新形勢下妨害出入境管理犯罪的現(xiàn)狀及對策

戴希律，俞 皓

（上海公安高等?？茖W校，上海200137）

今年年初馬來西亞航空公司MH370飛機失聯(lián)事件的原因至今仍撲朔迷離，由此引發(fā)的一系列法律問題引起了國際社會普遍關注。2014年3月9日，國際刑警組織證實：馬來西亞“失聯(lián)”航班上至少有兩名乘客使用他人被盜護照登機，分別為意大利和奧地利護照。經(jīng)核查訂票系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)，兩人預定的行程均為吉隆坡至北京轉機，最終目的地為荷蘭的阿姆斯特丹。另經(jīng)意大利和奧地利官方證實，兩名失竊護照的當事人表示他們的護照均在泰國丟失，目前已經(jīng)補辦了新護照并回到了各自國內。

遺失護照原本只是一個小概率事件，然而越來越多的跡象表明護照交易黑市的存在，而且由此形成的產業(yè)鏈正逐漸影響各國出入境管理秩序。以泰國為例，由于游客眾多，每年有數(shù)千本護照在泰國遺失或者失竊，買賣身份證件的黑市生意紅火。泰國當?shù)匾呀?jīng)有犯罪團伙專門盜竊外國游客的有效護照并通過中間人出售給有需要的買家，當然也不乏外國游客為了貼補旅行費用而出售自己的護照。一般行情下歐美護照可以在黑市上以200美元的價格出售，隨后外國游客立即前往本國的大使館申報護照遺失，并補辦新護照即可回國。另外一方面，購買這些遺失或者遭竊護照的行為往往與國際逃犯、恐怖分子或者非法移民相關聯(lián)。正是出于這種原因，失聯(lián)客機上的兩名中東籍乘客設法弄到了失竊護照，并試圖在北京機場轉機后前往歐洲發(fā)達國家。據(jù)此看來，境外的黑市已經(jīng)悄然形成，部分非法移民通過在泰國購買護照，冒用他人的證件出入我國邊境。

從2013年起，中國政府在北京、上海、廣州、成都等城市入境口岸陸續(xù)對歐美多國施行72小時過境免簽政策，這就意味著持歐美護照的外國人在相關城市的口岸機場轉機可以不需要辦理任何簽證，只需要在通過邊檢時出示一張登機牌，即可以轉機飛往第三國。2013年7月《中華人民共和國出境入境管理法》修改頒布后又出臺了24小時過境免邊檢手續(xù)等便利政策，使得入境旅客數(shù)量持續(xù)走高。據(jù)統(tǒng)計，2013年從上海口岸入境的境外人員高達702萬人次（其中外國人552萬人次，港澳臺人員150萬人次）。便利的出入境政策確實方便了在北京和上海轉機的外國游客，加快了通關速度，提高了邊檢的工作效率，但由于轉機乘客在上述機場通過安檢時一般無需再次核對護照信息，這將給非法移民冒用他人證件入境并以我國機場為中轉地非法入境第三國提供可乘之機。這意味著冒用他人護照登機者只要能在出發(fā)地的機場順利通關，將一路暢通無阻地到達目的地機場。由此可見，境外護照黑市的形成以及我國72小時過境免簽政策的施行將會對我國的出入境秩序帶來極大的挑戰(zhàn)。

“馬航失聯(lián)航班事件”尚未定性，卻暴露出各國在出入境證件管理等環(huán)節(jié)的漏洞，因此，有必要針對妨害出入境管理的犯罪行為進行研究，以期對預防、減少出入境犯罪有所裨益。

一、偷越國（邊）境犯罪活動的特點

（一）組織性強

目前，偷越國（邊）境犯罪已經(jīng)不再是個人的違法犯罪行為，正逐漸演變成一種跨國有組織犯罪。一般來說，一個有組織的偷渡集團由首領（又稱“蛇頭”）、打手、接應人員、運送人員、收款人員等組成。由于組織他人偷越國（邊）境犯罪活動的作案流程十分復雜，由組織、運送、制證、接收、藏匿、收款等多個環(huán)節(jié)組成，這些復雜的犯罪流程決定了該類犯罪具有組織性和集團化特征。2000年6月9日發(fā)生在英國多佛港的58名中國籍偷渡者死于冷藏汽車的慘案，2001年10月8日發(fā)生在韓國麗水市附近海域的25名中國福建籍偷渡者因窒息死于密封船艙內的特大案件，均是國際犯罪集團組織、策劃的例證。

（二）內外勾結頻繁

偷越國（邊）境活動的蔓延加劇了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，少數(shù)國家工作人員在金錢等物質條件的誘惑下，開始腐化墮落，成為犯罪集團的幫傭。根據(jù)目前所查獲的案件情況來看，主要有以下幾種形式：（1）弄虛作假，出具虛假的戶籍證明、無犯罪記錄證明等材料，或者為同一人辦理多張身份證（姓名和身份證號碼均不相同）用以幫助不符合出境條件的中國公民騙取護照、簽證等出入境證件。（2）收受賄賂后，在邊檢口岸私自放行具有法定不準出境事由的中國公民或者外國公民出境，并造成極其惡劣的影響。（3）為不符合簽證申請條件的外國公民違規(guī)簽發(fā)簽證或者辦理簽證延期手續(xù)。為本國公民以外的外國人簽發(fā)簽證是國家主權的體現(xiàn)，是重要的國家行政管理事務，必須有嚴格的管理標準和操作流程。然而，少數(shù)國家工作人員在明知違反法律規(guī)定的情況下，為不符合簽證申請政策或者申請材料不齊全的外國人違規(guī)簽發(fā)簽證，并從中收取好處費?？梢哉f，犯罪分子與少數(shù)國家工作人員內外勾結給國家出入境管理秩序帶來極大和深遠的危害。

（三）手法復雜多變

傳統(tǒng)的偷越國（邊）境方式是以秘密藏匿于交通工具的方式在主權國家不允許的地點入境，一般以藏匿于國際貨輪的集裝箱中或者貨艙內的方式得以實現(xiàn)，更有甚者藏匿于飛機的起落架中經(jīng)過長途飛行而得以秘密入境，但是上述方式風險較大，極易被發(fā)現(xiàn)。從近年來查獲的案件來看，這些手法逐漸被棄用，而轉為更加隱蔽的手法。主要手法如下：（1）合法出境，借道第三國迂回偷越國（邊）境。一般是抵達簽證國后，利用簽證國機場安檢較為寬松的漏洞，持偽造證件或者冒用他人證件前往目的國。（2）合法出境，在中轉國機場或碼頭直接逃跑入境。該行為又俗稱“跳傘”。出境人持有第三國簽證和前往中轉國和第三國的聯(lián)程機票，通過邊防檢查合法出境并抵達中轉國后，利用中轉國機場或港口的安保漏洞，或在當?shù)亟討藛T的幫助下，逃跑進入中轉國。（3）合法通過邊檢口岸后，在候機區(qū)域交換登機牌和護照，冒用他人證件登機。由于通過邊防檢查后，乘客在候機區(qū)域可以自由走動，完全有時間完成交換登機牌和護照等行為。另外，航空公司工作人員在登機口一般不會對乘客的身份信息進行再一次核對，通常情況下只要持有效登機牌即可順利登機，這一漏洞就給非法偷越國（邊）境人員提供了可乘之機。

二、妨害出入境管理犯罪的立法比較

（一）我國偷越國（邊）境的立法現(xiàn)狀

在刑事立法方面，1994年全國人大常務委員會出臺了《關于嚴懲組織、運送他人偷越國（邊）境犯罪的補充規(guī)定》（以下簡稱《補充規(guī)定》），該單行法規(guī)被1997年刑法予以吸收，1997年刑法分則第六章妨害社會管理秩序罪下專設了妨害國（邊）境罪共涉及6個條文8種犯罪。其大致可以分為三大類：第一類是妨害國（邊）境出入境證件罪，包括第319條的騙取出境證件罪，第320條的提供偽造、變造的出入境證件罪和出售出入境證件罪；第二類是組織、運送、偷越國（邊）境的犯罪，包括第318條的組織他人偷越國（邊）境罪，第321條的運送他人偷越國（邊）境罪和第322條的偷越國（邊）境罪；第三類是破壞國（邊）境標志的犯罪，包括第323條的破壞界碑、界樁罪和破壞永久性測量標志罪。另外，刑法分則第九章瀆職罪中第415條還規(guī)定了辦理偷越國（邊）境人員出入境證件罪和放行偷越國（邊）境人員罪。

此外，最高人民法院在2002年出臺了《最高人民法院關于審理組織、運送他人偷越國（邊）境等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，公安部在2000年出臺了《公安部關于妨害國（邊）境管理犯罪案件立案標準及有關問題的通知》。

同時，在行政立法方面，我國于2013年7月1日開始正式施行了《中華人民共和國出境入境管理法》，以取代1985年由全國人大常委會制定的《中國公民出境入境管理法》和《外國人入境出境管理法》。

（二）其他國家和地區(qū)的立法現(xiàn)狀

經(jīng)過查閱各國有關妨害出入境管理犯罪的立法，發(fā)現(xiàn)主要有兩種立法結構：一是制定專門移民法或者出入境管理法，其內容涵蓋了行政管理領域和刑事責任領域，刑法典中不再有相關規(guī)定，如美國、日本和我國香港、臺灣地區(qū)；二是在刑法典中設定有關罪名，同時制定專門的移民法或出入境管理法，就行政管理領域的諸多問題進行立法規(guī)制，而在涉及刑事責任問題時則依照刑法典的規(guī)定予以追究，如俄羅斯、越南和我國大陸地區(qū)等。

（三）比較分析

1.立法體例不同。我國在妨害出入境管理犯罪方面的立法結構采取的是在行政領域和刑事領域分開立法，由刑法規(guī)定刑事責任，而有關行政管理事項則在2013年新頒布施行的《中華人民共和國出境入境管理法》之中予以規(guī)定。日本、美國和我國臺灣地區(qū)在妨害出入境管理犯罪方面的立法體例則是制定統(tǒng)一的移民法典，雖然日本和我國臺灣地區(qū)屬于大陸法系，而美國屬于海洋法系，兩者在法律淵源和法律文化傳統(tǒng)上存在諸多的差異，但是在妨害出入境管理犯罪方面的立法都采取了制定統(tǒng)一移民法典的方式，將刑事責任和行政管理事項均規(guī)定在了同一部法律之中。

2.罪名設定不同。從我國刑法的有關規(guī)定來看，妨害出入境管理犯罪的罪名設定側重于打擊我國公民偷越國（邊）境并外流至其他國家的行為和組織、運送我國公民偷越國（邊）境的行為，缺少對藏匿、雇傭外國非法入境者的處罰規(guī)定，重出境而輕入境的的罪名設定傾向比較明顯。相比之下，日本、美國和我國臺灣地區(qū)出于對本國或本地區(qū)公民利益的保護，防止非法移民以低廉的勞動力來擠占本已十分有限的勞動力市場，在罪名設定上采取出境和入境并重的價值取向，在懲處組織、運送行為的同時，對藏匿非法入境者、雇傭非法入境者、處置非法入境人員等方面作了詳細的規(guī)定。

3.執(zhí)法機構不同。我國大陸地區(qū)對于移民和出入境事務由多個政府部門分頭管理，職能相對比較分散。外交部領事司負責駐我國使領館的外交人員事務，公安部負責中國公民和普通外國公民的出入境事務，勞動管理部門負責外國公民在我國就業(yè)審批的事務，民政部門負責中國公民與外國公民在我國境內登記結婚的事務等。而相比之下，日本、美國和我國臺灣地區(qū)均由移民局或出入國管理局統(tǒng)一管理涉及移民和出入境的相關事務，從各項簽證的行政審批到懲治各類違法出入境行為的執(zhí)法活動，均由一個部門集中負責，政府職能相對集中。

三、偷越國（邊）境罪的立法缺陷

（一）罪名設定不合理

作為妨害出入境管理犯罪的基礎罪名，偷越國（邊）境犯罪的罪名設定是否恰當值得推敲。

1.“偷越”一詞根據(jù)字面含義即為采取秘密的方式在非指定的地點越過。然而，在當今新形勢下的妨害出入境管理犯罪的活動中，采取秘密方式直接越過國（邊）境的行為已經(jīng)極少發(fā)生，更多的是采取騙取出境證件，冒用他人證件或者持偽造、變造的出入境證件，公開地通過邊防檢查的方式從而到達非法出境的目的。上述行為在客觀上已經(jīng)不符合“偷越”的定義，新型犯罪行為已經(jīng)遠遠超出了“偷越”的詞義范疇，如仍然以偷越國（邊）境罪定罪，將顯得十分牽強。

2.“國（邊）境”一詞中的國境，顧名思義指的是現(xiàn)代民主國家范疇下的國與國之間的界限；邊境，一般指的是我國大陸地區(qū)與香港、澳門以及臺灣地區(qū)在地域上的交界。從我國現(xiàn)行立法來看，國（邊）境具有如下兩層含義：一是地理上的實際邊界。地理上的實際邊界是指我國與其他國家之間的國界以及我國大陸地區(qū)與港、澳、臺地區(qū)之間的管理線，包括國（邊）境附近一定范圍內的邊境地區(qū)。二是法律上擬制的邊界。擬制的邊界是通過國家在對外開放口岸和指定口岸所設置的邊防檢查得以體現(xiàn)的。法律上的出入境，應以是否通過邊防檢查為依據(jù)。也就是說，即使實際上已經(jīng)進入地理意義上的我國境內，但在未通過邊防檢查之前，在法律上仍然是未入境的狀態(tài)。反之，如果通過了邊防檢查，即使在地理位置上仍處于我國境內，在法律上也被認為已經(jīng)出境。因此，法律上的出入境應該以是否通過邊防檢查為標準。

然而，根據(jù)上述定義，無論是依據(jù)地理上的國（邊）境還是法律擬制的國（邊）境，對一些新型的犯罪行為該如何定罪很容易出現(xiàn)分歧。例如，持真實有效的合法證件公開地通過邊防檢查后，以在機場候機區(qū)域交換登記牌的方式達到非法出境目的的行為是否可以認定為偷越國（邊）境？由于在通過邊防檢查后，已經(jīng)通過了法律擬制的國（邊）境，也就是說已經(jīng)合法地通過了國（邊）境，在之后的交換登機牌并冒用他人身份登機的行為能否仍然認為是偷越國（邊）境行為，對此容易在罪名認定上出現(xiàn)分歧。有的學者認為如果已經(jīng)合法通過了邊防檢查，就已經(jīng)通過了法律擬制上的國（邊）境并合法出境了，之后發(fā)生的冒用他人證件行為就不宜再認定為偷越國（邊）境的行為。而有的學者則認為，應該將通過邊防檢查和之后發(fā)生的冒用他人證件登機的行為看成一個整體，即行為人冒用他人證件登機的行為仍然是偷越國（邊）境行為的一個部分，不能和通過邊防檢查的行為割裂開來。因此，在罪名中使用國（邊）境一詞已經(jīng)不能完全涵蓋出入境的行為。

（二）入罪標準不合理

根據(jù)刑法典的相關規(guī)定，偷越國（邊）境罪的構成以情節(jié)嚴重為必要要件。另外，根據(jù)公安部于2000年下發(fā)的《關于妨害國（邊）境管理犯罪案件立案標準及有關問題的通知》的規(guī)定，情節(jié)嚴重是指下列情形：（1）偷越國（邊）境3次以上，屢教不改的；（2）實施違法行為后偷越國（邊）境的；（3）在偷越國（邊）境時對執(zhí)法人員施以暴力、威脅手段的；（4）造成重大涉外事件和惡劣影響的。根據(jù)上述規(guī)定，偷越國（邊）境的行為一般只有達到3次以上才可以構成偷越國（邊）境罪而被處以刑事處罰。1次或者2次的偷越國（邊）境的行為只能根據(jù)新施行的《中華人民共和國出境入境管理法》第71條之規(guī)定處1000元以上5000元以下的罰款，情節(jié)嚴重的，處5日以上10日以下拘留。

筆者認為，上述入罪標準有違罪刑相適應原則。罪刑相適應，是指根據(jù)行為人犯罪的事實、性質、情節(jié)以及社會危害性的大小，決定所處刑罰的輕重，即罪輕刑輕，罪重刑重，罪刑相當，罰當其罪。偷越國（邊）境的行為所造成的社會危害是廣泛而深遠的。從大的方面說，其破壞了國家主權基礎上的國家安全，不僅困擾了發(fā)展中國家的社會發(fā)展，也影響到了發(fā)達國家的國家安全和社會秩序，其危害是世界性的。從小的方面說，偷越國（邊）境的行為危害了特定主權國家的出入境管理秩序。出入境管理秩序是國家維護其主權完整、保證本國國境安全的外在表現(xiàn)，而偷越國（邊）境的行為則是通過逃避主權國家的邊防檢查，以達到非法出入主權國家邊境的目的，嚴重破壞了特定主權國家的出入境管理制度和移民管理制度。

四、打擊妨害出入境管理犯罪的對策

（一）制定統(tǒng)一的移民法

目前，我國妨害出入境管理的犯罪形態(tài)正在發(fā)生著深刻的變化，各類新型犯罪方式的不斷涌現(xiàn)和日漸滯后的法律法規(guī)使得現(xiàn)實的打擊懲治工作面臨著重重困難。另外，我國經(jīng)濟正處于轉型期，在這一階段需要儲備大量具備競爭力的國際高端人才，我國亟需通過外國人永久居留制度、外國人定居制度以及各類便捷的簽證政策來吸引大量海外高層次人才。因此，我國需要不斷完善移民制度，制定一部統(tǒng)一的移民法，將涉及出入境管理制度的行政管理事項與違反該制度的刑事責任問題統(tǒng)一納入這部法律的各項規(guī)定中，整合刑法中關于妨害出入境管理方面的法條和《中華人民共和國出境入境管理法》的相關法條，從而更有效地規(guī)范人員的國際間流動。為了進一步規(guī)范出入境管理秩序，保持對新型妨害出入境管理秩序的違法犯罪活動的高壓態(tài)勢，依法懲治和積極預防各類妨害出入境秩序的行為，有必要對現(xiàn)行法律的空白之處進行彌補，盡快出臺《移民法》。

（二） 修訂偷越國（邊）境罪

1.修改罪名

偷越國（邊）境罪的罪名設定已經(jīng)不能適應打擊新型犯罪的發(fā)展趨勢。其主要原因如下：（1）我國刑法典的立法滯后嚴重。我國關于妨害出入境管理的立法始于1979年，在當時提出偷越國（邊）境的概念是符合當時社會形勢發(fā)展的，然而時至今日，各類新型的犯罪方式層出不窮，不斷變化著犯罪手法，而刑法典的立法依舊沿用最初的概念，顯然是不合時宜的。（2）全國人大常委會于1994年制定《補充規(guī)定》時，考慮到了偽造、變造出入境證件和騙取出境證件這兩種新情況，并將這兩種行為從組織他人偷越國（邊）境中單列出來。然而，由于“偷越”和“國（邊）境”這兩個概念的先天不足，其詞義范疇比較有限，即使補上偽造、變造或者騙取證件的行為，仍然無法涵蓋諸多新型的犯罪手法，從而在司法實踐中，容易造成罪名認定上的分歧或者困難。

由于現(xiàn)行刑法典在罪名設定和體系結構上存在著諸多問題，應通過修訂現(xiàn)行法律，將偷越國（邊）境罪的罪名改為非法出入境罪。

2.修改該罪的客觀構成要件

從橫向來看，我國刑法關于妨害出入境管理犯罪的各種行為之中，除了偷越國（邊）境之外，其他行為不需以“情節(jié)嚴重”為構成要件，情節(jié)是否嚴重，一般只是作為刑罰輕重的參考依據(jù)，但對罪名的成立沒有實質影響。試將偷越國（邊）境罪與騙取出境證件罪相比較，兩者侵犯的客體均是國家的出入境管理秩序，兩者的客觀危害、主觀罪過和再犯危險性都是大體相當?shù)模艿氖切谭ㄔ趦烧叩淖锩麡嫵梢蠀s采用了截然不同的規(guī)定。筆者認為，將“情節(jié)嚴重”作為偷越國（邊）境罪的入罪標準將放縱偷越國（邊）境的違法犯罪人員，減弱刑法懲治和預防犯罪的功效。

因此，建議刪除偷越國（邊）境罪中“情節(jié)嚴重”的構成要件，對偷越國（邊）境的行為一律追究刑事責任。

（三）加強國際警務合作

由于偷越國（邊）境案件由公安機關主辦，除了在刑法上修訂相關罪名外，還有必要在警務實戰(zhàn)中加強國際間協(xié)作，充分利用國際刑警這一平臺交流犯罪信息，防止跨國犯罪的流動。

“國際刑警組織犯罪信息系統(tǒng)”（ICIS），是國際刑警總秘書處處理警務信息的主要平臺，用于存儲各類犯罪人員及犯罪事件信息。被盜/遺失旅行證件數(shù)據(jù)庫（ASF Stolen and Lost Travel Document，簡稱SLTD庫）是國際刑警組織各大數(shù)據(jù)庫中應用最廣泛、使用最頻繁的一個數(shù)據(jù)庫，截至2012年6月，共存有4000余萬條各國被盜及丟失旅行證件信息，103個國家應用被盜/遺失旅行證件數(shù)據(jù)庫進行案件偵破。然而，在預防和打擊妨害出入境管理犯罪方面，該數(shù)據(jù)庫使用效率不高。目前，僅有美國、沙特阿拉伯兩國將入境航班旅客信息與國際刑警組織數(shù)據(jù)庫進行比對。

鑒于以上存在的問題，筆者從公安工作實踐應用角度出發(fā)，建議從以下幾個方面進行改進：一是對來自有關重點國家的航班旅客身份進行查驗。機場分局、出入境管理局可通過國際刑警組織數(shù)據(jù)庫對每天入境中國口岸的有關重點國家航班旅客身份、證件進行查詢比對。二是對在本市登記住宿的境外人員身份進行實時查驗。治安總隊可通過國際刑警組織數(shù)據(jù)庫和賓旅館住宿登記系統(tǒng)的境外人員信息進行實時比對碰撞，以發(fā)現(xiàn)可疑人員。三是對在本市辦理居住、就業(yè)登記的境外人員身份進行實時查驗。出入境管理局可通過國際刑警組織數(shù)據(jù)庫對來出入境部門辦證辦照的境外人員身份進行查詢比對，以發(fā)現(xiàn)可疑人員。

由于妨害出入境管理犯罪涉及國（邊）境，案件偵破需要國與國之間執(zhí)法部門的合作，所以，除了加強本國立法外，還需要積極通過國際刑警組織進行犯罪數(shù)據(jù)采樣分析，及時跟蹤犯罪人員落腳點，從而有效預防和減少妨害出入境管理犯罪。

[1]熊選國. 刑法罪名適用指南——妨害國（邊）境管理罪[J]. 公安教育，1999，（4）.

[2]張明楷. 刑事疑案探究[M].北京：法律出版社，2013.