淺析農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的管理

□申愛英

“民以食為天，食以安為先”。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)系到人民群眾的日常生活乃至生命安全，關(guān)系到構(gòu)建社會主義和諧社會和全面建設(shè)小康社會的大局。為此，2006年11月，國務(wù)院專門制定并頒布實施《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，2007年7月26日溫家寶總理又專門主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,并簽署了國務(wù)院第503號令（《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》）。

1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)狀

近年來，“蘇丹紅”、“孔雀石綠”、“三聚氰胺”等一個個刺痛中國人心扉的字眼一次次讓農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全成為全社會關(guān)注的焦點,也使得強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全成為全社會的共識。盡管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作近些年取得了一些成效，但當前我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全仍不容樂觀。

1.1 農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量高，勞動生產(chǎn)率低，大宗農(nóng)產(chǎn)品不具備參與國際商業(yè)競爭的優(yōu)勢

我國糧食總產(chǎn)量已達5 000億kg，總量供求基本平衡，國家年循環(huán)庫存在300億kg左右。但是，由于中國農(nóng)業(yè)資源短缺，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，勞動生產(chǎn)率低下，導(dǎo)致經(jīng)營成本高。如糧食、油料、棉花等農(nóng)產(chǎn)品基本上不具備參與國際商業(yè)競爭的優(yōu)勢，糧食生產(chǎn)成本以每年8.44%的速度遞增。由此可見，我國的大宗農(nóng)產(chǎn)品價格，以較大幅度高出國際平均水平，短期內(nèi)又難以擴大經(jīng)營規(guī)模，降低生產(chǎn)成本。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全性不高，產(chǎn)品品類缺乏專用性，國際市場占有份額少

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，是國際貿(mào)易競爭優(yōu)勢中一個極為重要的嚴峻問題。各國對農(nóng)產(chǎn)品外觀品質(zhì)和食用品質(zhì)的習(xí)慣要求不盡相同，但對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求則是一致的。當前，農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易中的爭議，絕大多數(shù)是質(zhì)量安全問題，這就是國際貿(mào)易中通常所稱的綠色壁壘。隨著人類生活質(zhì)量水平的提高，這種綠色貿(mào)易壁壘，將會成為今后國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的主流。中國畜牧業(yè)市場潛力巨大，豬肉和禽蛋分別占世界總量的40%和38%，且價格比國外同類產(chǎn)品低得多，極具競爭優(yōu)勢。此外，水產(chǎn)品、水果、茶葉等也具有出口優(yōu)勢。但是，這類有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，由于有毒有害物質(zhì)超標，達不到國際質(zhì)量安全標準或進口國食品質(zhì)量安全標準，使出口急劇下降。在農(nóng)產(chǎn)品品類上，缺乏專用性。如糧食類中的小麥，因蛋白質(zhì)含量低，缺乏專用性，不僅不能適應(yīng)國內(nèi)食品消費結(jié)構(gòu)變化的需要，使出口受阻，而且國內(nèi)食品加工的專用小麥原料很多都是從國外進口。

1.3 整體科技水平低，農(nóng)產(chǎn)品的加工轉(zhuǎn)化還處在起步階段

農(nóng)產(chǎn)品初級產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化增值程度不高，如畜牧業(yè)可以拉動種植業(yè)、促進加工業(yè)的發(fā)展，是形成農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理化的拉長產(chǎn)業(yè)化鏈條的重要途徑，并可提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。但是，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化的科技含量不高，都是一些低水平、低附加值的初級加工轉(zhuǎn)化，增值的效果很有限。

1.4 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理不力

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，而當前我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制不夠健全，多部門參與，效果不理想，聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)常流于形式，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的對城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品銷售市場、尤其是縣鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)督執(zhí)法。市縣鄉(xiāng)村農(nóng)貿(mào)市場及無公害生產(chǎn)基地都沒有設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢測點，超市無公害農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道實際名存實亡，檢測工作并沒有常規(guī)化，難以適應(yīng)質(zhì)量安全工作要求，因而農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全難以保障。

1.5 生態(tài)環(huán)境評價、農(nóng)產(chǎn)品安全、檢測質(zhì)量不健全，監(jiān)測設(shè)備落后，整體活力不強

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)用投入品和農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測體系起步遲，投入少，不健全，從事監(jiān)測專業(yè)人員弱，從而導(dǎo)致監(jiān)測能力不強。我國農(nóng)業(yè)監(jiān)測大多起步于上個世紀80年代中后期，由于沒有專項投入，從事監(jiān)測的人員，大多也是從其它專業(yè)轉(zhuǎn)行過來的，當時的監(jiān)測主要是為農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)業(yè)常規(guī)監(jiān)測普查服務(wù)，尚有的監(jiān)測單位，其規(guī)模小，投入不足，儀器設(shè)備不配套，承檢范圍窄，監(jiān)測方法標準和評價標準一是數(shù)量少，二是抽象的多，分類細化的少，滿足不了社會發(fā)展的需要。

2 影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的主要原因

據(jù)調(diào)查分析，在農(nóng)產(chǎn)品存在的質(zhì)量安全問題中，由生產(chǎn)地環(huán)境的質(zhì)量問題和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)用生產(chǎn)資料投入品的質(zhì)量問題，引起農(nóng)產(chǎn)品有毒有害物質(zhì)含量超標的比例一般在85%左右，而因收獲、貯運引起的二次對農(nóng)產(chǎn)品的污染超標的比例一般只有15%左右。在食品加工生產(chǎn)過程中，因加工、包裝、貯運而引起產(chǎn)品的二次污染超標比例一般占30%左右，因農(nóng)產(chǎn)品原料污染而引起食品質(zhì)量安全超標的比例一般占70%左右。由此可見，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，實質(zhì)上是一個從農(nóng)田到餐桌全過程的質(zhì)量安全控制問題，但影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的主導(dǎo)因子，是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)用投入品的安全。

2.1 受傳統(tǒng)生產(chǎn)觀念的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者質(zhì)量安全意識偏低

面對種類繁多的農(nóng)業(yè)投入品，一些生產(chǎn)者受傳統(tǒng)生產(chǎn)觀念的影響，質(zhì)量安全意識偏低，在科學(xué)規(guī)范使用方面明顯滯后，仍存在有病蟲害亂用藥或僅憑經(jīng)驗用藥等現(xiàn)象，極易造成藥品殘留超標，影響產(chǎn)品質(zhì)量。他們追求的是治蟲效果和價格，只要價格低，效果好就行，依靠降低生產(chǎn)成本，增加產(chǎn)量來增收，追求產(chǎn)量而不忽視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多為分散經(jīng)營模式，集約化、標準化程度低

標準化生產(chǎn)要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，如生產(chǎn)、管理、采收、包裝等采用統(tǒng)一的標準來組織實施，這樣才能生產(chǎn)出高標準、高質(zhì)量的產(chǎn)品，才能適應(yīng)WT O要求，才能進入國際大流通，參與國際競爭。

我國農(nóng)村實行的是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的經(jīng)營體制，經(jīng)營主體是千家萬戶，這些經(jīng)營主體很難統(tǒng)一起來，按照一個模式組織生產(chǎn)。分散的生產(chǎn)經(jīng)營方式難以滿足標準化的要求，這種狀況大大制約了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的提升。

2.3 政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全宣傳引導(dǎo)不夠

近年來，部分政府工作人員在宣傳國家產(chǎn)業(yè)政策、市場經(jīng)濟和農(nóng)產(chǎn)品市場準入制度及國際國內(nèi)市場對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求等方面重視不夠，沒有真正把這些政策、制度、要求完全灌輸?shù)缴a(chǎn)者中去，生產(chǎn)者也沒有把無公害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)真正變成自身生產(chǎn)的自覺行動。在農(nóng)資銷售中，不法經(jīng)銷商明知哪些農(nóng)藥是超標的，哪些農(nóng)藥是嚴禁銷售的卻偷偷銷售，他們唯利是圖，掙黑心錢，在查處違禁農(nóng)藥銷售過程中有的銷售者甚至制造重重障礙，阻止、妨礙執(zhí)法人員的正常公務(wù)。

2.4 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全技術(shù)基礎(chǔ)、檢測設(shè)施薄弱，追蹤服務(wù)欠缺，缺乏督查力度，管理體制不完善

設(shè)備和技術(shù)投入以及檢測手段上幾乎沒有任何改觀，仍停留在籌建的初始階段，設(shè)備簡陋落后，技術(shù)力量薄弱，檢測抽樣覆蓋面小，經(jīng)費匱乏等，一直沒有進行合格的標準計量認證，追蹤服務(wù)欠缺，缺乏督查力度，政府對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)測檢驗根本無法實現(xiàn)，遠遠不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段的客觀要求。

3 改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的對策和措施

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作是一項綜合性、技術(shù)性、政策性很強的工作，其監(jiān)督管理的主要內(nèi)容是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境控制、無公害農(nóng)產(chǎn)品認證、例行監(jiān)測、市場準入、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)管理、農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管、事故和糾紛的調(diào)查處理等，只有把這些監(jiān)管環(huán)節(jié)有機結(jié)合起來，提升從農(nóng)田到市場的全過程質(zhì)量安全溯源監(jiān)管能力，才能提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。

3.1 繼續(xù)加強宣傳引導(dǎo)

對生產(chǎn)者耐心宣傳和灌輸國家產(chǎn)業(yè)政策、市場經(jīng)濟和農(nóng)產(chǎn)品市場準入制度及國際國內(nèi)市場對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求，特別是加強《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)藥管理條例》的宣傳，禁限用農(nóng)藥的宣傳，合理使用農(nóng)藥的宣傳。引用現(xiàn)實生活中因質(zhì)量安全問題引發(fā)的矛盾糾紛而遭受到的直接或間接損失，以及因質(zhì)量問題造成對人身、財產(chǎn)安全所帶來的危害等。引導(dǎo)、說服群眾，讓農(nóng)民真正認識到不進行無公害生產(chǎn)就銷路窄、效益低、真正讓生產(chǎn)者懂得這些政策、要求，把無公害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)真正變成自身生產(chǎn)的自覺行動。

3.2 轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，促進產(chǎn)銷銜接

一是推進產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極扶持和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各種專業(yè)技術(shù)協(xié)會、提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)民進入市場的組織化程度；二是建立新型產(chǎn)銷機制，加強城市消費市場與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地之間的銜接，建立產(chǎn)銷一體化的農(nóng)產(chǎn)品流通機制。

3.3 加強技術(shù)培訓(xùn)，推動標準化實施

一是結(jié)合農(nóng)業(yè)標準化基地示范工作，推動和普及農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)進程；二是結(jié)合農(nóng)業(yè)質(zhì)量標準工作的實施，加強對生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)；三是結(jié)合科技體制改革，轉(zhuǎn)變農(nóng)技推廣職能，開展農(nóng)業(yè)標準化實施的一體化服務(wù)。

3.4 強化監(jiān)管措施，嚴把市場關(guān)口

一是以實施定點監(jiān)測為重點，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測制度；二是以嚴格使用許可審批制度為手段，嚴把農(nóng)業(yè)投入品市場準入關(guān)；三是以無公害農(nóng)產(chǎn)品標簽管理為中心，形成市場準入的基本管理工具；四是建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估制度，開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估工作，建立質(zhì)量安全預(yù)警快速反應(yīng)機制。

3.5 理順管理體制，創(chuàng)新管理模式

“它山之石，可以攻玉?！币梃b其他國家有效的管理經(jīng)驗，根據(jù)我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理發(fā)展的內(nèi)在需要，明確農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、檢測檢驗、質(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量認證、市場準入管理中的主導(dǎo)地位，授予農(nóng)業(yè)部門責(zé)任相應(yīng)的行政管理職權(quán)，適時整合現(xiàn)行分散的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理職能，建立高效運轉(zhuǎn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理機制。

3.6 健全支撐體系，加速科技創(chuàng)新

重點支持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系、檢驗檢測體系和認證體系的整體規(guī)劃與建設(shè)實施。加速農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新和加強相關(guān)研究工作，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全支撐體系。