農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承中的法律問題研究

戰(zhàn)寶石，劉衛(wèi)華，陳丹丹

(1.佳木斯大學(xué)人文學(xué)院，黑龍江佳木斯154007;2.黑龍江省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，黑龍江哈爾濱150001)

2014年中央一號(hào)文件提出了完善農(nóng)村土地承包政策的問題，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，并且首次提出了允許以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押的問題。但是并未提及長(zhǎng)期以來在學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期爭(zhēng)論的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問題。筆者希望通過本文的寫作，對(duì)該問題的研究提出自己的觀點(diǎn)，以就教于大方。由于篇幅關(guān)系，本文并未論及林地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和四荒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問題。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問題的法律沿革

1985年4月10日通過的《繼承法》第4條規(guī)定:“個(gè)人承包應(yīng)得的個(gè)人收益，依照本法規(guī)定繼承。個(gè)人承包，依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的，按照承包合同辦理。”對(duì)此，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的王漢斌同志在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)繼承法〉(草案)的說明》報(bào)告中闡述“個(gè)人承包的荒山、荒地和全民或者集體的企業(yè)等的所有權(quán)，屬于全民或者集體所有，不能繼承。個(gè)人承包應(yīng)得的收益，如承包后種的樹、養(yǎng)的魚、種的莊稼、承包企業(yè)取得的個(gè)人收入等，屬于承包人所有，應(yīng)當(dāng)允許繼承。關(guān)于承包權(quán)能否繼承，考慮到承包是合同關(guān)系，家庭承包的，戶主死亡，并不發(fā)生承包權(quán)轉(zhuǎn)移問題。個(gè)人承包的有兩種情況:有的如對(duì)小企業(yè)的承包，純屬由本人承包企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，子女不能繼續(xù)承包;有的如對(duì)承包荒山植樹，收益周期長(zhǎng)，承包期限長(zhǎng)，承包人死后應(yīng)允許女子繼續(xù)承包。但是這種承包不能按照遺產(chǎn)繼承的辦法。”[1]

1993年7月2日通過的《農(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定:“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包。”但2002年12月28日《農(nóng)業(yè)法》修改時(shí)該款規(guī)定被立法機(jī)關(guān)刪除。[2]

《農(nóng)村土地承包法》(草案)第9條第2款規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法繼承?！钡?002年8月29日《農(nóng)村土地承包法》通過時(shí)，立法機(jī)關(guān)將其規(guī)定為:“第31條承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！薄暗?0條土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承;在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包?！睂?duì)此，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員顧昂然于2002年6月24日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二屆八次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法(草案)〉修改情況的匯報(bào)》中作出如下解釋:“家庭承包是以戶為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的，家庭中部分成員死亡的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不發(fā)生繼承的問題。”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人人有份的家庭承包是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)權(quán)利，如果不是該組織的成員，也就沒有了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承權(quán)。”[3]

最高人民法院于2005年7月29日公布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第25條確定的糾紛處理原則是:承包人在承包期內(nèi)獲得的承包收益，是公民合法的私有財(cái)產(chǎn)，如承包人死亡的，則該收益屬于公民的遺產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照《繼承法》的規(guī)定繼承。除了法律規(guī)定繼承人可以繼續(xù)承包的情形以外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能繼承。在承包期內(nèi)，家庭成員之一死亡的，承包地由其他家庭成員繼續(xù)耕種，直至承包合同期滿為止。全體家庭成員均死亡的，土地承包關(guān)系終止，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅，由發(fā)包方收回承包地。最高人民法院民一庭法官在闡述解釋理由時(shí)認(rèn)為，法律將土地承包確定為家庭承包及其他方式承包兩種承包形式。家庭承包是以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶家庭為單位、人人有份的家庭承包經(jīng)營(yíng)。它強(qiáng)調(diào)的是福利性及生活保障性，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)權(quán)利。如果一般的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，則非集體經(jīng)濟(jì)組織的人就可以依據(jù)繼承關(guān)系取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，勢(shì)必對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的權(quán)益造成損害，并且一般的家庭承包合同，對(duì)土地的投入及農(nóng)作物的種植、收益有季節(jié)性及階段性，不存在收益期限過長(zhǎng)，終止合同損害承包人利益的問題。因此，一般的家庭承包合同所確定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能繼承。[4]

2007年3月16日通過的《物權(quán)法》，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸入第三編用益物權(quán)中，確認(rèn)其是一種用益物權(quán)，但并未明確規(guī)定對(duì)其繼承問題，持保守的回避之態(tài)。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問題的理論爭(zhēng)議

我們前面介紹了關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問題的法律沿革，可以看出，對(duì)于這個(gè)問題，立法者和司法者均持謹(jǐn)慎、保守甚至完全否定的態(tài)度，拒絕承認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)可以依法繼承。與此相呼應(yīng)的是法學(xué)學(xué)術(shù)界的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承否定說。該學(xué)說認(rèn)為，第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利客體是農(nóng)村土地，我國(guó)土地屬于國(guó)家或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并非承包人本人擁有的私有財(cái)產(chǎn)，承包人對(duì)其只有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，并不享有所有權(quán)，因此無從談及繼承問題;第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是依據(jù)承包合同產(chǎn)生的，換言之，發(fā)包方與承包方之間存在著承包合同關(guān)系，一旦合同當(dāng)事人中的一方或者雙方死亡，必然導(dǎo)致合同關(guān)系的終止，而不發(fā)生繼承問題;第三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，是一種身份權(quán)，并非嚴(yán)格意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此不在財(cái)產(chǎn)繼承的范圍之內(nèi)。

與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)趨于謹(jǐn)慎、保守態(tài)度相對(duì)立的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承肯定說。其中我國(guó)三位著名民法學(xué)家在主持起草的法律草案中，均對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問題給予了正面、肯定的回答。梁慧星先生在其主持起草的物權(quán)法草案建議稿中認(rèn)為:“農(nóng)地使用權(quán)的繼承，是指當(dāng)農(nóng)地使用權(quán)人是自然人時(shí)，如果農(nóng)地使用權(quán)人死亡，其繼承人可以根據(jù)繼承法，取得該農(nóng)地使用權(quán)。”[5]王利明教授在其主持起草的物權(quán)法草案建議稿中也認(rèn)為:“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為公民的，其農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，但繼承人不得改變土地的農(nóng)用目的?！盵6]楊立新教授領(lǐng)導(dǎo)的“繼承法修正案草案建議稿課題組”擬定的《〈中華人民共和國(guó)繼承法〉修正草案建議稿》第7條即規(guī)定:遺產(chǎn)是被繼承人死亡時(shí)遺留的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，包括“個(gè)人享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包收益”。[7]按照該學(xué)說的觀點(diǎn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承的理由可以概括為以下幾點(diǎn):第一，《物權(quán)法》已經(jīng)將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為其用益物權(quán)的一種，是以對(duì)農(nóng)村土地占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利，在性質(zhì)上是對(duì)物的支配權(quán)。其物權(quán)性質(zhì)就決定了繼承的合法性。在承包人死亡后，法律應(yīng)當(dāng)允許其繼承人繼承。

第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前法律準(zhǔn)許其以多種形式流轉(zhuǎn)，當(dāng)然亦應(yīng)對(duì)其繼承問題采取寬容的態(tài)度。第三，放開農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承，對(duì)于解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題有所裨益，符合我國(guó)客觀現(xiàn)實(shí)需要。第四，從比較法的角度上看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許繼承是世界各國(guó)(地區(qū))法律的通行做法。無論是大陸法系的德國(guó)、法國(guó)，還是英美法系的英國(guó)、美國(guó)和印度，及我國(guó)香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)，農(nóng)地使用權(quán)都是可以繼承的。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問題的進(jìn)路

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問題，不僅是個(gè)理論問題，更是個(gè)實(shí)務(wù)問題，對(duì)于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)村土地主體的合法權(quán)益，具有極其重要的意義。因此，探析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問題應(yīng)當(dāng)從以下進(jìn)路進(jìn)行分析:

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法學(xué)理論，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶，，而非某個(gè)家庭成員。目前我國(guó)農(nóng)村集體土地承包實(shí)行的是“增人不增地、減人不減地”的原則，當(dāng)家庭內(nèi)部成員發(fā)生變化時(shí)，一般不影響農(nóng)戶作為一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利主體的存續(xù)，這時(shí)農(nóng)戶內(nèi)其他家庭成員可以繼續(xù)承包土地，享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，值得注意的是這種繼續(xù)承包并非繼承，而是作為農(nóng)戶的內(nèi)部成員繼續(xù)履行債權(quán)債務(wù)合同—土地承包經(jīng)營(yíng)合同，繼續(xù)享有法定物權(quán)—農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，我國(guó)現(xiàn)行的家庭承包和承包到戶的政策并沒有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的適用空間。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定目的

農(nóng)業(yè)用地承包的目的在于利用該農(nóng)業(yè)用地實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體只能按照承包方案以及土地承包經(jīng)營(yíng)合同中所規(guī)定的農(nóng)業(yè)用地用途行使權(quán)利。如果允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承，由于非農(nóng)業(yè)人口的繼承人一般沒有對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的生活需求和耕種經(jīng)驗(yàn)，會(huì)使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到非農(nóng)業(yè)人口手中，必然會(huì)影響農(nóng)業(yè)用地的合理使用與農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)功能

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有社會(huì)保障功能。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民擁有的最大宗財(cái)產(chǎn)之一，而農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入自然要依賴于其享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果允許其由繼承人按照繼承法的一般原理繼承，如果這種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由村集體以外的人取得，將會(huì)弱化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障功能，破壞村集體內(nèi)部社會(huì)保障的基礎(chǔ)。所以，從農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能看，否定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承是符合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)選擇。

[1]王漢斌.關(guān)于《中華人民共和國(guó)繼承法》(草案)的說明[J].全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，1985，(3).

[2]《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第13條[EB/OL].http://www.enshi.cn/20050923/ca32112.htm.

[3]顧昂然.全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法(草案)》修改情況的匯報(bào)[J].全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，2002，(5).

[4]最高人民法院民事審判第一庭.最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用[M].北京:人民法院出版社，2005:310-311.

[5]梁慧星.中國(guó)物權(quán)法草案建議稿:條文、說明、理由與參考立法例[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:534.

[6]王利明.中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及說明[M].北京:中國(guó)法制出版社，2001:378.

[7]楊立新，楊震，等.《中華人民共和國(guó)繼承法》修正草案建議稿[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(5):15.