法治行政：行政過程文化的當(dāng)代塑造

文 （..中共克拉瑪依市委黨校，新疆克拉瑪依 834000）

建設(shè)法治中國(guó)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。在現(xiàn)代社會(huì)，由于公共服務(wù)關(guān)系到公民的福祉，因此，法治中國(guó)建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)是構(gòu)建法治政府，建設(shè)法治政府，不僅需要相應(yīng)的制度建設(shè)，還需要培育與之相適應(yīng)的行政文化。但是當(dāng)前關(guān)于法治政府的研究主要集中在制度方面，而缺少相應(yīng)的行政文化研究。同時(shí)，在行政文化領(lǐng)域內(nèi)，目前研究主要是從文化角度切入，將行政視為整體進(jìn)行靜態(tài)研究，忽視了行政的過程性?；诖耍疚脑谔釤挸鲂姓^程文化概念的基礎(chǔ)上，明確了當(dāng)代行政過程應(yīng)遵守的文化是法治行政文化，并進(jìn)一步提出了如何塑造法治行政文化的政策建議。

一、行政過程文化：行政文化研究的一種新視角

行政文化，被視為行政管理之魂［1］，加之中國(guó)行政體制改革的需要，行政文化研究被賦予了重要意義，成為政治學(xué)、行政管理等學(xué)科的研究熱點(diǎn)。在此背景下，行政文化研究取得了顯著成就，并在一些問題上已達(dá)成共識(shí)，如在行政文化概念涉及的領(lǐng)域、承載者等方面。

首先，行政文化概念涉及的范圍由物質(zhì)、精神領(lǐng)域轉(zhuǎn)向精神領(lǐng)域。在先期的行政文化研究中，學(xué)者們對(duì)概念的界定過于寬泛，認(rèn)為行政文化包括物質(zhì)文化、制度文化和精神文化。如有學(xué)者認(rèn)為“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨(dú)特的文化樣式，是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化，是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機(jī)結(jié)合的整體?！保?］隨著研究的深入推進(jìn)，學(xué)者們認(rèn)識(shí)到文化應(yīng)屬觀念意識(shí)的領(lǐng)域，因此，開始主張從精神領(lǐng)域界定行政文化。比如呂元禮認(rèn)為“行政文化是人們?cè)谛姓?shí)踐中產(chǎn)生的并反映行政實(shí)踐的觀念意識(shí)，是客觀行政過程在社會(huì)成員心理反映上的積累和積淀，是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)內(nèi)由學(xué)習(xí)和社會(huì)傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價(jià)值觀等觀念?！保?］這種從主觀意識(shí)領(lǐng)域界定行政文化概念的做法，得到了多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。這種轉(zhuǎn)變表明，學(xué)者們的研究更加接近行政文化的本質(zhì)，因?yàn)椋何幕举|(zhì)上講屬于觀念意識(shí)的范疇，［4］并且，值得注意的是，呂元禮開始注意到了行政文化是行政過程在社會(huì)成員中的心理反映。

其次，承載者由單純行政人員擴(kuò)展到公民群體。早期的行政文化研究，將其載體限定在行政人員范圍內(nèi)，如有學(xué)者認(rèn)為“當(dāng)一定的行政人員形成一定的體系時(shí)，行政體系中的行政人員就會(huì)自然而然地創(chuàng)造出一種內(nèi)容更加廣泛、普遍得到公認(rèn)的文化，這就是行政文化”。［5］這種概念的形成或許與當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)行政人員隊(duì)伍建設(shè)有關(guān)。然而，對(duì)公眾作為行政文化載體的忽視，使行政人員隊(duì)伍的建設(shè)大受影響，因?yàn)樾姓藛T不能脫離其生活的大環(huán)境。在此情況下，學(xué)者們意識(shí)到了“當(dāng)代中國(guó)的行政發(fā)展蘊(yùn)涵著巨大、強(qiáng)烈而深沉的社會(huì)政治主體意識(shí)的企望。”［6］于是，學(xué)者們開始注意到了公眾作為行政文化載體的重要性，如呂元禮在概念界定中使用“人們”而不再限于“行政人員”，從而更加切合現(xiàn)代社會(huì)治理理念的要求。

在認(rèn)識(shí)到上述共識(shí)的同時(shí)，還應(yīng)注意到這些研究主要是從文化的角度談?wù)撔姓幕?，如在討論行政文化的?gòu)成要素時(shí)，學(xué)者們基本上是從認(rèn)知、觀念、價(jià)值等角度切入。然而，行政文化作為文化在行政領(lǐng)域內(nèi)的特殊形式，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出行政的特色。那么，行政的特色是什么？行政，就其本意而言，是執(zhí)行，但當(dāng)前主要強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)。但是，無論執(zhí)行還是服務(wù)，都是一種動(dòng)態(tài)的過程。因此，從行政的角度而言，過程文化應(yīng)是行政文化的重要內(nèi)容（其次還應(yīng)包括行政目的、結(jié)構(gòu)等文化）。結(jié)合當(dāng)前對(duì)行政文化達(dá)成的共識(shí)，我們認(rèn)為行政過程文化是行政過程在人們心理的反映，是人們關(guān)于行政如何運(yùn)行的較為穩(wěn)定的心理活動(dòng)總和。

二、法治行政：法治中國(guó)建設(shè)中的行政過程文化

通過對(duì)行政過程文化的界定可以看出：它主要是解決行政運(yùn)行應(yīng)遵循何種文化的問題。實(shí)踐中行政過程文化主要存在兩種互斥的類型：人治行政與法治行政。人治行政文化，是我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的行政過程文化，它主張以儒家的“禮”作為規(guī)范行政運(yùn)行的道德準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)行政人員的自律和民眾的順從，推崇清官思想。“禮”在行政過程中表現(xiàn)為一系列的非正式制度，其調(diào)節(jié)手段主要依靠官員的修養(yǎng)，因而它對(duì)行政過程中官員（特別是對(duì)最高權(quán)力執(zhí)掌者）缺乏嚴(yán)格的約束力。所以，在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，行政治理的好壞很大程度上被動(dòng)地依賴于統(tǒng)治者的品德，即“為政在人”。其結(jié)果常常是任人唯親、“官本位”、獨(dú)斷專行、“人情政治”、“一治一亂”等［7］；進(jìn)而言之，人治行政文化本質(zhì)上屬于封建社會(huì)的專制文化在行政領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)，維護(hù)的是專制政權(quán)。顯然，它不符合現(xiàn)代社會(huì)行政過程對(duì)民主與開放的要求。然而，由于行政文化變遷的惰性，當(dāng)前我國(guó)行政過程文化中依然存在著一定程度的人治色彩，此種現(xiàn)狀凸顯了對(duì)我國(guó)行政過程文化進(jìn)行塑造的必要性。

塑造我國(guó)現(xiàn)代行政過程文化，就需要明確在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)今社會(huì)需要什么樣的行政過程文化。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。如有學(xué)者認(rèn)為依法治國(guó)是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本要求［8］，更有學(xué)者指出“‘法治精神’是‘國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化’的核心要求”［9］。建設(shè)法治中國(guó)，核心要義是在社會(huì)上形成一種法治文化，即突出法律在治國(guó)理政中的核心地位，并以法律來規(guī)范政府、行政人員及其他社會(huì)成員的行為。法治文化在行政過程領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)就是法治行政，所謂法治行政文化就是人們形成的一種關(guān)于行政過程必須依靠法律來運(yùn)行并保障公民權(quán)利的文化。由此可知，法治行政是建設(shè)法治中國(guó)進(jìn)程中行政過程文化塑造的必然選擇，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要落腳點(diǎn)。

作為法治中國(guó)建設(shè)中的行政過程文化，僅了解其概念顯然不能全面理解法治行政文化，理解它，還需把握其內(nèi)涵的構(gòu)成要素。概而言之，法治行政文化內(nèi)涵的構(gòu)成要素有四：法律至上、規(guī)制政府、尊重公民和重視程序正義。

第一，法律至上。法治行政文化雖然也認(rèn)可道德在行政過程中的重要調(diào)節(jié)作用，但是它更加強(qiáng)調(diào)法律是調(diào)節(jié)行政過程的最終依據(jù)。當(dāng)然，人治行政文化也認(rèn)可法律的作用，主張“明儒暗法”。然而，此法實(shí)為“法制”，即統(tǒng)治者用法律制度統(tǒng)治人民，在這里，統(tǒng)治者是第一位的，法律是第二位的。與之相反的是，法治行政文化雖然也認(rèn)可法律的工具性，只不過其目的在于維護(hù)公民權(quán)力而非僅是統(tǒng)治集團(tuán)的利益；為實(shí)現(xiàn)其目的，它不僅要約束公眾的行為，還要制約統(tǒng)治集團(tuán)的統(tǒng)治行為，使之維護(hù)公益（在階級(jí)社會(huì)，這種公益只是表明上的，只有社會(huì)主義社會(huì)，公益才是真正代表廣大人民群根本利益的公共利益）。簡(jiǎn)而言之，法治行政文化在在行政過程中的表現(xiàn)為法律至上。不過，法治行政文化對(duì)法律的凸顯存在一個(gè)根本性的前提：法為良法，亞里士多德指出：“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律必須獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂的良好的法律。”［10］那么，何為良法？在現(xiàn)代社會(huì)，良法必須是人民參與制定或同意的、維護(hù)公民權(quán)益的法律，在我國(guó)則表現(xiàn)為以人民代表大會(huì)為制定主體的社會(huì)主義法律體系。所以，行政文化中的法律至上，嚴(yán)格來講是良法至上。結(jié)合法治中國(guó)建設(shè)的要求，行政過程中的法律至上應(yīng)表現(xiàn)為社會(huì)主義法律體系成為行政過程中最基本的調(diào)節(jié)規(guī)則，是行政活動(dòng)的邊界。

第二，規(guī)制政府?！叭酥巍迸c“法治”最根本的區(qū)別并不是有無法律或者法律的地位，而是法律的目的?！叭酥巍睂?shí)質(zhì)上是維護(hù)專制權(quán)力，限制人民自由；“法治”則與之相反，其主要目的是防止公權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵害，因此，它主張限制公權(quán)力。依據(jù)此邏輯，法治行政文化內(nèi)涵的一個(gè)基本構(gòu)成要素便是規(guī)制政府。規(guī)制政府不僅說明了政府的行政過程和行政行為必須符合法律要求，而且它也表明政府的活動(dòng)存在邊界，即有限政府。在此前提下，規(guī)制政府理念主張?jiān)诜芍馐挛锏闹卫?，須發(fā)揮社會(huì)作用，促進(jìn)社會(huì)力量的成長(zhǎng)。很顯然，法治行政文化中的規(guī)制政府理念實(shí)質(zhì)上是重構(gòu)了政府與社會(huì)間的關(guān)系，否認(rèn)了全能型政府的理念，主張社會(huì)的相對(duì)獨(dú)立，凸顯了其在現(xiàn)代治理體系中不可替代的作用。從這個(gè)角度講，規(guī)制政府與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化具有理念上的高度契合性，因?yàn)閲?guó)家治理體系現(xiàn)代化的核心構(gòu)成要素之一就是存在相對(duì)獨(dú)立且能制衡政府的現(xiàn)代社會(huì)［11］。

第三，尊重公民。作為一種現(xiàn)代化的行政過程文化，法治行政的核心構(gòu)成要素是尊重公民。它不僅是法治行政的目的，也是“法治”實(shí)現(xiàn)的文化基礎(chǔ)。尊重公民，包含兩層意義：一層是消極意義上的，要求政府保障公民權(quán)利免受各方侵害；另一層是積極意義上的，要求政府促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有序擴(kuò)大公民政治參與，“公務(wù)員，尤其包括公共行政官員，在道德上有責(zé)任要盡可能地?cái)U(kuò)大對(duì)政治過程的公共參與邊界”［12］。法治，意味著對(duì)公權(quán)力的限制，但是如果沒有公民形成強(qiáng)大的政治參與并有力量抵制來自政府的可能侵害，法律就有可能成為一紙空文，蛻化為專制工具。因此，法治行政，必須以保障公民權(quán)利和促進(jìn)公民政治參與為第一要義。而且，尊重公民，也是推進(jìn)我國(guó)治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求之一，《決定》指出“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。

第四,重視程序正義。法治行政，作為法治文化在行政過程中的反映，應(yīng)當(dāng)突出行政的過程性。這就要求它重視程序正義。“程序正義”，也被稱之為“看得見的正義”，源自英美法系的司法實(shí)踐，原意是司法案件的審判必須讓人感受到程序的公正與合理。隨著法治實(shí)踐的深入，程序正義也成為了行政過程的一種文化構(gòu)成。因?yàn)樾姓怯蓡栴}界定、政策制定、執(zhí)行、反饋組成的過程，該過程在現(xiàn)代社會(huì)如同司法過程一樣也要遵守法律，正所謂“依法行政”。在這里，它主要是指行政的運(yùn)作過程需符合法律要求并受人民監(jiān)督。由此可見，重視程序正義必須過程公開。當(dāng)前我國(guó)推行的政務(wù)公開實(shí)際上是對(duì)行政過程中程序正義的回應(yīng)。

通過分析法治行政文化的構(gòu)成要素可知：法治行政，是法治文化在行政過程中的體現(xiàn)，其核心要義是規(guī)制行政過程中的公權(quán)力，維護(hù)并促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。它是符合我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的一種行政過程文化，是法治中國(guó)在行政文化建設(shè)中的反映。

三、法治行政文化的塑造

由于文化變遷的惰性，當(dāng)前我國(guó)法治行政文化還主要體現(xiàn)為行政過程文化塑造進(jìn)程中的法治行政思想，尚未廣泛內(nèi)化為人們的觀念。也就說，法治行政文化尚未形成。這就需要我們創(chuàng)新思路，深入研究其形成條件，并據(jù)此提供政策思路。

（一）法治行政文化的形成條件

作為一種觀念意識(shí)，有關(guān)行政如何運(yùn)作的思想或理論只有內(nèi)化為社會(huì)成員的觀念，一種行政過程文化才能形成。由于思想內(nèi)化為社會(huì)成員的觀念，必須經(jīng)由學(xué)習(xí)的途徑，因此，思想宣傳與教育就成為了行政過程文化形成的條件之一。法治行政思想宣傳的核心是政府在法律框架內(nèi)活動(dòng)和保護(hù)公民權(quán)利。這就意味著該思想與公民利益最為貼近，易獲得他們的認(rèn)可。這并不是說法治思想的宣傳教育在行政人員中不會(huì)產(chǎn)生效果，只是其效果與前者比偏低。由此而言，通過宣傳教育，法治行政文化比較容易在公民間形成。一旦公民間形成法治行政文化，這種文化便會(huì)向行政人員群體拓展，因?yàn)樵谶@種文化的指引下，公民可以成為一股促使行政過程法治化的強(qiáng)大力量。

鑒于行政過程主要由行政人員實(shí)施，法治行政思想只有內(nèi)化為行政人員的觀念才具實(shí)際意義。但是由于法治行政文化是對(duì)行政過程中不合理文化的改造，而恰是在這些不合理的行政過程文化影響下，行政人員的某些不合理利益才可得以維護(hù)。由此而言，法治行政文化的形成意味對(duì)行政人員的規(guī)制以及禁止他們?nèi)〉貌缓侠砝娴男袨?。這就表明法治行政思想內(nèi)化為行政人員的觀念僅靠宣傳與教育是靠不住的，還需加強(qiáng)制度建設(shè)。制度通過明確行政行為活動(dòng)的邊界，使行政人員認(rèn)識(shí)到哪些行為是可取的哪些是被禁止的，從而使宣傳教育中的法治行政思想在其觀念中逐漸形成。然而，現(xiàn)實(shí)中的多數(shù)情況是：制度建設(shè)后，相應(yīng)的行政過程文化卻形成較為緩慢。這一方面說明行政過程文化變遷的惰性，另一方面也說明了制度建設(shè)的先導(dǎo)性：制度在前，并會(huì)影響文化變遷，“正式制度也可能修改、修正或替代非正式約束……新的正式規(guī)則可能取代現(xiàn)存的非正式約束［非正式約束主要指慣例、道德以及文化等——筆者］”［13］。制度實(shí)踐，即使開始效果并不理想，它也必然會(huì)導(dǎo)致行政過程文化量的變化，進(jìn)而引起質(zhì)變，如社會(huì)主義制度的實(shí)踐很大程度上改變了傳統(tǒng)社會(huì)的人治行政文化，為法治行政文化的形成創(chuàng)造了條件。另外，規(guī)范行政過程，還需要公民積極參與，其原因在于公民參與是社會(huì)主義民主的根基，是抵制“唯上”人治行政文化的根本性力量。

通過對(duì)上述討論的總結(jié)，可以知道：法治行政文化的形成需要滿足三個(gè)基本條件：一是廣泛的宣傳與教育；二是加強(qiáng)制度建設(shè)；三是促進(jìn)公民政治參與。這里需要說明的是，這三個(gè)條件相互影響，如促進(jìn)公民政治參與需要通過廣泛的宣傳與教育來培育公民權(quán)利意識(shí)，同時(shí)也需要制度加以保障與規(guī)制。

（二）法治行政文化塑造的途徑。

法治行政文化的塑造，關(guān)鍵是要滿足它形成的三個(gè)基本條件。所以，這三個(gè)條件實(shí)際上明確了我國(guó)法治行政文化塑造的基本途徑。

1.分類宣傳教育，突出法治行政文化在公民中的宣傳。法治行政文化作為一種可以習(xí)得的文化，其形成途徑必須經(jīng)由宣傳教育。雖然法治行政文化的宣傳教育在行政人員、公民群體間的效果不同，但是考慮到行政活動(dòng)主要由行政人員來實(shí)施，這種宣傳教育應(yīng)當(dāng)在行政人員和公民群體中開展。當(dāng)前我國(guó)的法治行政文化教育對(duì)象主要集中在行政人員方面，并充分利用了各類高校、黨校以及行政學(xué)院的資源，但效果并不理想。究其原因，主要是片面集中在行政人員單方面的宣傳教育上，而忽視了對(duì)公眾的傳宣教育。針對(duì)這種情況，法治行政文化的宣傳教育在充分利用現(xiàn)有高校、黨校、行政學(xué)院等資源開展行政人員培訓(xùn)的前提下，應(yīng)當(dāng)凸顯該文化在公民群體中的宣傳教育。

加強(qiáng)法治行政文化在公民中的宣傳，首先應(yīng)當(dāng)澄清認(rèn)為這種宣傳會(huì)引起社會(huì)穩(wěn)定問題的誤解。不可否認(rèn)，隨著公民法治行政觀念的形成，行政訴訟案件在近期有可能增多。不過，這些都屬于行政監(jiān)督的正常行為；而且，如果在人治行政文化的影響下，公民對(duì)行政侵權(quán)的行為不是采取司法救濟(jì)途徑而是其他途徑（如群體性非理性上訪）的話，才是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的威脅，甚至可能導(dǎo)致政府信任危機(jī)。因此，加強(qiáng)法治行政文化在公民中的宣傳，有利于建構(gòu)和諧的社會(huì)秩序，提升政府公信力。當(dāng)然，此種宣傳，不可能采取像行政人員那樣利用培訓(xùn)院校授課的方式，而應(yīng)創(chuàng)新宣傳方式，充分利用廣播電視、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等。此外，宣傳內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有所偏重，對(duì)行政人員的宣傳教育應(yīng)當(dāng)放在如何依法行政方面，而對(duì)公民的宣傳教育重點(diǎn)應(yīng)是如何利用法律監(jiān)督政府并維護(hù)其權(quán)利。

2.制度清理與建設(shè)并重，建立法治化的行政制度。在推行行政過程法治化方面，由于“制度依賴”問題的存在，我國(guó)尚有一些制度與法治行政文化不相適應(yīng)。針對(duì)這種情況，法治化行政制度的建設(shè)，應(yīng)“廢舊立新”，清除不合理的制度并建立法治化的行政制度。

當(dāng)前不合理的制度主要體現(xiàn)為行政審批環(huán)節(jié)過多。該問題的存在，一方面不利于清除“官本位”文化遺留，另一方面也不利于公民對(duì)行政過程的監(jiān)督。總之，它限制了法治行政文化的形成。對(duì)此，黨和國(guó)家有著深刻的認(rèn)識(shí)并通過多方努力進(jìn)行改革。我們?cè)跒槿〉玫某删透械叫牢康耐瑫r(shí)，也應(yīng)看到“行政審批權(quán)存在放虛不放實(shí)、流于形式的問題”［14］。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因很大程度上在于當(dāng)前相關(guān)法律制度并未適時(shí)調(diào)整：相當(dāng)多數(shù)不合理的行政審批是存在法律依據(jù)的。因此，清理、修改當(dāng)前不合法治行政文化要求的行政制度依然是當(dāng)前制度建設(shè)的重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)加大法治化行政制度的建設(shè)，重點(diǎn)是政務(wù)公開制度、行政程序性制度、公民參與政府治理制度等。

3.多途徑促進(jìn)公民政治參與。法治行政思想內(nèi)化為行政人員的觀念，必須有效促進(jìn)公民政治參與。促進(jìn)公民政治參與的基本前提是提升公民政治參與的意識(shí)，這就需要政府加大法治思想在公民中的宣傳。所以，促進(jìn)公民政治參與也有賴于法治行政文化塑造過程中宣傳教育的開展。

在加大宣傳教育的同時(shí)，還應(yīng)開辟多種公民政治參與的渠道。首先，依據(jù)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和服務(wù)型政府建設(shè)的要求，建設(shè)政務(wù)服務(wù)大廳，簡(jiǎn)化公民去政府辦事的程序，縮短公民與政府間的距離。其次，推進(jìn)信訪制度改革，建立限時(shí)回復(fù)并說明案件處理理由制度。第三，簡(jiǎn)化行政訴訟程序，推進(jìn)司法改革。第四，充分利于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代資源，多層次全方位地?cái)U(kuò)大網(wǎng)絡(luò)政治參與。

總之，法治行政文化的形成是一個(gè)長(zhǎng)期、系統(tǒng)性的工程，需要宣傳教育、制度建設(shè)、公民政治參與以及其他措施的全面跟進(jìn)。而且，這些措施之間存在著緊密的聯(lián)系，因此，法治行政文化建設(shè)過程中相關(guān)措施的實(shí)施必須綜合進(jìn)行。

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［14］中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書處.一年來行政體制改革的評(píng)估和建議 ［EB/OL］.人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2014/0526/c1001-25066211.html，2014-5-26.