開展確權(quán)登記頒證推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展

□崔為寧1 劉新義2

山西省臨汾市蒲縣地處呂梁山南段西坡，全縣總面積1 500余平方公里，耕地面積2.33萬hm2，轄5鄉(xiāng)4鎮(zhèn)，93個(gè)行政村，總?cè)丝?1萬人，其中農(nóng)業(yè)戶數(shù)1.69萬戶，農(nóng)業(yè)人口8萬人。2011年4月，蒲縣被確定為農(nóng)業(yè)部首批農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)縣，試點(diǎn)工作得到了農(nóng)業(yè)部、省農(nóng)業(yè)廳的肯定。3年來，蒲縣完成了15個(gè)行政村的84個(gè)村民小組、2 335戶、3 312.6hm2土地的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作。

1 突出“四個(gè)到位”，確保確權(quán)登記工作順利開展

1.1 領(lǐng)導(dǎo)重視到位

蒲縣政府堅(jiān)持把土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作作為深化農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革的切入點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村改革的重要抓手，擺在突出位置。2011年，縣政府出臺了《蒲縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作方案》，成立了由政府縣長任組長的確權(quán)登記工作領(lǐng)導(dǎo)組，吸收農(nóng)經(jīng)、國土、政府法制辦、林業(yè)、司法、信訪、水利、公安、司法、財(cái)政、檔案館、民政等12個(gè)部門，部門之間明確職責(zé)分工，相互積極配合。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，抽出專人，負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。并多次召開專題會、現(xiàn)場會，研究推進(jìn)措施，解決遇到的困難和問題，形成上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管、合力推進(jìn)的工作格局，為確權(quán)登記工作順利開展提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

1.2 政策宣傳到位

農(nóng)民的積極參與支持是這項(xiàng)工作成功的關(guān)鍵，在確權(quán)過程中，蒲縣將法律法規(guī)政策宣傳貫穿工作始終，通過召開縣、鄉(xiāng)動(dòng)員會、試點(diǎn)村兩委會、村民大會、村老干部群眾代表會及懸掛橫幅、印發(fā)宣傳材料等多種方式宣傳農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的目的和意義，極大地調(diào)動(dòng)了村民參與經(jīng)營權(quán)登記的積極性和自覺性，為確權(quán)登記工作營造了良好的氛圍。

1.3 業(yè)務(wù)培訓(xùn)到位

縣上組織有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委干部，進(jìn)行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的相關(guān)法律法規(guī)政策及業(yè)務(wù)工作培訓(xùn)。2012年春，縣農(nóng)經(jīng)部門在紅道鄉(xiāng)耳里村舉辦了確權(quán)登記工作實(shí)地培訓(xùn)，聘請測繪部門的技術(shù)人員，從入戶調(diào)查、實(shí)地測量、繪制圖紙、空間位置、四至確認(rèn)、面積核實(shí)、張榜公布、簽訂合同、確權(quán)登記等操作規(guī)程上進(jìn)行全面實(shí)地培訓(xùn)，為高標(biāo)準(zhǔn)地完成確權(quán)登記工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

1.4 資金保障到位

中央要求確權(quán)工作不允許向農(nóng)民收取任何費(fèi)用。所以，財(cái)政資金預(yù)算到位，成為確權(quán)登記頒證工作順利開展的保證。蒲縣財(cái)政部門為確權(quán)登記頒證工作預(yù)算了專項(xiàng)資金，用于土地承包摸底調(diào)查、實(shí)地測量、農(nóng)民務(wù)工補(bǔ)貼、資料印刷、土地承包合同管理平臺建設(shè)等工作。

2 嚴(yán)把“三個(gè)關(guān)口”，確保確權(quán)登記工作程序規(guī)范

2.1 嚴(yán)把調(diào)查摸底關(guān)

縣農(nóng)經(jīng)部門對確定試點(diǎn)的15個(gè)行政村、84個(gè)村民小組的農(nóng)村土地二輪承包資料進(jìn)行了整理搜集、矛盾排查。根據(jù)任務(wù)要求，在農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)抽調(diào)23人，成立了整理合同檔案組、收集農(nóng)戶信息組和實(shí)地測量組。對確定的15個(gè)試點(diǎn)村進(jìn)行全面調(diào)查，為經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作提供了第一手資料。

2.2 嚴(yán)把丈量測繪關(guān)

首先是由簽字的測繪公司提供衛(wèi)星影象矢量圖，并制作工作底圖；其次是每個(gè)村民小組選出3-5名代表，通過培訓(xùn)后，實(shí)地對照工作底圖勾出每個(gè)農(nóng)戶的承包地塊，并將地塊進(jìn)行編號，同時(shí)，填好“三個(gè)表”（地塊信息表、經(jīng)營權(quán)共有人信息表、家庭現(xiàn)有成員信息表）。其次，由工作人員將三張表的信息錄入電腦。再次是根據(jù)勾出的工作底圖進(jìn)行實(shí)地測量，在測量上要采取“三個(gè)結(jié)合”，實(shí)地抽查和圖紙測算相結(jié)合，儀器測量和人工測量相結(jié)合，合同面積和實(shí)測面積相結(jié)合。第四是入戶核查和確認(rèn)。工作組將地塊測量結(jié)果、經(jīng)營權(quán)共有人和家庭現(xiàn)有成員制成入戶核實(shí)表，走村入戶，進(jìn)行核實(shí)簽字，在農(nóng)戶充分認(rèn)可后，再制作入戶確認(rèn)書，由農(nóng)戶代表人簽字確認(rèn)。

2.3 是嚴(yán)把公示審核關(guān)

縣農(nóng)經(jīng)部門將經(jīng)營權(quán)登記成果制出公示圖，以村民小組為單位進(jìn)行公示，公示期間發(fā)放征求意見書，公示7天后，村民若提出異議，工作組都要進(jìn)行認(rèn)真復(fù)核，在村民完全認(rèn)可后，農(nóng)戶代表在公示圖上簽字，并深入到相鄰村、組進(jìn)行相鄰村界插花地核實(shí)。到目前為止，基本完成了15個(gè)村委 84個(gè)村民小組的經(jīng)營權(quán)登記工作，工作底圖勾繪和地塊信息表、經(jīng)營權(quán)共有人信息表、家庭現(xiàn)有成員信息表錄入和家庭承包合同全部簽定完成。

3 化解“五個(gè)問題”，確保確權(quán)登記工作有序推進(jìn)

蒲縣二輪土地承包已經(jīng)15年之多，這期間，有的土地被征用、不少農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)，互換調(diào)整，這次土地確權(quán)工作的開展，暴露了不少過去存在的土地糾紛隱患。針對出現(xiàn)的問題，工作組認(rèn)真對待，深入分析，按照保持穩(wěn)定、尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)、分類處置的原則，采取依法依規(guī)，村民議決的辦法解決矛盾。避免了一刀切、行政命令、簡單化處理，在整個(gè)是試點(diǎn)過程中，未發(fā)生一起群眾上訪事件，確保了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。歸納起來，試點(diǎn)村存在的共性問題主要有以下5類。

3.1 山莊窩鋪土地承包的問題

近幾年，由于小村并大村和人口的流動(dòng)，出現(xiàn)了部分山莊窩鋪村。這些村1戶人家就耕種1個(gè)村的土地，如下金定村委科道街村，原有3戶人，上世紀(jì)80年代末遷走2戶，現(xiàn)有1戶就耕種12hm2土地，棗家河村委柴家溝村，原有11戶，90年代初先后遷走8戶，現(xiàn)在有3戶耕種12hm2耕地。這種情況，不能按實(shí)際耕種面積進(jìn)行登記確權(quán)。在堅(jiān)持依法依歸的原則下，要求在登記工作中按照二輪承包面積進(jìn)行登記，其余耕地暫時(shí)先留做集體機(jī)動(dòng)地。

3.2 村與村之間的插花地的問題

在經(jīng)營權(quán)登記工作中，出現(xiàn)了鄰村之間插花地問題。如有些土地從國土資源二調(diào)資料看屬于甲村，但是享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶屬于乙村，雖然面積不大，但是為經(jīng)營權(quán)登記也帶來一些問題。蒲縣采取的辦法是尊重歷史，做好調(diào)解，維持現(xiàn)狀，進(jìn)行登記。

3.3 機(jī)動(dòng)地問題

二輪延包時(shí)預(yù)留機(jī)動(dòng)地是為了完成農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)任務(wù)，存在著口糧田和責(zé)任田的兩田制分配的不公、村干部補(bǔ)助地、民辦教師地、電工地、下鄉(xiāng)工作人員招待地，形成了多種多樣的歷史遺留問題，成為當(dāng)前農(nóng)民上訪告狀的根源，而當(dāng)時(shí)對于機(jī)動(dòng)地的處理是由個(gè)別人承包，承包費(fèi)較低，合同年限較長。近年來，國家不僅免征農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)，而且先后出臺了糧食直補(bǔ)等各種補(bǔ)貼政策，且逐年增加，直補(bǔ)金額甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出承包金額，未承包機(jī)動(dòng)地的農(nóng)民意見很大。對此的處理辦法是一村一策，政策引導(dǎo)，村民自治。一是提高承包費(fèi)。對不宜家庭承包的機(jī)動(dòng)地，進(jìn)行大會競標(biāo)，同等條件下優(yōu)先原承包戶繼續(xù)經(jīng)營到合同到期。二是分地到戶，對預(yù)留機(jī)動(dòng)地較大的，通過農(nóng)戶代表會議，分地到戶，登記確權(quán)時(shí)直接登記到戶。

3.4 大戶承包問題

原先一部分邊遠(yuǎn)山莊臥鋪的村民，因孩子上學(xué)等多種原因外遷，大面積土地荒蕪，縣政府曾于90年代末出臺了鼓勵(lì)發(fā)展莊園經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政府，出現(xiàn)了所謂的大戶承包，在承包四荒地的同時(shí)，一部分耕地特別是坡耕地納入承包范圍，當(dāng)時(shí)承包費(fèi)很低，承包面積大、承包年限長。近年來，經(jīng)多年治理，初現(xiàn)效益，此問題也是此次確權(quán)的焦點(diǎn)。對此采取的辦法是，尊重歷史，既保護(hù)農(nóng)民利益，又保證承包戶利益，在雙方利益中尋求一個(gè)新的平衡。采取三查，即：查合同、查歷史、查介入點(diǎn)。合同完善的，依法依規(guī)，維護(hù)合同；合同當(dāng)時(shí)能體現(xiàn)農(nóng)民意愿，但不完善的，通過提高承包費(fèi)，完善合同；合同不合法的，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益的，終止合同，分地到戶。所有決策均是一村一策，政策引導(dǎo)、村委組織、村民大會議決。查歷史就是查承包土地當(dāng)時(shí)的具體實(shí)情，因村委興辦公益事業(yè)無資金導(dǎo)致承包土地的，如手續(xù)完善，視情況處理；因村干部謀私利而變相承包的，依法收回。查介入點(diǎn)就是考慮承包戶和村民可承受范圍內(nèi)合理調(diào)解。通過農(nóng)經(jīng)部門和鄉(xiāng)、村、組干部與承包戶協(xié)商，對照收益，進(jìn)行利益的重新分配，采取的辦法，一是提高承包費(fèi)，做為集體收入或均分給村民，二是拿出一部分分給村民。經(jīng)調(diào)解后，按合同給予登記。

3.5 集體果園問題

多數(shù)垣面村委都有集體果園，當(dāng)時(shí)均對外承包，未分地到戶，本次登記時(shí)通過召開村民大會，按現(xiàn)有人口分地到戶。如白家莊林場采取按現(xiàn)有戶數(shù)分地到戶。如白家莊林場采取按現(xiàn)有戶數(shù)分地到戶，下劉村核桃園采取抓鬮的辦法分地到戶。

4 注重成果運(yùn)用，帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革全面發(fā)展

通過土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，初步建立了影像、文字材料綜合的農(nóng)村土地承包權(quán)屬管理平臺，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地承包管理信息化。同時(shí)，注重確權(quán)登記成果運(yùn)用，充分發(fā)揮權(quán)證效能,帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革全面發(fā)展。

4.1 規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

在保障農(nóng)民土地承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場功能，加快引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，指導(dǎo)簽訂統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。2013年全縣新增農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)達(dá)到1 333.33hm2。義善源種植合作社在薛關(guān)鎮(zhèn)薛關(guān)村和略東村流轉(zhuǎn)土地53.323hm2，建設(shè)了現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，形成了蔬菜生產(chǎn)基地。

4.2 推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)改革，探索土地抵押貸款

以國家農(nóng)村改革為契機(jī)，深入推進(jìn)農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革，在人民銀行的牽頭下，在完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作的村進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，為農(nóng)民在生產(chǎn)過程中資金短缺解決融資難的問題，解決農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展的資金制約難題，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

4.3 加快農(nóng)村股份改革，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，激活了農(nóng)村生產(chǎn)要素，促進(jìn)了土地生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為開展集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)量化成股份實(shí)行公司化運(yùn)作提供了依據(jù)。

5 幾點(diǎn)啟示

蒲縣在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作方面進(jìn)行了一些探索，取得了一定的成效，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)工作走在了全省的前列。從試點(diǎn)工作中得到了以下幾點(diǎn)啟示：

5.1 試點(diǎn)必須先行

工作開展時(shí)，要選擇有代表性的村，以利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、解決問題和指導(dǎo)全縣開展此項(xiàng)工作。如古縣鄉(xiāng)下劉村的特點(diǎn)主要是“一少兩多”即家庭承包面積少，集體予留機(jī)動(dòng)地多，土地承包糾紛多，村民兩次自發(fā)組織分地，機(jī)動(dòng)地由原來的72.64hm2減少到現(xiàn)在的13.2hm2；山中鄉(xiāng)的主要特點(diǎn)是“四個(gè)多”，承包大戶多，退耕還林多，山莊窩鋪多，林果面積多。在問題大，矛盾多的村開展試點(diǎn)，進(jìn)行攻堅(jiān)，為工作的開展積累了經(jīng)驗(yàn)。

5.2 調(diào)查摸底要準(zhǔn)

三個(gè)信息表涉及內(nèi)容的調(diào)查，要調(diào)查原先分地人口情況，現(xiàn)有人口情況、分戶情況。地塊調(diào)查時(shí)，要分清當(dāng)時(shí)分地情況，是否按大小畝，是否按等級，是否按產(chǎn)量。地塊是否已經(jīng)流轉(zhuǎn)、互換。機(jī)動(dòng)地調(diào)查時(shí)，要調(diào)查承包合同、承包費(fèi)繳納情況等。

5.3 宣傳發(fā)動(dòng)要廣

確權(quán)登記頒證工作的難題是組織村民，不少農(nóng)戶農(nóng)忙季節(jié)回村務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時(shí)間外出打工，甚至有的村民常年在外，外出打工人員達(dá)到30%以上，大都是中青年農(nóng)民，所有在確權(quán)登記工作中，宣傳發(fā)動(dòng)必須到戶，外出打工的必須通知到本人。

5.4 會議決策要嚴(yán)

會議決策時(shí)必須達(dá)到“三個(gè)合法”。參會人數(shù)要合法，表決通過人數(shù)要合法，討論內(nèi)容要合法，對作風(fēng)不實(shí)，措施不當(dāng)，違背政策，導(dǎo)致農(nóng)民上訪和發(fā)生群體性事件的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

5.5 矛盾調(diào)處要實(shí)

矛盾調(diào)處時(shí)，要考慮法律法規(guī)，要考慮形成的歷史，要考慮農(nóng)民的意愿，同時(shí)要保護(hù)承包戶的合法權(quán)益。把穩(wěn)定放在第一位，尊重農(nóng)民的決策。矛盾調(diào)處由村委先行解決，不能解決的由農(nóng)經(jīng)部門指導(dǎo)下組成調(diào)解組統(tǒng)一調(diào)解，對于村干部原因?qū)е旅芗m紛的，由紀(jì)委立案查處。

5.6 進(jìn)度要服從質(zhì)量

工作開展時(shí)要積極穩(wěn)妥，我們既注重速度，更注重質(zhì)量，避免返工。農(nóng)經(jīng)部門抽出專門人員，分片負(fù)責(zé)，全程跟蹤，每天上報(bào)工作日志。在登記的各個(gè)階段，注重檔案資料的收集和歸類，確保了工作有序開展。