城市公共設(shè)施管理的缺失及對(duì)策研究

史春媛，顏 冰，鄭克嶺

(東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶 163318)

城市從它產(chǎn)生到現(xiàn)在，已經(jīng)有了5000多年發(fā)展的歷史。城市是作為與鄉(xiāng)村不同的對(duì)立物發(fā)展起來的。城市的出現(xiàn)是人類文明進(jìn)化的重要標(biāo)志，并且城市始終體現(xiàn)著人類社會(huì)的演化并不斷發(fā)展前進(jìn)的過程?？梢哉f，城市是人類歷史上一個(gè)永恒的話題。那么究竟什么是城市呢?由于眾多學(xué)者的研究角度和側(cè)重點(diǎn)的不同，對(duì)城市有多種多樣的定義。主要有以下幾種:“城市是國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)技術(shù)和文化教育的中心，是現(xiàn)代工業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)集中的地方，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用?！保?］“城市是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是生產(chǎn)要素集約化和業(yè)態(tài)多樣化的社會(huì)有機(jī)體，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)技術(shù)和文化教育發(fā)展的中心。”［2］“城市是指一定規(guī)模及密度的非農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集的地方和一定層級(jí)地域的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化中心?！保?］“城市是指以自組織的人的群體為主體，以一定空間和自然環(huán)境為客體，以集聚經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益為目的，以集約人口、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)文化為特點(diǎn)，并與周圍環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)能量信息交流的空間地域開放大系統(tǒng)?！保?］

盡管這些城市界定的表述并不完全相同，但是也有很多共同的理解，可以從中窺探到城市的定義。

第一，城市是以非農(nóng)業(yè)人口為主體的極為集中的居民點(diǎn)，是以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心;第二，城市不僅高度地聚集著人口、社會(huì)財(cái)富和生產(chǎn)力，而且創(chuàng)造著高度的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益;第三，城市中高度綜合了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、軍事、宗教等諸多要素。

隨著城市化進(jìn)程的加快，人口、環(huán)境、生態(tài)、安全等問題凸顯，人們迫切需要城市管理的正規(guī)和完善。在城市管理中，公共設(shè)施的管理是極為重要的組成部分，其管理狀態(tài)好壞直接關(guān)系到整個(gè)城市的運(yùn)行質(zhì)量。“公共設(shè)施”一詞最早產(chǎn)生于英國(guó)，英語為Street Furniture，直譯為“街道的家具”?，F(xiàn)在各國(guó)學(xué)者對(duì)城市公共設(shè)施所定義的概念各不一樣，本文綜合參考各學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為城市公共設(shè)施主要是供社會(huì)大眾使用的、關(guān)系社會(huì)大眾生存和生活的一切設(shè)施、設(shè)備、技術(shù)和制度等。但是，目前我國(guó)的城市公共設(shè)施管理存在缺失，甚至有些已經(jīng)直接影響到城市的生存和發(fā)展，需要城市管理者的高度重視。

一、城市公共設(shè)施管理的缺失

(一)人才缺失

城市公共設(shè)施管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一個(gè)專業(yè)敬業(yè)的人才團(tuán)隊(duì)，無論從最初的論證規(guī)劃還是招標(biāo)投標(biāo)工作，無論是監(jiān)督檢查還是修理完善，等等一系列工作都需要完備的人才隊(duì)伍的支持。但是事實(shí)上，我們的城市常常出現(xiàn)下面的情況:修理城市道路把電纜挖斷，一場(chǎng)大雨導(dǎo)致城市內(nèi)澇，新建的公共健身器材不翼而飛，城管人員與小商販在街頭賽跑，城市道路年年修年年壞等等，這些在我們每個(gè)城市每天都在上演的生活真實(shí)劇，充分的說明了我們的城市公共設(shè)施管理需要真正鉆研了解城市管理的人才，需要從設(shè)計(jì)圖紙到設(shè)施維護(hù)的無終結(jié)服務(wù)。當(dāng)我們呼喚市民增強(qiáng)素質(zhì)的同時(shí)，是不是也要反思城市管理者的素質(zhì)，當(dāng)小商販在城管的強(qiáng)大攻勢(shì)下還是頻頻出現(xiàn)的今天，是不是需要城市管理者重新審視自己的管理理念。2010年6月21日，贛州市部分地區(qū)降水近百毫米，市區(qū)卻沒有出現(xiàn)明顯內(nèi)澇，甚至“沒有一輛汽車泡水”。此時(shí)，離贛州不遠(yuǎn)的廣州、南寧、南昌等諸多城市卻慘遭水浸，有的還被市民冠上“東方威尼斯”的綽號(hào)。一時(shí)間，效率低下、吞吐不靈的城市排水系統(tǒng)成了眾矢之的。這一切的不同，都源于贛州市至今發(fā)揮作用的，以宋代福壽溝為代表的城市排水系統(tǒng)。北宋熙寧年間(公元1068年—1077年)，一個(gè)叫劉彝的官員在此任知州，規(guī)劃并修建了贛州城區(qū)的街道。同時(shí)根據(jù)街道布局和地形特點(diǎn)，采取分區(qū)排水的原則，建成了兩個(gè)排水干道系統(tǒng)，這就是福壽溝，這是個(gè)在21世紀(jì)的城市公共設(shè)施管理專家都稱贊的充滿了科技含量的排水系統(tǒng)，是古人的智慧結(jié)晶。這充分說明了城市公共設(shè)施管理中的種種問題不是不能解決，是沒有專業(yè)的人才來解決，是沒有任用專業(yè)的人才來解決。這里有管理者專業(yè)水平缺失的問題，也有管理者用人不當(dāng)?shù)膯栴}，更有公共設(shè)施管理人才培養(yǎng)缺乏的問題。

(二)財(cái)力缺失

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)在城市公共設(shè)施建設(shè)和管理上的投資較以往有了很大程度的增長(zhǎng)，但從投資所占經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比重來說還是很少。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市涌入了大量的外來人口，所需公共設(shè)施大幅度增加，人均公共設(shè)施明顯短缺，投資少會(huì)直接影響市民的生活質(zhì)量和城市的發(fā)展。不僅每年度的城市公共設(shè)施建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)缺口大，而且有的城市公共設(shè)施建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)，每年的實(shí)際撥款數(shù)不能全額下?lián)?，?yán)重影響了城市公共設(shè)施建設(shè)管理項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，管理資金來源渠道單一，目前城市公共設(shè)施建設(shè)管理資金主要來源于維護(hù)建設(shè)稅、公用事業(yè)附加費(fèi)和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)以及土地使用權(quán)出讓金，以及其他類型的類似于過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府撥款，資金缺口和財(cái)力缺失成了不可調(diào)和的矛盾。

(三)物力缺失

財(cái)力的缺失必然導(dǎo)致物力的缺失，很多城市公共設(shè)施由于經(jīng)費(fèi)的問題根本不能建設(shè)和維護(hù)，例如，小區(qū)內(nèi)的健身器材和休閑桌椅是市民最迫切的需求，但是卻有很多小區(qū)遲遲得不到解決，影響居民的生活質(zhì)量;公共場(chǎng)所的消防設(shè)施往往成為擺設(shè)，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)的問題得不到維護(hù)，一旦發(fā)生火災(zāi)損失不可估量;城市中的壞舊馬葫蘆蓋不能及時(shí)得到補(bǔ)充和更換，使得很多市民受傷，對(duì)政府的滿意度下降，等等。物力缺失也表現(xiàn)在很多公共設(shè)施的建設(shè)沒有充分考慮到市民的真正需要，很多都成了樣子工程，沒有起到服務(wù)市民的作用。例如，在河南鄭州，造價(jià)不菲的鄭上路小學(xué)門前的過街天橋電梯，剛剛投入運(yùn)行一周就停運(yùn)。原因是開通不久，鄭上路小學(xué)的學(xué)生，乘坐電梯的時(shí)候，沒抓住扶手，從五六米高處滾落，身體多處損傷。事實(shí)上，在建造之初，鄭上路小學(xué)就表示了反對(duì)，呼吁停止架設(shè)電梯，加寬步梯，因?yàn)橹饕褂锰鞓虻男W(xué)生，時(shí)常打鬧嬉戲玩耍，沒有家長(zhǎng)陪伴很容易發(fā)生意外。［5］便民公共設(shè)施沒有考慮實(shí)用性和安全性，不僅沒有方便市民，反而給市民帶來困擾和麻煩。全國(guó)還有很多類似的例子，市政工程成了政績(jī)工程，沒有充分的調(diào)研，花費(fèi)巨大，卻沒有贏得市民的贊許。

(四)制度缺失

城市公共設(shè)施具有公共性，是全體市民的公共設(shè)施，需要全體市民的愛護(hù)，但是總是有一部分人為了自己的利益進(jìn)行破壞，例如，運(yùn)料車沿街拋灑，極大的破壞了路面，給公共道路造成了很大的危害和損失;施工機(jī)器隨意亂挖，挖斷供水管線或者電纜的事屢見不鮮。這不僅給公共設(shè)施造成損失也給市民的正常生活帶來很大不便，這樣的問題常常出現(xiàn)的原因就是制度的缺失，沒有一套嚴(yán)謹(jǐn)可行的城市公共設(shè)施管理制度，特別是監(jiān)督獎(jiǎng)懲制度不完善，使得破壞城市公共設(shè)施的成本太低，起不到警示和教育作用。當(dāng)然制度需要制定更需要執(zhí)行，大多數(shù)城市管理者只注意制定制度，卻忽視執(zhí)行力的問題，制度就成了一紙空文。

二、完善城市公共設(shè)施管理的對(duì)策

(一)明確政府的責(zé)任，施行公共設(shè)施管理問責(zé)制

政府是城市公共設(shè)施管理者的角色定位是毋庸置疑的，政府一定要明確自己的責(zé)任，特別是對(duì)于具體哪個(gè)部門負(fù)責(zé)要明晰，不然就會(huì)出現(xiàn)推諉和扯皮的現(xiàn)象，使得問題遲遲得不到解決，小問題也會(huì)變成大問題、老問題，市民得不到應(yīng)有的服務(wù)，對(duì)政府的管理也會(huì)產(chǎn)生不滿的情緒，這會(huì)成為市政管理工作的障礙。

問責(zé)，本身是個(gè)舶來品。中國(guó)的問責(zé)開始于2003年的“非典”時(shí)期，此后隨著問責(zé)的深入，逐漸形成制度化。隨著國(guó)家公務(wù)員法的頒布實(shí)施，就從法律角度上明確了問責(zé)制，這就使問責(zé)法制化?！皢栘?zé)制”的核心意思是指:誰的責(zé)任，誰出了差錯(cuò)，誰負(fù)責(zé)。這在公共設(shè)施管理中是非?？尚械?，因?yàn)槌鞘泄苍O(shè)施管理工作是非常繁雜、瑣碎的，并且具有很強(qiáng)的突發(fā)性，若想及時(shí)解決問題就需要明晰職責(zé)，需要明確誰來承擔(dān)責(zé)任，這樣不僅可以快速的解決問題也可以避免問題的發(fā)生。

問責(zé)制不僅要問責(zé)具體負(fù)責(zé)人，也要問責(zé)直接和間接管理者，問責(zé)不僅要問更要責(zé)，就是要有明確的處罰態(tài)度和措施，處罰的結(jié)果要及時(shí)向市民公布，不僅可以使其他管理者和具體負(fù)責(zé)人警醒，提高管理效益和效率，也可以使全體市民對(duì)市政管理更加諒解和支持。

(二)適應(yīng)城市管理的需要，打造高素質(zhì)的城市管理團(tuán)隊(duì)

首先要對(duì)現(xiàn)有管理人員加強(qiáng)培訓(xùn)?？梢耘c高校聯(lián)合，設(shè)置適合實(shí)際工作的課程和教材，針對(duì)不同的管理人員進(jìn)行不同層次和不同方向的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)先進(jìn)城市和先進(jìn)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也是非常必要的，因此，人員培訓(xùn)要落到實(shí)處，為城市管理培養(yǎng)一大批專業(yè)人才，積蓄城市管理的后備力量。

其次要有計(jì)劃有針對(duì)性地引進(jìn)人才。針對(duì)城市管理的特點(diǎn)，要注意引進(jìn)各類專業(yè)人才，不斷提高城市管理人員的整體素質(zhì)。對(duì)此要制定人才發(fā)展規(guī)劃，形成較為合理的人才結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能推動(dòng)城市管理工作再上新水平。

再次是要充分發(fā)揮城市公共設(shè)施管理專家學(xué)者和各類科技人才的作用，推動(dòng)培養(yǎng)城市管理人才的課程建設(shè)和教育工程建設(shè)，這是當(dāng)前最為迫切的工作?？梢栽诟咝：透呗氃盒Ｌ貏e設(shè)置城市公共設(shè)施管理專業(yè)，為城市管理輸送理論知識(shí)豐富、實(shí)踐能力強(qiáng)的專業(yè)人才，這是打造高素質(zhì)城市管理團(tuán)隊(duì)的基石，為城市公共設(shè)施管理專業(yè)化、科學(xué)化補(bǔ)充人才力量。

(三)加大財(cái)政投入，擴(kuò)大公共設(shè)施資金來源

我國(guó)政府的財(cái)政投入需要加大力度，尤其是要增加投入的比例和足額發(fā)放，堅(jiān)決杜絕克扣、挪用公共設(shè)施管理經(jīng)費(fèi)。

國(guó)外的財(cái)政投入一般有兩種方式。以美國(guó)為代表，其純公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，無論在什么體制下，一般都由政府全額負(fù)擔(dān)，因此，政府在這方面的投資應(yīng)當(dāng)主要采取財(cái)政直接投入的方式。［6］

另一類是“混合性公共產(chǎn)品或服務(wù)”，如有收費(fèi)機(jī)制的供電、供水、排污、機(jī)場(chǎng)、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)于這類產(chǎn)品和服務(wù)，則應(yīng)區(qū)別不同情況，充分發(fā)揮政府在政策資源與財(cái)政杠桿方面的優(yōu)勢(shì)，通過 BOT、ABS、政府參股、貸款擔(dān)保、發(fā)行債券、財(cái)政貼息、收入補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)社會(huì)資金參與投資。［7］這種方式很好的解決了資金問題，值得我國(guó)借鑒。

當(dāng)政府的財(cái)政投入無法滿足需要的時(shí)候，可以用公共設(shè)施收費(fèi)來補(bǔ)充。這就需要完善相關(guān)機(jī)制，為公共設(shè)施管理服務(wù)。除對(duì)國(guó)家明文規(guī)定的收費(fèi)設(shè)施，要按照標(biāo)準(zhǔn)收齊收費(fèi)項(xiàng)目，還要擴(kuò)大籌資渠道，廣泛利用外資和社會(huì)資金，鼓勵(lì)引導(dǎo)外資、個(gè)體、私營(yíng)等多種形式的資金投入。

貸款、發(fā)行債券、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)收入等都可以作為公共設(shè)施的資金來源，解決資金短缺的問題。當(dāng)然，資金到位后，如何使用和管理資金也是重要的問題，這需要制度的保證。

(四)健全和完善管理制度

柯武剛(Wolfgang Kasper)和史漫飛(Manfred E.Streit)在其合著的《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會(huì)秩序和公共政策》中，認(rèn)為:制度是由人制定的規(guī)則，這些規(guī)則抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為。［8］

一個(gè)組織的規(guī)章制度是保證組織正常運(yùn)作不可缺少的要素之一，它是為了達(dá)到組織目標(biāo)、維護(hù)組織秩序而人為制定的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的行為模式和運(yùn)行方式。中國(guó)城市公共設(shè)施管理無論在建立完善制度方面還是在執(zhí)行制度方面都存在較大欠缺，制約了城市公共設(shè)施管理的改革和發(fā)展。加強(qiáng)制度建設(shè)，制定比較完善和健全的全國(guó)統(tǒng)一的和符合地方實(shí)際的制度，已是中國(guó)城市公共設(shè)施建設(shè)管理的必要條件。各個(gè)城市要按照城市管理立法規(guī)劃，抓緊制定地方法規(guī)、規(guī)章，逐步建立和完善城市管理制度體系，加強(qiáng)城管監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)。要加強(qiáng)執(zhí)法工作，對(duì)違反城市公共設(shè)施管理的法規(guī)、規(guī)章的行為進(jìn)行處罰。

特別需要說明的是制度的建立和執(zhí)行要符合廣大人民群眾的公共利益，而且要具有可行性，那些空洞的、無法執(zhí)行的制度是沒有意義的。制度的建立和執(zhí)行要最大限度的依靠市民的智慧和監(jiān)督，因?yàn)槌鞘泄苍O(shè)施管理的特殊性就在于它和市民是緊密相關(guān)的，是需要廣大市民的支持和配合的，是直接影響市民生活質(zhì)量和工作效率的。

每個(gè)城市都有自己的歷史文化、地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)特色。因此，城市公共設(shè)施管理也要有自己的特色，要勇于創(chuàng)新和實(shí)踐，以人為本，以城為本。打造出突出城市特點(diǎn)、服務(wù)城市發(fā)展、造福城市人民的城市公共設(shè)施管理體系。

［1］謝文惠，鄧衛(wèi).城市經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京:清華大學(xué)出版社，1996:2.

［2］馮云廷.城市經(jīng)濟(jì)學(xué).大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005:11.

［3］馬彥琳，劉建平.現(xiàn)代城市管理學(xué).北京:科學(xué)出版社，2003:3.

［4］秦甫.現(xiàn)代城市管理.上海:東華大學(xué)出版社，2004:5.

［5］大河網(wǎng).鄭州一小學(xué)門前過街天橋裝電梯 缺少客源已 停 運(yùn)［EB/OL］.http://news.dahe.cn/2013/03 － 29/102076601.html.

［6］王福先，烏日麗歌.淺談美國(guó)社區(qū)建設(shè)與管理［J］.內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，(1).

［7］劉雅麗，黃溯川.美國(guó)社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)的幾點(diǎn)討論［J］.科學(xué)與管理，2008，(2):30 －31.

［8］楊海燕.建立和完善我國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)管理制度［J］.教育理論與實(shí)踐，2005，(1).