案件的聯(lián)合執(zhí)法。