推進(jìn)小型水利工程管理體制改革的實(shí)踐

呂春艷 曾慶祝 石 煒 陳 娟

（1.淮安市淮漣灌區(qū)管理處，江蘇 淮安 223005；2.淮安市水利局；江蘇 淮安 223005；3.淮安市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 淮安 223005）

小型水利工程是農(nóng)村水利灌排體系的末稍，是保障改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提升農(nóng)民生活質(zhì)量、提高工程綜合效益的基礎(chǔ)，但是，目前小型水利工程管理存在管護(hù)主體缺失、管護(hù)責(zé)任難以有效落實(shí)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了工程安全運(yùn)行和效益充分發(fā)揮。為此，進(jìn)一步加強(qiáng)小型水利工程管理，理順小型水利工程產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立科學(xué)合理的管理機(jī)制勢(shì)在必行。

1 基本情況

建國(guó)以來(lái)，淮安市農(nóng)村水利經(jīng)過(guò)幾十年的不斷建設(shè)、配套、提高和完善，農(nóng)田灌排標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，農(nóng)村水環(huán)境不斷改善，水管體制不斷健全。全市耕地面積48.29 萬(wàn)hm2，發(fā)展有效灌溉面積41.04 萬(wàn)hm2，建成旱澇保收農(nóng)田36.04 萬(wàn)hm2，節(jié)水工程控制灌溉面積21.49 萬(wàn)hm2。建成萬(wàn)畝以上灌區(qū)24 個(gè)，其中，洪金、淮漣2萬(wàn)hm2以上大型灌區(qū)8 個(gè)；建成小型圩區(qū)513 個(gè)，面積2993 km2，構(gòu)筑防洪圩堤3167 km，修建圩口閘1174座，保障圩區(qū)安全；配套中小溝級(jí)配套建筑物16.68 萬(wàn)座，其中，中溝以上建筑物5.4 萬(wàn)座；新開(kāi)大、中、小溝等28342 條37327 km，新開(kāi)渠道39730條27239.27 km，其中，防滲渠道6539條4735 km；興建固定泵站3866 座，其中，灌溉泵站2252 座、排澇泵站1219 座、灌排結(jié)合泵站395 座；山丘區(qū)興建塘壩2462 座，有效庫(kù)容3870萬(wàn)m3。初步形成了一套較為完整的防洪、排澇、灌溉、供水、降漬等工程體系，為促進(jìn)淮安市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2 小型水利工程管護(hù)存在的問(wèn)題

雖然建成了比較健全的農(nóng)村防旱減災(zāi)體系，但是，農(nóng)村水利工程管理水平滯后，不能適應(yīng)農(nóng)村水利的發(fā)展，管理不到位，責(zé)任不落實(shí)，有的沒(méi)人管，造成工程效益不能充分發(fā)揮。具體概括為“四缺一多”：一是缺人員，自分田到戶村組水利管理隊(duì)伍解散以后，就沒(méi)有形成新的管理體系，全市僅成立用水合作組織81 個(gè)，落實(shí)水利工程管理人員3047 人，只占需求的30%左右，且這些人員技術(shù)水平不高，僅僅能對(duì)工程進(jìn)行簡(jiǎn)單地看管，無(wú)法進(jìn)行專業(yè)養(yǎng)護(hù)，基層水利站也同樣面臨著種種困難；二是缺經(jīng)費(fèi)，不僅工程管理經(jīng)費(fèi)沒(méi)有渠道落實(shí)，連管理人員的報(bào)酬落實(shí)也比較難，2013年全市共落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)3900 萬(wàn)元，約占需求經(jīng)費(fèi)36%；三是缺配套，中溝以上的灌排河道經(jīng)過(guò)近10年的疏浚整治后，基本能達(dá)到“灌得上、排得出”的目標(biāo)，但小溝以下的田間灌排溝渠由于分戶種植、疏浚不到位、淤塞嚴(yán)重，不少地方田間沒(méi)有內(nèi)三溝，且建筑物配套不足，目前全市田間工程配套率僅為56%，導(dǎo)致有水引不進(jìn)，澇水排不出；四是缺管理設(shè)備，機(jī)電泵站維修養(yǎng)護(hù)設(shè)備不健全，河渠保潔設(shè)施不完善，養(yǎng)護(hù)材料不全，日常管理措施無(wú)法落實(shí)到位；五是工程多，全市有小溝以上建筑物15 萬(wàn)多座，機(jī)電泵站3800 多座，小溝農(nóng)渠以上河道6.8 萬(wàn)多條，村莊河塘1.7 萬(wàn)面，還有眾多的農(nóng)村水廠。

3 應(yīng)對(duì)措施

2013年7月，淮安市水利局選擇了淮安區(qū)復(fù)興鎮(zhèn)、洪澤縣岔河鎮(zhèn)及金湖縣閔橋鎮(zhèn)開(kāi)展小型水利工程管理體制改革試點(diǎn)工作，并出臺(tái)了《淮安市小型水利工程管理體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，主要采取了以下四項(xiàng)措施。

3.1 以產(chǎn)權(quán)確認(rèn)為前提，解決工程權(quán)屬問(wèn)題

根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》和《淮安市水利工程管理實(shí)施辦法》，以事實(shí)為依據(jù)，開(kāi)展小型水利工程的確權(quán)工作?；窗彩兴指鶕?jù)實(shí)際需要，統(tǒng)一設(shè)計(jì)、印制了“淮安市小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證”，為確權(quán)工作提供證書。主要分以下幾種類型進(jìn)行確權(quán)：對(duì)以個(gè)人投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有；對(duì)以社會(huì)資本投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬；對(duì)以國(guó)家投資為主興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民水利合作組織所有；產(chǎn)權(quán)歸屬已明晰的工程，維持現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步登記確權(quán)，向明晰產(chǎn)權(quán)的工程所有者頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，載明工程功能、管理與保護(hù)范圍、產(chǎn)權(quán)所有者及其權(quán)利與義務(wù)、有效期等基本信息，并將管理保護(hù)范圍的區(qū)域確定為權(quán)屬人保護(hù)區(qū)，見(jiàn)表1。

3.2 以運(yùn)行機(jī)制為重點(diǎn)，解決管理模式問(wèn)題

在明確產(chǎn)權(quán)和工程管護(hù)主體后，重點(diǎn)是建立管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，以確保工程正常運(yùn)行?？h（區(qū)）水利部門和基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)小型水利工程管理與運(yùn)行維護(hù)的監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)，督促工程產(chǎn)權(quán)所有者切實(shí)履行管理責(zé)任，保障工程安全長(zhǎng)效運(yùn)行。同時(shí)，積極探索、努力創(chuàng)新管護(hù)模式。針對(duì)不同類型工程特點(diǎn)，制定多種管護(hù)模式，詳見(jiàn)表2。

3.3 以經(jīng)費(fèi)渠道為保障，解決管護(hù)資金問(wèn)題

改革試點(diǎn)的工作目標(biāo)之一就是要探索建立一個(gè)穩(wěn)定可靠、使用高效的工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。目前，主要有6 個(gè)經(jīng)費(fèi)渠道，見(jiàn)表3。

同時(shí)，建立財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)考核獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，按照“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的原則，根據(jù)管護(hù)實(shí)效進(jìn)行補(bǔ)助?；窗彩胸?cái)政專門安排試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)36 萬(wàn)元用于管理試點(diǎn)，淮安市水利局從相關(guān)經(jīng)費(fèi)中支出30 萬(wàn)元用于試點(diǎn)前期工作及用水者協(xié)會(huì)組建工作。

3.4 以隊(duì)伍建設(shè)為關(guān)鍵，解決管理人員問(wèn)題

積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設(shè)，在2014年底前按蘇政發(fā)〔2012〕9 號(hào)文件精神將水利站的人員、經(jīng)費(fèi)保障到位。積極推進(jìn)水管員制度，每村至少配備1 名水管員，負(fù)責(zé)了解、上報(bào)農(nóng)田水利信息；制定年度用水計(jì)劃，制定可供村級(jí)使用的小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃；做好工程管理、用水矛盾協(xié)調(diào)，牽頭做好農(nóng)田水利工程的日常管理與維護(hù)。落實(shí)具體管理人員，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，由產(chǎn)權(quán)人因地制宜擇優(yōu)確定操作性強(qiáng)、實(shí)用性好的模式，進(jìn)行專項(xiàng)管理。積極扶持機(jī)電泵站維修服務(wù)隊(duì)、抗旱服務(wù)隊(duì)、河道保潔公司等組織，堅(jiān)持“方便群眾、有償服務(wù)、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的原則，推進(jìn)農(nóng)田水利工程管理專業(yè)化。

表1 農(nóng)村小型水利工程建筑物管理范圍表

表2 小型水利工程管理模式表

表3 小型水利工程管理經(jīng)費(fèi)渠道表

4 試點(diǎn)取得的初步成效

淮安市洪澤縣岔河鎮(zhèn)作為全國(guó)小型水利工程體制改革示范縣試點(diǎn)，在本次試點(diǎn)改革中，積極創(chuàng)新，整合資源，取得了明顯成效。一是資源整合，節(jié)約管理成本。采取“四位一體”的管理方式，將原先相互獨(dú)立的環(huán)境衛(wèi)生管理、村道路管護(hù)、綠化管護(hù)等與小型水利工程管護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌管護(hù)，降低管護(hù)成本，提高人員報(bào)酬，充分調(diào)動(dòng)管護(hù)人員的工作積極性。二是網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化，減少管理環(huán)節(jié)。實(shí)行行政管理與工程管護(hù)兩條線。一方面，成立小型水利工程管理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)檢查、考核工作；另一方面，成立管理服務(wù)公司負(fù)責(zé)牽頭鎮(zhèn)管工程日常管護(hù)、開(kāi)發(fā)利用水土資源籌集管理經(jīng)費(fèi)、對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)水利管理公司和承包人進(jìn)行業(yè)務(wù)管理等工作。三是市場(chǎng)運(yùn)作，促進(jìn)長(zhǎng)效管理。管理服務(wù)公司對(duì)小型水利工程實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、公司化管理，并設(shè)立專戶對(duì)管護(hù)經(jīng)費(fèi)實(shí)行專款專用，由公司根據(jù)鎮(zhèn)考核辦考核結(jié)果及相關(guān)規(guī)定，及時(shí)撥付工程管理經(jīng)費(fèi)給管理公司和承包人。同時(shí)，公司每年從管理經(jīng)費(fèi)中提取10%的經(jīng)費(fèi)，用于工程維修養(yǎng)護(hù)。各村建立專帳，自籌經(jīng)費(fèi)節(jié)余額可結(jié)轉(zhuǎn)滾動(dòng)使用，且可減少下年度的自籌經(jīng)費(fèi)，提高了各村的管理積極性，促進(jìn)管理良性循環(huán)。

5 結(jié)語(yǔ)

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，扎實(shí)推進(jìn)小型水利工程管理體制改革，不斷提升小型水利工程規(guī)范化管理水平，為盡早實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。