制度創(chuàng)新是深化農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵

□ 李海平

推進(jìn)農(nóng)村金融改革要緊密圍繞農(nóng)民“貸款難”、“貸款貴”和銀行“難貸款”這三個(gè)問題，從商業(yè)銀行和合作金融組織兩個(gè)方面入手，逐步形成互相競爭、互為補(bǔ)充的市場格局。

要充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)農(nóng)村金融改革任務(wù)的艱巨性，加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革制度創(chuàng)新，包括：完善銀行資金進(jìn)入農(nóng)村的激勵(lì)約束機(jī)制，加快建立農(nóng)村抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，研究建立新型農(nóng)村合作金融的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，構(gòu)建地方政府參與農(nóng)村金融發(fā)展的工作機(jī)制等。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地經(jīng)營權(quán)和集體資產(chǎn)股份的抵押、擔(dān)保權(quán)能，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保。2014年中央1號(hào)文件對(duì)加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新做了具體部署。兩個(gè)文件的出臺(tái)，對(duì)于新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村金融改革具有重大意義。

1 中央一系列重要決定為推進(jìn)農(nóng)村金融改革指明了方向

農(nóng)村金融是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心。《決定》和1號(hào)文件的出臺(tái)，為農(nóng)村金融發(fā)展注入了新動(dòng)力。

找準(zhǔn)農(nóng)村金融存在的根本問題。改革要有問題意識(shí)，才能找準(zhǔn)病灶，合理用藥。農(nóng)村金融發(fā)展歷程表明，單靠商業(yè)銀行或者合作金融組織都不能解決農(nóng)村金融發(fā)展問題。推進(jìn)農(nóng)村金融改革要緊密圍繞農(nóng)民“貸款難”、“貸款貴”和銀行“難貸款”這三個(gè)問題，從商業(yè)銀行和合作金融組織兩個(gè)方面入手，逐步形成互相競爭、互為補(bǔ)充的市場格局。通過調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行的積極性，暢通外部資金進(jìn)入農(nóng)村的渠道；通過培育新型農(nóng)村合作金融組織，提高農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部資金融通效率；通過發(fā)揮地方政府作用，完善農(nóng)村金融監(jiān)管和政策支持體系。

更好發(fā)揮商業(yè)銀行的作用。發(fā)展農(nóng)村金融不能淡化而是要強(qiáng)化商業(yè)銀行的作用。對(duì)于商業(yè)銀行支持三農(nóng)，不能只是“口號(hào)式”的號(hào)召和要求，而是要找到制約銀行資金進(jìn)入農(nóng)村的體制機(jī)制障礙。農(nóng)民“貸款難”和銀行“難貸款”問題并存的根源在于農(nóng)民缺乏商業(yè)銀行所要求的抵押、質(zhì)押物。賦予農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股份以及住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能，為以銀行為主體的外部資金支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造了更好的條件。

積極培育新型農(nóng)村合作金融組織。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，農(nóng)村金融發(fā)展要盤活內(nèi)部資金，發(fā)揮合作機(jī)制優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)村的資金、農(nóng)民自己的錢，留下來，用起來。長期以來，農(nóng)村資金運(yùn)行主要有兩個(gè)渠道。一是農(nóng)民與銀行，二是農(nóng)民與民間借貸。培育發(fā)展農(nóng)村合作金融組織，推動(dòng)社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展，目的在于在以上兩個(gè)渠道之外，建立起基于合作關(guān)系的新的資金融通渠道，解決部分農(nóng)民組織、社區(qū)組織的“貸款難”、“貸款貴”問題。

地方政府在促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展中應(yīng)當(dāng)有所作為。農(nóng)村金融改革和發(fā)展離不開地方政府的參與和支持。地方政府的作用大致包括兩個(gè)方面，一是引導(dǎo)和監(jiān)管新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，二是創(chuàng)造條件引導(dǎo)商業(yè)銀行加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持。2014年1號(hào)文件明確提出完善地方農(nóng)村金融管理體制，明確地方政府對(duì)新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管職責(zé)，鼓勵(lì)地方建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管體系的重大改革。

2 農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展為深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)造了條件

實(shí)體經(jīng)濟(jì)是金融發(fā)展的基礎(chǔ)。如果不考慮體制機(jī)制因素，農(nóng)村金融供給和需求不能有效對(duì)接的直接原因，在于農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與商業(yè)銀行之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾。這種矛盾主要體現(xiàn)在貸款期限、貸款規(guī)模以及貸款抵押物等方面。近年來，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村金融生態(tài)不斷完善，為推進(jìn)農(nóng)村金融改革創(chuàng)造了條件。

農(nóng)民收入水平的持續(xù)提高降低了農(nóng)村金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和成本。數(shù)據(jù)顯示，2013年農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到8 896元。收入水平的提高對(duì)于農(nóng)村金融運(yùn)行至少產(chǎn)生兩個(gè)方面的影響，一是較高的收入意味著農(nóng)民可以承受較高的風(fēng)險(xiǎn)，因而也就降低了銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)，二是較高的收入意味著小額貸款需求減少、大額貸款增加，因而優(yōu)化了需求結(jié)構(gòu)，有利于銀行降低貸款成本。

農(nóng)民從業(yè)多樣化是培育新型農(nóng)村合作金融組織的基礎(chǔ)。基于互助的合作金融只能在借貸期限錯(cuò)開的基礎(chǔ)上才有可能產(chǎn)生。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、周期性特點(diǎn)，假如農(nóng)民收入來源單一且從事同一行業(yè)，在這樣的農(nóng)民組織中沒有必要也不可能產(chǎn)生合作金融。近年來，很多農(nóng)民合作社的合作范圍不斷拓展，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，已經(jīng)具備了產(chǎn)生內(nèi)部信用合作的更好條件。從農(nóng)村社區(qū)來看，更多的農(nóng)民選擇從事不一樣的行業(yè)，因而也具備了產(chǎn)生社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織的可能。

農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提高優(yōu)化了農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)。與一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營不同，適度規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營需要投入更多的資金。同時(shí)，規(guī)模化農(nóng)業(yè)的資金投入會(huì)形成農(nóng)機(jī)具等固定資產(chǎn)而不只是生產(chǎn)資料消耗。相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在采用新技術(shù)提高生產(chǎn)效率、參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控方面會(huì)更加積極。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的日益專業(yè)化、職業(yè)化，導(dǎo)致貸款對(duì)象更加集中，單筆貸款規(guī)模不斷擴(kuò)大，顯然會(huì)降低銀行貸款的信息搜集成本和風(fēng)險(xiǎn)控制成本。

新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造了巨大的金融需求。即使在城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的背景下，未來也將會(huì)有數(shù)億農(nóng)民長期居住在鄉(xiāng)村。只有加快新農(nóng)村建設(shè)，才能確保不進(jìn)城的農(nóng)村居民與城市居民一樣享有基本公共服務(wù)，市民回憶中的鄉(xiāng)愁才可能是美麗的。目前來看，金融支持新農(nóng)村建設(shè)的作用尚未充分發(fā)揮。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地的盤活，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營活力的增強(qiáng)，農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)股份、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)權(quán)能的拓展，金融將會(huì)在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

3 加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革制度創(chuàng)新

金融已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的各個(gè)方面。金融的核心作用，既可能是積極的，也可能是消極的。無論是從歷史發(fā)展還是從現(xiàn)實(shí)情況看，金融發(fā)揮消極作用的教訓(xùn)比比皆是，因此要充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)農(nóng)村金融改革任務(wù)的艱巨性。

完善銀行資金進(jìn)入農(nóng)村的激勵(lì)約束機(jī)制。多年來，在引導(dǎo)銀行資金支持“三農(nóng)”方面，存在重激勵(lì)、輕約束問題。支農(nóng)再貸款、差別存款準(zhǔn)備金率、新增貸款獎(jiǎng)勵(lì)等正向激勵(lì)措施較多，兩個(gè)“高于”等約束性措施較少。在城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間仍然存在較大差距，激勵(lì)措施并不足以彌補(bǔ)這個(gè)差距的情況下，商業(yè)銀行的經(jīng)營目標(biāo)和支農(nóng)社會(huì)責(zé)任之間很難得到一致。此外，目前銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)正受到非銀行金融機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)金融的擠壓，經(jīng)營壓力不斷增大。在這樣的背景下，引導(dǎo)銀行資金支持三農(nóng)需要統(tǒng)籌考慮多方面的因素，建立真正有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

加快建立農(nóng)村抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。必須清醒認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)股份、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能的具體實(shí)現(xiàn)，既需要修改有關(guān)的法律法規(guī)，也需要具體的工作機(jī)制的設(shè)計(jì)。這個(gè)機(jī)制必須建立在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，因而顯著區(qū)別于商業(yè)銀行現(xiàn)有的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。顯而易見，只有建立起了符合法律法規(guī)和農(nóng)村實(shí)際的具體操作機(jī)制，抵押、擔(dān)保權(quán)能才能真正實(shí)現(xiàn)，才能真正進(jìn)入農(nóng)村金融體系。

研究建立新型農(nóng)村合作金融的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。遑論農(nóng)村基金會(huì)的興衰成敗，作為農(nóng)村金融的主力軍，農(nóng)村信用社對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但也積累了很多問題，這些問題到現(xiàn)在還沒有徹底解決。培育和發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織，要在充分吸取歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，真正立足各地實(shí)際需求，不能一哄而上。同時(shí)，金融是系統(tǒng)工程，偶然、微小事件的發(fā)生有可能產(chǎn)生系統(tǒng)性、區(qū)域性重大影響，因此農(nóng)村金融改革要注意系統(tǒng)設(shè)計(jì)和協(xié)同推進(jìn)，尤其是在風(fēng)險(xiǎn)防控方面要有完善的制度安排，不能“先發(fā)展、后治理”。

構(gòu)建地方政府參與農(nóng)村金融發(fā)展的工作機(jī)制。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，核心是包括金融在內(nèi)的資源配置權(quán)的重新調(diào)整。有關(guān)研究表明，四大國有商業(yè)銀行改革前不良資產(chǎn)的形成原因中，行政決策和行政干預(yù)占到三分之二。當(dāng)時(shí)的背景下，銀行只是政府的另外一個(gè)錢袋子。隨著金融改革的推進(jìn)，地方政府在失去對(duì)金融資源的控制權(quán)之后，隨之而來的是農(nóng)村基金會(huì)的泛濫。前事不忘，后事之師。對(duì)新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管職責(zé)的落實(shí)，以及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金在內(nèi)的政策支持體系的建立，都需要完善的制度設(shè)計(jì)和完備的工作機(jī)制，防止重走老路。