美國各州監(jiān)聽立法研究

龐常青

(山東科技大學(xué)，山東 濟(jì)南 250031)

一、概述

美國各州長期以來一直存在著大量的監(jiān)聽行為，從保護(hù)隱私權(quán)角度看，這些監(jiān)聽行為越來越引起普通民眾的關(guān)注。1928年Olmstead訴美國政府案具有非凡的歷史意義，因為該案進(jìn)一步加強(qiáng)了美國長久以來堅持的在監(jiān)聽立法方面對公民隱私權(quán)的保護(hù)。在該案件中，聯(lián)邦最高法院允許警察在沒有搜查證的情況下監(jiān)聽從某個家庭打出的電話。這個案件之所以意義重大、為人們所銘記，是因為該案法官Brandeis所持有的異議，他的觀點發(fā)人深省，“作為一種間諜手段，與監(jiān)聽相比，協(xié)助執(zhí)行令或空白搜查令只是暴政和壓迫的微不足道的手段。為免受政府的迫害，我們憲法的制定者賦予我們不受侵犯的權(quán)利，這是所有文明人所享有的最基本的權(quán)利、最珍貴的權(quán)利?！雹?/p>

最終，最高法院的立場站到了法官Brandeis這邊。最高法院認(rèn)為，聯(lián)邦政府和州政府的監(jiān)聽行為必須接受美國憲法的審查，因為這是合理的隱私權(quán)預(yù)期。隨后，國會制定了竊聽和電子監(jiān)聽法案，以執(zhí)行法庭的判決。從某些方面來說，這些法律為各州官員的監(jiān)聽行為設(shè)置了最低標(biāo)準(zhǔn)。然而，從另一方面來說，各州在是否實施監(jiān)聽行動、采用何種監(jiān)聽手段及如何實施監(jiān)聽行動方面卻仍然保留了相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。

各州的監(jiān)聽行為為什么如此舉足輕重?部分原因是其監(jiān)聽的次數(shù)非常之多。9.11事件以后2011年美國法院行政辦公室的竊聽報告披露，各州法官于2001年至少批準(zhǔn)了67%的監(jiān)聽申請(申請1，491次，批準(zhǔn)了1，005次)。更值得一提的是，聯(lián)邦法官于2001年批準(zhǔn)監(jiān)聽申請的次數(shù)僅僅比2000年增長了1%，而各州法官2001年批準(zhǔn)的監(jiān)聽申請次數(shù)卻比2000年增長了41%。

除了監(jiān)聽次數(shù)的異同，各州立法機(jī)關(guān)也都先后制定了不同的方案去修改監(jiān)聽法，這些方案在本質(zhì)上都是為了迎合9.11事件后隨即出臺的《美國愛國者法案》?！睹绹鴲蹏叻ò浮防镆?guī)定了一些“日落”條款，其中的一些特別授權(quán)根據(jù)“日落”條款于2005年失效。該法案第215條于2011年被授權(quán)延期到2014年，第505條于2006年成為永久聯(lián)邦法律。②

盡管各州監(jiān)聽次數(shù)繁多，各州監(jiān)聽法規(guī)多樣，但這些監(jiān)聽都沒有經(jīng)過相應(yīng)的審查。在聯(lián)邦層面上，學(xué)者、新聞媒體、利益團(tuán)體、國會監(jiān)督機(jī)構(gòu)等都一直對聯(lián)邦官員進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，以防他們逾越監(jiān)視權(quán)的底線。然而與此形成鮮明對照的是，對各州的監(jiān)聽法和監(jiān)聽執(zhí)行問題的研究卻不盡如人意。

但更加嚴(yán)重的問題是很多州沒有履行自己的義務(wù)，沒有將其監(jiān)聽行為向聯(lián)邦政府匯報。就9.11事件過后的當(dāng)年而言，美國法院行政辦公室監(jiān)聽行為報告顯示，有46個司法轄區(qū)都制定有允許簽發(fā)監(jiān)聽令的法律，但當(dāng)年只有25個州向美國法院行政辦公室報告使用過這種權(quán)力。盡管有可能其他21個州沒有簽發(fā)過竊聽令，但這些州也極有可能沒有按照要求向美國法院行政辦公室報告。漏報的另一個證據(jù)是州法院的報告和檢察官的報告不一致:各州法院向美國法院行政辦公室報告了至少35次的監(jiān)聽行動，但檢察官卻沒有報告這些行動中的任何一次。

二、美國監(jiān)聽問題的聯(lián)邦憲法和法律框架

深受殖民之痛的美國人早就清醒地認(rèn)識到家庭搜查、辦公室搜查、私有場所搜查給他們帶來的危險，認(rèn)識到扣押人員、扣押物品及其他財產(chǎn)給他們帶來的危險。美國憲法第四修正案明確地嚴(yán)格限制公權(quán)力對這些實體、實物的侵犯。到了20世紀(jì)，機(jī)械及電子裝置大量使用，獲取私人交流信息變得非常方便，而根本不需要警察親自進(jìn)行實地入侵。Olmstead案件的一個突出特點就是沒有“非法實地入侵”，因此使當(dāng)時絕大多數(shù)人認(rèn)為不存在憲法所保護(hù)的“搜查”。于是，在1967年Katz訴美國政府案件中，法庭的判決轉(zhuǎn)向以美國憲法第四修正案為基礎(chǔ)，認(rèn)為憲法所保護(hù)的侵害對象應(yīng)該是“人，而不是地點”。自從Katz案以后，是否在自己的任何私人通訊中都擁有“合理的隱私預(yù)期權(quán)”成為了監(jiān)控問題的核心原則。③

研究美國各州的監(jiān)聽問題，就必須考慮以下三個方面。第一，通訊內(nèi)容被監(jiān)聽的地點。警察或其他監(jiān)聽主體可能使用電子監(jiān)聽裝置去竊取通信內(nèi)容，通常將這些裝置放入或靠近監(jiān)聽目標(biāo)很有可能發(fā)生的地點。這些裝置往往以音頻形式記錄談話內(nèi)容，然后傳輸?shù)奖O(jiān)聽點的執(zhí)法工作人員。警察和其他人員也可以竊聽通過無線電和有線電子傳輸方式進(jìn)行的談話內(nèi)容。自從Katz案以后，法庭開始對監(jiān)聽案件采用“隱私權(quán)預(yù)期的合理標(biāo)準(zhǔn)”去判斷監(jiān)聽行為是否涉及憲法第四修正案中的“搜查”。第二，警察或其他人員如何獲知通訊內(nèi)容的來源去向信息。電子記錄器用于電話號碼、電子郵件地址、或其他從監(jiān)控對象發(fā)出的相關(guān)信息。而“追蹤器”則用來追蹤談話的來源，如某個電話是從何處打出。1979年，美國最高法院就信息來源問題做出認(rèn)定，認(rèn)為信息來源去向問題不受“合理隱私權(quán)預(yù)期”的限制，因此信息來源去向問題也不受憲法第四修正案“合理根據(jù)”的制約。第三個問題涉及到儲存于第三方手中的信息，如銀行、電話公司或互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商。最高法院認(rèn)為，憲法第四修正案并不阻止第三方主動向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供其所儲存的信息。但在現(xiàn)代社會，大量敏感的私人信息都儲存在第三方手中，所以執(zhí)法人員根本不需要在電話或郵件傳輸時去攔截，就可以隨時獲取這些信息。

對以上三個問題的規(guī)范取決于兩個重要的限制:一是憲法第四修正案的限制，該修正案通過美國憲法第十四修正案的援引，已經(jīng)融入各州立法，在各州實施。二是聯(lián)邦法規(guī)的限制，如《電子通訊隱私法》(ECPA)。④

第四修正案第一次適用于各州電子監(jiān)聽法始于最高法院于1967年做出的裁決。在Berger訴紐約州政府一案中，法庭發(fā)現(xiàn)紐約州的監(jiān)聽法與美國憲法不一致，因為它在簽發(fā)監(jiān)聽許可令時不要求出示“合理理由”，不要求提供已經(jīng)發(fā)生的或正在發(fā)生的犯罪行為的具體情況，也不要求提供要監(jiān)聽的談話具體情況。⑤紐約州監(jiān)聽法同時還存在其他違憲情況，因為它許可監(jiān)聽的時間過長，不要求在簽發(fā)監(jiān)聽許可令后立即執(zhí)行，不經(jīng)提供合理理由就可以對原來的監(jiān)聽許可令進(jìn)行延期，監(jiān)聽任務(wù)完成后也不要求終止監(jiān)聽行為，不需要證明存在緊急狀態(tài)來證明使用這種偵查技術(shù)的合理性，也不要求最后將監(jiān)聽許可令返還。

Berger一案具體地指導(dǎo)了各州在使用監(jiān)聽或竊聽作為技術(shù)偵查手段應(yīng)該如何與憲法第四修正案保持一致。Berger案后，各州都按照判決的要求，保證其監(jiān)聽法和監(jiān)聽行為必須置于“合理的司法監(jiān)督”之下，并符合“保護(hù)性程序”的規(guī)定。具體地說，監(jiān)聽許可令必須由法官簽發(fā)、必須先行提供合理理由、說明犯罪地點或犯罪將會發(fā)生的地點以及準(zhǔn)備要截獲的談話內(nèi)容基本情況等等。許可令的簽發(fā)必須基于一定的條件，以證明使用入侵式技術(shù)偵查手段，如監(jiān)聽的必要性。許可令必須規(guī)定有限的期限，且必須立刻實施。許可令的延期必須具備合理理由，還有，監(jiān)控完成后必須交回法院，以利于法院對許可令的執(zhí)行進(jìn)行司法監(jiān)督。

這些限制已經(jīng)被制定為法律，被編入《1968年綜合犯罪控制和街道安全法》的第三編。第三編從實體和程序上對聯(lián)邦政府許可竊聽令做了具體規(guī)定，同時具體規(guī)定了防止各州實行較寬松限制的措施。1986年，國會對這些規(guī)定進(jìn)行了升級，制定了《電子通信隱私法》，對更先進(jìn)的電子通訊技術(shù)，如移動手機(jī)和電子郵件，進(jìn)行了規(guī)范。

《電子通信隱私法》(以下簡稱ECPA)廣義上禁止所有對有線、口頭、電子通訊內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)聽攔截，除非監(jiān)聽攔截行為符合《電子通信隱私法》的要求。如果執(zhí)法人員需要監(jiān)聽攔截，ECPA要求監(jiān)聽申請人必須是特定的有權(quán)限的人員，必須報告與監(jiān)聽內(nèi)容相關(guān)的犯罪情況，提供監(jiān)聽申請的合理理由，還要求必須提供最低限度的先期調(diào)查結(jié)論。同時，ECPA還要求簽發(fā)監(jiān)聽攔截許可令的聯(lián)邦和州法院向美國法院行政辦公室報告簽發(fā)許可令的詳細(xì)情況。此外，ECPA也為簽發(fā)記錄儀和追蹤器的使用許可持續(xù)做了詳細(xì)規(guī)定，為政府機(jī)構(gòu)使用第三方的數(shù)據(jù)記錄制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

在第四修正案和ECPA的制約下，需要實施監(jiān)聽行為的各州就必須制定相關(guān)法令，以嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)聽申請的合理理由，滿足聯(lián)邦法律所提出的最低相關(guān)要求。但各州對電子監(jiān)控的組織制度實施框架是否像聯(lián)邦體制一樣發(fā)展得那么完善，是否能對人權(quán)提供充分的保護(hù)，仍然是個很大的問題。

三、美國各州監(jiān)聽法及其在9.11以后的修改狀況

我們在這里著重談2個問題，一是美國各州的監(jiān)聽立法情況，主要總結(jié)美國9.11以后主要幾個州在立法上采取的對策。二是美國各州的監(jiān)聽法規(guī)，涉及竊聽、信息追蹤、信息記錄等的各種法規(guī)，也包括9.11后還沒有修改的法規(guī)。

絕大部分州已經(jīng)制定并頒布了監(jiān)聽法，但我們也看到，9.11以后，大部分州的監(jiān)聽法都在意圖使監(jiān)聽自由化，這毫不奇怪。最新的變化發(fā)生在如下幾個主要領(lǐng)域內(nèi):擴(kuò)大了監(jiān)聽攔截許可令可以適用范圍，更多的犯罪類型可以申請這些許可令;擴(kuò)大了申請許可令的人員范圍;擴(kuò)大了執(zhí)行監(jiān)聽攔截任務(wù)的人員范圍;授權(quán)循環(huán)監(jiān)控和跨地區(qū)監(jiān)控;擴(kuò)大了監(jiān)聽的通訊類型以及監(jiān)聽攔截所使用的工具范圍。下面分別作具體說明:

1.擴(kuò)大了監(jiān)聽攔截許可令可以適用的范圍，更多的犯罪類型可以申請這些許可令

有些州的法律修正案，或一些提案，都將計算機(jī)犯罪、恐怖主義犯罪，或很多與恐怖主義相關(guān)的犯罪行為，都列為可以使用監(jiān)聽手段進(jìn)行偵查的犯罪。如:亞利桑那州于2002年制定了《恐怖主義行為法》，加利福尼亞州于2002年制定了《大規(guī)模殺傷性和毀滅性武器犯罪，包括蓄意謀犯這些罪行的法令》，2002年康涅狄格州制定了《幫助恐怖分子為目的的恐怖主義和計算機(jī)犯罪》，2002年佛羅里達(dá)州制定了《恐怖主義犯罪》，等等。這些變化看起來與ECPA的要求是一致的，因為ECPA規(guī)定可以對下列犯罪進(jìn)行竊聽偵查:謀殺、綁架、賭博、搶劫、賄賂、敲詐、販賣麻醉藥品、大麻和其他危險藥物、以及其他對生命、肢體和財產(chǎn)的重大犯罪，有可能被處以1年以上有期徒刑，或密謀實施以上犯罪的，均可由各州根據(jù)其法律進(jìn)行技術(shù)偵查。

然而，隨著各州對監(jiān)聽權(quán)的擴(kuò)大，以至于各州都有權(quán)對恐怖主義進(jìn)行調(diào)查，實際上增加了監(jiān)聽被濫用的可能性。即使是在聯(lián)邦層面上，盡管執(zhí)法者對恐怖主義行為調(diào)查都頗有實際經(jīng)驗，但由于相關(guān)法規(guī)對恐怖主義及與恐怖主義有關(guān)的行為的定義不是特別明確，加之一些官員從政治偏見方面來理解恐怖主義，這些法規(guī)的實施導(dǎo)致了聲名狼藉的后果。各州執(zhí)法部門在調(diào)查恐怖主義方面缺乏經(jīng)驗，也缺乏民權(quán)保護(hù)組織、新聞媒體、民間組織的嚴(yán)格監(jiān)督，因此，各州對恐怖主義調(diào)查權(quán)的擴(kuò)大可能引起相當(dāng)嚴(yán)重的權(quán)力濫用風(fēng)險，包括可能會侵害美國憲法第一修正案規(guī)定的言論自由權(quán)。

2.擴(kuò)大了申請許可令的人員范圍

根據(jù)ECPA，只有州首席檢察官或其政治分區(qū)的首席檢察官才有權(quán)向州法院法官申請簽發(fā)監(jiān)聽攔截令。該規(guī)定的目的是為了與ECPA的另一個規(guī)定一致，即，只有聯(lián)邦總檢察官或總檢察官的指定代理人才有權(quán)向聯(lián)邦法院法官申請簽發(fā)監(jiān)聽攔截令。一旦有權(quán)力濫用的情況發(fā)生，可以向特定人追究相關(guān)責(zé)任。

各州監(jiān)聽法規(guī)在集中決策權(quán)的構(gòu)建方面千差萬別。有些州允許不同人員有權(quán)申請監(jiān)聽許可令，包括縣檢察官。有的州則需要一個權(quán)力機(jī)構(gòu)集體做出事情或授權(quán)才可以。就最近相關(guān)法規(guī)及實施的情況來看，目前的趨勢是向權(quán)力分散的方向發(fā)展，而不是通過集權(quán)決策提出監(jiān)聽申請。需要特別提出的是，路易斯安娜州的法律擴(kuò)大了申請監(jiān)聽許可令的人員范圍，肯塔基州的一項法律提案也做出了相同的規(guī)定。無獨有偶，紐約眾議院也提出一個法案，賦予州臨時調(diào)查委員會的首席顧問具有申請使用記錄儀和跟蹤器進(jìn)行監(jiān)聽的權(quán)力。

3.擴(kuò)大了執(zhí)行監(jiān)聽攔截任務(wù)的人員范圍

監(jiān)聽任務(wù)的執(zhí)行人員(有時候也稱為監(jiān)聽人員)的訓(xùn)練有素和能力對于監(jiān)控對象的權(quán)利保護(hù)至關(guān)重要。除了持續(xù)記錄監(jiān)控日志(這對于判斷申請令的具體執(zhí)行方法的合法性具有重要意義)外，監(jiān)聽人員必須經(jīng)過特殊訓(xùn)練，在了解到監(jiān)聽內(nèi)容具有不被監(jiān)聽的特權(quán)或與調(diào)查的犯罪無關(guān)時，必須減少或終止監(jiān)聽行為。對于聯(lián)邦監(jiān)聽活動來說，聯(lián)邦探員受過專門訓(xùn)練，能夠遵守《1968年綜合犯罪控制和街道安全法》的第三編和ECPA的具體規(guī)定。

根據(jù)ECPA，州授權(quán)之下的監(jiān)聽活動只能由對犯罪行為負(fù)有調(diào)查責(zé)任的調(diào)查官員或執(zhí)法人員根據(jù)該事由提出申請才可以去執(zhí)行。然而，ECPA還允許私人承包商去執(zhí)行監(jiān)聽活動，只要承包商的雇員是在有權(quán)采取監(jiān)聽活動的執(zhí)法人員的監(jiān)督下進(jìn)行就可以。⑥這種法律所賦予的權(quán)力就把專業(yè)執(zhí)法人員從整日把守監(jiān)控臺的苦差事中擺脫出來，但卻使監(jiān)聽人員的監(jiān)聽行為變得更加復(fù)雜，因為無法保證監(jiān)聽人員是否受到專業(yè)訓(xùn)練，而執(zhí)行監(jiān)聽活動是技術(shù)和責(zé)任心都要求相當(dāng)高的活動。

9.11以后，一些州頒布法律，擴(kuò)大了或建議擴(kuò)大根據(jù)監(jiān)聽許可令執(zhí)行監(jiān)聽攔截任務(wù)的人員范圍。比如，愛達(dá)荷州就規(guī)定:監(jiān)聽可以由政府雇員執(zhí)行，也可以由私人通過與聯(lián)邦、州和當(dāng)?shù)卣炗喓贤姆绞綀?zhí)行，但需要在有權(quán)執(zhí)行監(jiān)聽活動的調(diào)查人員或執(zhí)法人員的監(jiān)督下進(jìn)行。在伊利諾伊州，立法機(jī)關(guān)提出對“電子犯罪監(jiān)控官”進(jìn)行界定，其中就包括退休的執(zhí)法官員，他們由州警察局授權(quán)，監(jiān)聽私人口頭談話內(nèi)容。

4.授權(quán)循環(huán)監(jiān)聽和跨地區(qū)監(jiān)聽

早期的監(jiān)聽只適用于特定的電話線路。9.11后，越來越多的州開始制定法律，授權(quán)進(jìn)行循環(huán)監(jiān)聽，就是說，允許對不同的通訊方式采用各種不同監(jiān)聽方法，而不需要在許可令中具體規(guī)定監(jiān)聽手段。

ECPA已經(jīng)允許使用循環(huán)監(jiān)聽很多年了，之所以授權(quán)法庭許可這樣的申請，是因為調(diào)查對象會經(jīng)常變換通訊手段，從而阻礙調(diào)查的順利進(jìn)行。⑦但直到最近，該程序一直沒有被《外國情報監(jiān)聽法》(FISA)所采納，《愛國者法案》當(dāng)時對這兩部法律進(jìn)行了協(xié)調(diào)，將滾動監(jiān)聽權(quán)應(yīng)用于外國情報調(diào)查。⑧9.11以后，許多州在立法中都提出取消對執(zhí)法人員利用這種監(jiān)聽方式的限制。

再比如，馬里蘭州的一部新法律允許循環(huán)監(jiān)聽許可用于有線、口頭和電子監(jiān)聽。對于竊聽而言，滾動許可令適用于下列申請:(1)由執(zhí)法人員提出;(2)由總檢察長、州檢察官批準(zhǔn);(3)有明確的罪犯和監(jiān)聽目標(biāo);(4)提供合理理由證明監(jiān)聽目標(biāo)會對監(jiān)聽設(shè)施產(chǎn)生威脅;(5)明確監(jiān)聽必須局限于一定的期間，執(zhí)行官員有合理清楚的理由認(rèn)為嫌疑犯會在這些期間內(nèi)使用那些設(shè)施。

無獨有偶，馬里蘭州和紐約州的立法機(jī)關(guān)通過的法律則允許循環(huán)監(jiān)聽用于攔截恐怖行為分子疑犯的談話內(nèi)容。威斯康星州的立法也有同樣的規(guī)定。

一些州還步聯(lián)邦法律的后塵，授權(quán)在法庭管轄的司法區(qū)域外進(jìn)行監(jiān)聽活動。美國愛國者法案規(guī)定，聯(lián)邦法官可以簽發(fā)利用記錄器和跟蹤器的監(jiān)聽許可，而該許可在全國有效，而不是僅僅局限于簽發(fā)許可令的法官所執(zhí)法的區(qū)域。在佛羅里達(dá)州，如果申請者能夠證明某行為涉嫌恐怖主義或可能會涉嫌恐怖主義，法官就可以授權(quán)在本州內(nèi)任何地方實施監(jiān)聽行為，即使監(jiān)聽地點超出法庭的地域管轄范圍。同樣，愛達(dá)荷州也將監(jiān)聽許可的使用范圍進(jìn)一步延伸，延伸到了全州區(qū)域。

在馬里蘭州，如果一開始的監(jiān)聽活動發(fā)生在法官自己的地域管轄范圍內(nèi)，他就可以授權(quán)在全國繼續(xù)監(jiān)聽。有權(quán)限批準(zhǔn)監(jiān)聽許可令的法官的范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大，擴(kuò)展到巡回法庭的法官，只要該法院對正在調(diào)查的案件有管轄權(quán)就可以批準(zhǔn)監(jiān)聽，而不管監(jiān)聽工具放置于什么地方，不管所監(jiān)聽的對象是有線傳輸或電子傳輸、也不管其監(jiān)聽過程如何。最后，弗吉尼亞州更是進(jìn)一步，將地理位置和地理邊界都從許可申請中刪除。

但特別需要指出的是，法律所賦予的域外監(jiān)聽執(zhí)法權(quán)很可能會降低法庭對監(jiān)聽過程實施有效監(jiān)督的能力和動機(jī)。因為這些監(jiān)聽活動可能發(fā)生在該法院管轄區(qū)域外的很多地區(qū)，所以很有可能發(fā)生權(quán)力濫用的危險，這些危險包括:執(zhí)法人員收買法官，以及法庭對監(jiān)聽活動監(jiān)督能力削弱，甚至失去控制。

5.擴(kuò)大了監(jiān)聽的通訊類型以及監(jiān)聽攔截所使用的工具

一系列新的法案提出，要增加執(zhí)法部門在監(jiān)聽時有權(quán)使用的通訊工具和通訊方式的類別，包括電子通訊、語音信箱、無線電話、移動電話和儲存的數(shù)據(jù)。通過增加監(jiān)聽所需要的新的通訊工具和通訊方式，各州都意圖逐漸與ECPA的規(guī)定保持一致，而ECPA在很多年中早已經(jīng)將無線通訊和非語音通訊包括進(jìn)來，這在以前的法規(guī)中是沒有的。然而，將監(jiān)聽活動延伸到新技術(shù)可能會帶來新的挑戰(zhàn)，各州、當(dāng)?shù)胤ㄔ阂约皥?zhí)法人員以前的訓(xùn)練和精力都不能滿足新的形勢和要求。

四、美國各州監(jiān)聽法存在的主要問題

美國大部分的監(jiān)聽任務(wù)是由各州執(zhí)法官員執(zhí)行的，然而幾乎所有的監(jiān)聽行動的審查一直是由聯(lián)邦管轄。因此，對各州立法和實踐的研究和審視就顯得非常重要，因為這更有助于我們理解這些執(zhí)法行為對私人所享有的電話通訊、電子郵件和其他通訊信息等隱私權(quán)的影響。

如此一來，首先就要必須考慮聯(lián)邦《電子通信隱私法》及相關(guān)法律所設(shè)定的最低標(biāo)準(zhǔn)意義何在。從一般意義上來講，ECPA的立法意圖是，各州的監(jiān)聽法和其他相關(guān)法律必須滿足聯(lián)邦法律關(guān)于犯罪行為及監(jiān)聽要求相關(guān)的最低標(biāo)準(zhǔn)才會產(chǎn)生法律效力。然而事實上，各州法律對人權(quán)的保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于聯(lián)邦法律對人權(quán)的保障，原因有下列兩點:

第一，聯(lián)邦監(jiān)聽活動和各州監(jiān)聽活動的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置有很大的區(qū)別。在聯(lián)邦層面上，保障機(jī)構(gòu)和人員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)非常健全，達(dá)到了很高的集成度。聯(lián)邦監(jiān)聽行動的申請必須經(jīng)過內(nèi)部機(jī)構(gòu)的審查，由美國總檢察長的助理檢察官、司法部執(zhí)法行動辦公室、或者上級司法部門官員批準(zhǔn)。只有在獲得以上權(quán)力部門的批準(zhǔn)后，監(jiān)聽申請才能被提交到地區(qū)法院法官面前等待核準(zhǔn)。尤其值得一提的是，執(zhí)法行動辦公室起到了決定監(jiān)聽行動是否會得到批準(zhǔn)的智囊團(tuán)的作用，其專業(yè)知識可以檢查出任何缺乏經(jīng)驗的檢察官的紕漏和過失。執(zhí)行監(jiān)聽行動的聯(lián)邦執(zhí)法人員也都接受過最高水平的職業(yè)訓(xùn)練。

然而，規(guī)范各州監(jiān)聽活動的機(jī)構(gòu)設(shè)置、核準(zhǔn)程序和專業(yè)人員訓(xùn)練等問題就不明確。一些州只允許州警察申請監(jiān)聽令和執(zhí)行監(jiān)聽行動。而一些州的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立專家委員會，有能力對所提出的非法的、或不適當(dāng)?shù)谋O(jiān)聽技術(shù)進(jìn)行審查，這樣執(zhí)行人員就可以在申請令的權(quán)限內(nèi)忠實地執(zhí)行監(jiān)聽任務(wù)。然而，其他州則允許地方警察機(jī)構(gòu)提出監(jiān)聽申請和執(zhí)行監(jiān)聽行動。而在聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi)，只有檢察官才有權(quán)提出監(jiān)聽申請。所以，從各州監(jiān)聽立法來看，其監(jiān)聽行動較少受相關(guān)機(jī)構(gòu)的制約，而檢察官和警察則享有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。

第二，除了上述監(jiān)聽行動的內(nèi)部審查機(jī)制缺失以外，另一方面也缺乏對各州執(zhí)法人員自由裁量權(quán)和監(jiān)聽行動的外部監(jiān)管，結(jié)果導(dǎo)致很少的州會將他們的監(jiān)聽行為根據(jù)民權(quán)保護(hù)的要求提交審查，而這正是很多華盛頓的專家、學(xué)者、組織最擔(dān)心的問題，而聯(lián)邦政府的監(jiān)聽行動就需要這樣的限制，畢竟眾多媒體都越來越對聯(lián)邦政府的監(jiān)聽行動虎視眈眈。各州立法機(jī)關(guān)和司法委員會普遍缺乏美國國會所屬的美國司法委員會所擁有的專業(yè)人員和專業(yè)知識。也正因為這個原因，美國國會才會召開諸多會議，對美國司法部的行為表現(xiàn)出持續(xù)的、越來越密切的警覺。而各州的立法機(jī)構(gòu)卻不是如此，它們很少會就這個問題召開專門會議。

也正是由于新聞媒體和民權(quán)組織較少對各州的監(jiān)聽程序問題進(jìn)行系統(tǒng)的或密切的關(guān)注，各州在監(jiān)聽行動方面的濫用職權(quán)行為就不可能被監(jiān)督，無論是故意使然還是出于缺乏經(jīng)驗之故。我們前面所談到的各州對竊聽行為的漏報問題就是監(jiān)督缺乏的一種結(jié)果，至少是原因之一。一個簡單的事實可以說明問題:超過一半的州都擁有監(jiān)聽的權(quán)力，但在2001年整整一年內(nèi)，卻沒有報告過一例監(jiān)聽行動。這種全年上報率為零的情況在聯(lián)邦體制內(nèi)是無法想象的。此外，這還會形成惡性循環(huán)，因為各州對監(jiān)聽行動的漏報行為反過來又會使各種的監(jiān)聽行動，甚至監(jiān)聽權(quán)力的濫用，變得更加不透明。

在政策層面上，由于存在內(nèi)部和外部控制都比較弱的現(xiàn)象，所以非常有必要號召公眾對各州監(jiān)聽實踐行為進(jìn)行更加嚴(yán)密的監(jiān)督。如果法庭和檢察官不對監(jiān)聽行動進(jìn)行報告，就要讓他們在公眾面前曝光。有些州雖然有權(quán)授權(quán)給檢察官或警察執(zhí)行監(jiān)聽行動，但缺乏必要的專業(yè)人員和經(jīng)驗，那么他們就應(yīng)該考慮將該監(jiān)聽行為提交上級去執(zhí)行。現(xiàn)實中各監(jiān)督組織和新聞媒體都對50個州的法律數(shù)據(jù)庫了如指掌，因此，他們可以向每個州提出問題，比如監(jiān)聽行動到底是如何執(zhí)行的。

《電子通信隱私法》載有優(yōu)先權(quán)條款，如果聯(lián)邦法律有任何改變，則允許州法律也進(jìn)行相應(yīng)的改變，因此最近很多州提議或通過的法律也能體現(xiàn)出《愛國者法案》對隱私權(quán)的減損。比如，對恐怖主義犯罪的定義、循環(huán)監(jiān)聽方式的使用、簽發(fā)在全國都有效的監(jiān)聽許可令等等方面，各州都在步聯(lián)邦立法的后塵，緊隨其后。

理論上講，不能簡單地判斷各州立法所發(fā)生的這些變化是可取的。只能說，如果聯(lián)邦立法發(fā)生的變化是大家希望的結(jié)果，那么各州法律相應(yīng)的變化也應(yīng)該是可取的。然而，各州內(nèi)外監(jiān)控缺失的現(xiàn)狀又使監(jiān)聽立法變得更加復(fù)雜。結(jié)果，聯(lián)邦法律的修改產(chǎn)生了兩個后果:聯(lián)邦執(zhí)法人員對這些修改予以適用;同時擴(kuò)大各州的監(jiān)聽活動范圍和權(quán)力。這種雙重效果足以引起國會議員們在重新審視《美國愛國者法案》的日落條款⑨所規(guī)定的監(jiān)聽權(quán)力時給予特別關(guān)注。如果聯(lián)邦執(zhí)法人員的監(jiān)聽行為受到有效監(jiān)督，以確保該行為公正，那么接下來就要問以下這個問題:各州執(zhí)法人員實施的監(jiān)聽行為是最多的，他們是否能被置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下，或?qū)恢北恢糜趪?yán)格的監(jiān)督之下?在各州層面上，法律修改的實際效果、被濫用的可能性，等等，有可能比想象的還要模糊不清。

注釋:

①Olmstead v.United States，277 U.S.438(1928).

②Jacob Hill，Johanna Delaney.The USA PATRIOT Act in 2013:What It Currently Means for Libraries:http://www.ila.org/the－ usapatriot－act－in－2012－what－it－currently－means－for－libraries.

③389 U.S.347，351(1967).

④Electronic Communications Privacy Act of 1986，Pub.L.No.99－508，100 Stat.1848(1986).

⑤Berger v.New York，388 U.S.41，54－55，58－59(1967).

⑥S.B.1349，56th Leg.，2d Reg.Sess.(Idaho 2002).

⑦18 U.S.C.§ 2518(11)(b)(ii).循環(huán)監(jiān)聽于1986年在《電子通訊隱私法案》中被授權(quán)。

⑧USA PATRIOT Act §206(2001)，15 Stat.272，282(2001).

⑨acob Hill，Johanna Delaney.The USA PATRIOT Act in 2013:What It Currently Means for Libraries:http://www.ila.org/the－ usapatriot－act－in－2012－what－it－currently－means－for－libraries.第215條于2011年被授權(quán)延期到2014年，第505條于2006年成為永久聯(lián)邦法律。