試論高等教育資源配置與利用績效評估

王成端

（四川理工學(xué)院，四川 自貢 643000）

黨的十八大報(bào)告提出要努力辦好人民滿意的教育，推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源。高等教育資源配置是否科學(xué)合理、高校利用資源的績效如何，關(guān)系到我國高等教育的健康發(fā)展，也關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。要辦好人民滿意的高等教育，必須要抓好高等教育資源的配置與管理，解決高等教育資源的科學(xué)合理配置與有效利用問題，使高等教育資源配置既兼顧公平又注重績效，構(gòu)建適應(yīng)我國不同區(qū)域、不同類型、不同層次高校特點(diǎn)的高等教育資源配置模式，建立起政府、市場和學(xué)術(shù)配置高等教育資源的評價(jià)指標(biāo)體系與評價(jià)方法，并通過高等教育資源的績效評價(jià)優(yōu)化高等教育資源的配置，促進(jìn)高校走以內(nèi)涵式發(fā)展的道路。

一、高等教育資源及其優(yōu)化配置的內(nèi)涵

高等教育資源是高等教育組織所擁有的使用于高等教育事業(yè)，提高高等教育受教育者人力資本或價(jià)值的各種資源綜合。這些資源有些是有形的物質(zhì)性資源，有些是無形的非物質(zhì)性資源。具體包含人力資源、財(cái)力資源、物力資源、學(xué)科與專業(yè)資源、信息資源、科技資源、社會資源、聲譽(yù)資源、文化資源等九種類型[1]。根據(jù)高等教育的功能及高等教育資源的特點(diǎn)，也可以把高等教育資源分為人才資源、物力資源和文化資源三類[2]：高等教育系統(tǒng)的教師、教育管理者、接受高等教育的學(xué)生都是社會輸入高等教育系統(tǒng)的人才資源；高等教育的場所、建筑、圖書、儀器設(shè)備等物質(zhì)條件，政府和社會投入高等教育的經(jīng)費(fèi)物化的各種實(shí)物等歸為物力資源；高等教育文化資源主要包括高等教育所傳承、創(chuàng)造的科技知識，規(guī)定高等教育發(fā)展方向的制度安排，社會和公眾的高等教育價(jià)值觀念，大學(xué)精神，校園氛圍等。在高等教育的三類資源當(dāng)中，人才資源是根本，物力資源是高等教育的物質(zhì)基礎(chǔ)，文化資源是高等教育的核心和靈魂。

高等教育資源配置是指社會對高等教育事業(yè)投入的人力、物力、財(cái)力在各種不同使用方向上的分配。它可以分為兩個層次：宏觀層次的高等教育資源優(yōu)化配置是指在國家的宏觀調(diào)控與市場的基礎(chǔ)作用下，使總體教育資源合理分配，使之流向最適宜的地區(qū)和高校，以取得資源流向的最大效益；微觀層次的高等教育資源優(yōu)化配置是指在資源配置既定的條件下，一個地區(qū)或高校如何組織并利用這些資源，提高資源利用率，使一定的投入能產(chǎn)出數(shù)量多、質(zhì)量高、結(jié)構(gòu)合理的人才，以取得資源利用的最大效益[3]。

教育公平就是使每一個公民都有受教育的權(quán)利，使每一個有能力、有潛力的公民都有受高等教育的權(quán)利，不會因貧窮等原因而被排斥[4]。目前我國高等教育領(lǐng)域的不公平主要涉及高等教育資源配置。主要體現(xiàn)在區(qū)域性、高校層次性、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)性三個層面，成為高等教育資源配置不均衡的三大要素[5]。面對有限的資源，如何實(shí)現(xiàn)有效而合理的配置，是擺在我們面前的一個難題，是優(yōu)先考慮公平，還是優(yōu)先考慮績效？“績效優(yōu)先、兼顧公平”只是社會發(fā)展階段一個特定的政策，公平才是我們最終要達(dá)到的目標(biāo)[6]。目前的計(jì)劃撥款加劇了財(cái)政資源配置的不公平性，沒有體現(xiàn)高校選擇發(fā)展模式的主體意志、不同高校所處的具體發(fā)展環(huán)境和不同階段的高等教育成本，從而導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用的低效，客觀上增大了我國高等教育的投入壓力。

二、我國高等教育資源配置與利用績效中存在的主要問題

高等教育產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，世界各國在高等教育資源配置上更加強(qiáng)調(diào)市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合，更加強(qiáng)調(diào)采取“績效配置”方式[7]。美國的高等教育財(cái)政撥款具有完善的立法體系、專門的管理機(jī)構(gòu)、明晰的財(cái)政責(zé)任、多樣化的撥款模式等特點(diǎn)，其撥款模式主要有增量撥款、公式撥款、合同撥款和協(xié)商撥款四種。與美國的分權(quán)制不同，英國的高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)主要是由中央政府負(fù)責(zé)，具有典型的中央集權(quán)性質(zhì)，其基本特點(diǎn)為強(qiáng)制性的中央立法、獨(dú)立的撥款機(jī)構(gòu)、重視邊際撥款和專項(xiàng)撥款。法國的典型撥款方式為輔助性小時(shí)撥款（公式撥款方式）和功能多樣的合同撥款。日本在二戰(zhàn)后高等教育發(fā)展飛速，高等教育財(cái)政撥款體制具有完整的法律體系、分權(quán)化的財(cái)政責(zé)任、多樣化的獎貸制度。我國的高等教育立法內(nèi)容有些籠統(tǒng)，如《教育法》和《高等教育法》中，對高教財(cái)政撥款問題沒有具體細(xì)則的規(guī)定，沒有建立明確系統(tǒng)的體系，高等教育的財(cái)政權(quán)限在中央和地方的分配也不明確，還有許多地方亟待加強(qiáng)[8]。

（一）缺乏高等教育資源配置與利用績效評估的法律法規(guī)

在《中華人民共和國高等教育法》中，只宏觀地提及了國家建立以財(cái)政拔款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制；國務(wù)院教育行政部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門根據(jù)在校學(xué)生年人均教育成本，規(guī)定高校年經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和籌措的基本原則；省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門會同有關(guān)部門制訂本行政區(qū)域內(nèi)高校年經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和籌措辦法；要求高校依法建立、健全財(cái)務(wù)管理制度，合理使用、嚴(yán)格管理教育經(jīng)費(fèi)，提高教育投資效益。這些宏觀的法律法規(guī)沒有明確的實(shí)施細(xì)則，更沒有提及高等教育資源如何科學(xué)配置、如何有效開展資源利用的績效評估，使得高等教育資源配置與使用的隨意性大、公平性差。

（二）缺乏高校之間不同規(guī)格學(xué)生的教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)

高等教育財(cái)政資源按不同等級在不同類型高校進(jìn)行分配，不同類型的高校因等級不一樣，獲得的生均資源量不一樣。從目前高等教育財(cái)政資源配置的“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的具體方法來看，“專項(xiàng)補(bǔ)助”的項(xiàng)目有的是為效率而設(shè)，有的是為公平而設(shè)，而項(xiàng)目的實(shí)施本身就存在著效率與公平問題[9]。按照“綜合定額”的分配方法，對不同層次（一本、二本、三本、一專、二專）和不同類型（軍事院校、地方院校；重點(diǎn)院校、普通院校）的高校實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，同一層次同一類型的高校實(shí)行同一的標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)確定了不同層次和不同類型高校的生均資源分配量。顯然，同是一個本科生或?qū)？粕捎谒诘母咝哟魏皖愋筒煌?，所獲得的教育資源分配量就有巨大差別。

（三）高等教育資源的區(qū)域分布不盡合理

在高等教育資源配置的影響因素研究方面，政府、市場和學(xué)術(shù)是制約高等教育資源配置的主要因素。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，高等教育資源配置由深受政府影響到逐漸以市場為核心，是一個資源配置優(yōu)化的現(xiàn)象。政府表現(xiàn)為依法對市場機(jī)制和大學(xué)組織進(jìn)行調(diào)控，從而確保有效率的激勵與約束機(jī)制[10]。政治因素是高等教育資源區(qū)域配置不均衡的主要原因，同時(shí)也就意味著它是解決該問題的有效手段。政治因素作為影響高等教育資源地域配置的首要因素，首先體現(xiàn)在地域政治地位與區(qū)域高等教育資源的分布上。一般來說區(qū)域政治地位越高其高等教育資源就越豐富[11]。

三、加強(qiáng)高等教育資源優(yōu)化配置的研究與改革

根據(jù)目前高等教育資源配置存在的主要問題，要加強(qiáng)高等教育資源優(yōu)化配置的研究與改革，深入開展教育資源配置與利用績效評估的理論研究，進(jìn)一步規(guī)范教育行政管理部門的職責(zé)，改革專項(xiàng)項(xiàng)目（如科技類項(xiàng)目、教學(xué)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等）的審批立項(xiàng)資助辦法，深入研究優(yōu)質(zhì)高等教育資源的共享體制與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量公平。

（一）深入開展高等教育資源配置與利用績效評估的理論研究

從宏觀層面，政府、市場和學(xué)術(shù)是影響高等教育財(cái)力資源配置的三種主要因素。政府決定了高等教育資源配置的基本方式和表現(xiàn)形式，學(xué)術(shù)決定了高等教育微觀組織中對人力資本投資具有特殊影響的治理方式，而市場作為無所不在的基礎(chǔ)性因素對政府因素和學(xué)術(shù)因素起到廣泛的制約作用。這三種因素，不僅影響資源進(jìn)入高等教育機(jī)構(gòu)，而且影響資源的轉(zhuǎn)換使用和產(chǎn)出方式。同時(shí)高等教育體制、政治與政策對資源配置的影響也不可忽視。因此要研究政府在高等教育資源配置中的角色定位和有效調(diào)控方式，研究市場配置高等教育資源的作用，研究學(xué)術(shù)在資源配置中的功能，研究高等教育體制、政治和政策以及現(xiàn)行不同高等教育資源配置機(jī)制對高等教育公平與績效的影響。從微觀層面，高校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、辦學(xué)條件的保障和東中西部區(qū)域間的教育機(jī)會分布、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化等因素對高等教育資源的配置也具有直接影響，因此還要研究區(qū)域高等教育結(jié)構(gòu)布局與優(yōu)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化差異對高等教育資源配置的影響。

從促進(jìn)效率的角度看，學(xué)校無論其大小、重點(diǎn)和非重點(diǎn)，在質(zhì)量、效率、效益面前是平等的。資源運(yùn)用效率高，教學(xué)質(zhì)量高，辦學(xué)效益好的高校必然得到更多的教育資源。如研究相同規(guī)格學(xué)生生均資源配置標(biāo)準(zhǔn)，按照一個周期的資源利用績效評估結(jié)果，核撥下一個周期每年的教育資源，一個周期內(nèi)每年國家的資源配置標(biāo)準(zhǔn)不變。如組織和開展研究高等教育資源在不同地區(qū)、不同科類、不同層次、不同教育形式中的配置問題，包括教育資源在理、工、農(nóng)、醫(yī)、林、藝術(shù)、體育、財(cái)經(jīng)、政法的科類的配置和在研究生、本科生、?？粕炔煌瑢哟蔚呐渲脝栴}，研究高校內(nèi)部人力、物力、財(cái)力資源的合理配置問題。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化教育行政管理部門的職責(zé)

高等教育行政管理部門的權(quán)威性目前主要表現(xiàn)在教育資源的配置權(quán)和利用績效評估考核權(quán)。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)高等教育資源配置與利用績效評估的法律法規(guī)的制定，深入研究資源配置的監(jiān)督機(jī)制與措施，強(qiáng)化教育行政管理部門對高等教育規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、評估的職責(zé)?，F(xiàn)行的配置模式缺乏有效分類和合理差異，使得各高校辦學(xué)模式趨同而個性不足，違背了大學(xué)的發(fā)展邏輯和高等教育規(guī)律，無法充分體現(xiàn)不同類型、不同層次、不同專業(yè)的辦學(xué)成本，忽略了高等教育資源配置機(jī)制的多目標(biāo)要求，不能體現(xiàn)多政策參數(shù)對學(xué)校辦學(xué)行為的多重激勵作用。不能實(shí)現(xiàn)政府利用高等教育資源配置對高校辦學(xué)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督的多重政策目標(biāo)，不利于政府實(shí)現(xiàn)宏觀引導(dǎo)和對高等教育的監(jiān)督[12-13]。目前高等教育撥款依據(jù)不夠科學(xué)合理，資金浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重?，F(xiàn)行撥款所依據(jù)的“生均成本指標(biāo)”是上一年的決算數(shù)而非符合本年實(shí)際的成本額，沒有考慮物價(jià)因素，缺乏撥款效益的分析評價(jià)制度以及與績效掛鉤的激勵機(jī)制，不能準(zhǔn)確地反映財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的使用績效。在高等教育財(cái)政總量有限的條件下，提高經(jīng)費(fèi)使用績效是我國高等教育財(cái)政撥款機(jī)制改革的重要取向。因此，改變我國以計(jì)劃性分配為特征的投入撥款模式，加大績效撥款的權(quán)重，引入競爭機(jī)制，就成為我國高等教育財(cái)政撥款體制改革的基本走向[14]。

（三）深入研究優(yōu)質(zhì)高等教育資源共享體制與機(jī)制

我國要實(shí)現(xiàn)高等教育資源公平，使高校群體平等使用優(yōu)質(zhì)資源，使大學(xué)生平等獲取優(yōu)質(zhì)資源，避免稀缺的高等教育資源浪費(fèi)。如對院士、國家和省級教學(xué)名師、國家和省級精品課程、國家和省級實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范中心、國家和省級重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)生實(shí)習(xí)基地等優(yōu)質(zhì)高等教育資源，深入研究優(yōu)質(zhì)高等教育資源共享體制與機(jī)制。充分利用國家教學(xué)改革與教學(xué)質(zhì)量工程的成果，建立資源共享體系，實(shí)現(xiàn)我國高等教育資源公平。研究充分發(fā)揮企業(yè)裝備和設(shè)施在人才培養(yǎng)方面的作用機(jī)制，如把是否接受大學(xué)生實(shí)習(xí)作為國有企業(yè)考核的一個條件，鼓勵非國有企業(yè)免費(fèi)接受大學(xué)生實(shí)習(xí)。對因免費(fèi)接受大學(xué)生實(shí)習(xí)發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用充抵相應(yīng)的稅金。只有實(shí)現(xiàn)資源公平，才能整體提升我國高等教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量公平[15]。

四、加強(qiáng)我國高等教育資源利用的績效評估

高等教育資源配置是否科學(xué)合理、高校利用的績效如何，需要研究相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)方法。把定量評價(jià)與定性評價(jià)相結(jié)合，從宏觀上深入研究政府、市場和學(xué)術(shù)配置高等教育資源的評價(jià)指標(biāo)體系與評價(jià)方法，從微觀上深入研究高校利用高等教育資源的績效評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法，充分利用評價(jià)結(jié)果來優(yōu)化高等教育資源的配置。要科學(xué)、高效、務(wù)實(shí)地開展績效評估，除了深入研究高等教育資源利用績效評估的指標(biāo)體系外，還應(yīng)做好以下方面的工作。

（一）建立高等教育資源利用績效評估專家?guī)?/h3>

在國家和各省分別建立國家級和省級高等教育資源利用績效評估專家?guī)?。國家級高等教育資源利用績效評估，由國家教育行政部門隨機(jī)從國家級績效評估專家?guī)斐槿≡u估專家。各省級高等教育資源利用績效評估，由各省級教育行政部門隨機(jī)從本省或兄弟省績效評估專家?guī)斐槿≡u估專家。應(yīng)選拔嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真、作風(fēng)正派，對高等教育有一定研究的教授、高級工程師、高級經(jīng)濟(jì)師、教育管理專家等進(jìn)入績效評估專家?guī)臁?/p>

（二）建立高等教育資源利用績效定期評估制度

建立高等教育資源利用績效定期評估制度，把高等教育資源分配、各類重點(diǎn)評比、各類評優(yōu)、干部任用、大學(xué)排名等與績效評估結(jié)果相結(jié)合，尤其是把績效評估結(jié)果作為各種高等教育資源分配的重要依據(jù)。

（三）深入研究高等教育資源利用績效數(shù)據(jù)處理技術(shù)

把定量評估與定性評估相結(jié)合，進(jìn)一步研究高等教育資源利用績效數(shù)據(jù)的處理方法。對目前的高校教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫采集，進(jìn)一步規(guī)范采集程序，結(jié)合高等教育資源利用績效的要求進(jìn)一步研究其采集因子，并根據(jù)不同類型的高校深入研究狀態(tài)數(shù)據(jù)的處理方法，定量得到各高校的績效評估結(jié)果，同時(shí)結(jié)合評估專家進(jìn)?？冃гu估的定性結(jié)果，綜合確定出各高校的績效評估結(jié)果。

（四）充分利用高等教育資源績效評估結(jié)果

在高等教育撥款機(jī)制中引入績效指標(biāo)，充分利用高等教育資源績效評估結(jié)果。從20世紀(jì)80年代開始，績效指標(biāo)在西方高校撥款中得到廣泛應(yīng)用，現(xiàn)在越來越多的國家意識到績效是提高辦學(xué)效益的重要因素?？冃芸畹闹饕卣魇钱a(chǎn)出和效率定向。在把績效因子引入撥款公式的國家中，根據(jù)這一因素分配的財(cái)政資源激勵了高校追求更高的教學(xué)質(zhì)量和效率的行為，并且隨著績效評價(jià)指標(biāo)的不斷完善，其在高等教育財(cái)政資源分配中所占的比重也在不斷增加[16-18]。

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