劉 曄
(山西省社會科學(xué)院,山西 太原 030021)
優(yōu)化國土空間開發(fā)格局,促進生態(tài)文明格局形成,是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)和首要任務(wù)。當(dāng)前,山西正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段,人口和經(jīng)濟活動無論在城市層次上,還是在更大范圍的區(qū)域?qū)用嫔希急憩F(xiàn)出新一輪空間集聚,對土地需求將持續(xù)增加。依據(jù)山西資源優(yōu)勢和發(fā)展特點優(yōu)化國土空間開發(fā)格局,引導(dǎo)人口與經(jīng)濟在國土空間的合理分布,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對集中,形成主體功能定位清晰,人口、經(jīng)濟、社會、生態(tài)相協(xié)調(diào),生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的山西特色生態(tài)文明新格局,對加快推進全省生態(tài)文明建設(shè)進程具有重要作用。
黨的十八大報告明確提出,建設(shè)生態(tài)文明新格局就是要以優(yōu)化國土空間開發(fā)格局為基礎(chǔ),構(gòu)建“集約高效的生產(chǎn)空間”、“宜居適度的生活空間”、“山清水秀的生態(tài)空間”。國土資源開發(fā)格局是生態(tài)文明格局的物質(zhì)基礎(chǔ)和構(gòu)成要素,黨的十八大報告中提出了生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間三個概念,為優(yōu)化國土空間格局理論注入了新的內(nèi)容,亦為生態(tài)文明格局的形成提供了全新的理念?;谏鲜稣J識,構(gòu)建生態(tài)文明格局就是要牢固樹立國土開發(fā)主體功能區(qū)理念,按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則,通過實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,按照不同類型區(qū)域的不同功能定位要求,控制開發(fā)強度,調(diào)整空間結(jié)構(gòu),推進國土整治,進一步優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu),提高國土資源利用效率,促進區(qū)域分工合理化和區(qū)際良性互動,構(gòu)建科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)化化格局、城市化格局和生態(tài)安全格局,實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。
山西作為國家重要的能源重化工基地,現(xiàn)有國土空間開發(fā)格局存在產(chǎn)業(yè)空間布局不均衡、人居生活空間急速擴張、生態(tài)空間極度脆弱的弊病,與生態(tài)文明格局的要求相差甚遠,加快建設(shè)山西特色生態(tài)文明格局就顯得尤為重要和緊迫,對提升全省綜合競爭力、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化、推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有多重功效。
從生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的視角考慮,山西生態(tài)文明格局的構(gòu)建應(yīng)以主體功能戰(zhàn)略為突破,通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局,有針對性的解決當(dāng)前較為突出的資源環(huán)境破壞、生態(tài)系統(tǒng)退化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題。具體構(gòu)建內(nèi)容主要包括:根據(jù)省內(nèi)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力,開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿ΓㄔO(shè)“一核一圈三群”為主體的城鎮(zhèn)化格局、以六大區(qū)域為主體的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略格局、以“一帶三屏”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為主要任務(wù),通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略,實施分類管理的區(qū)域政策,促進“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”三個空間系統(tǒng)整體協(xié)同發(fā)展,實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。實現(xiàn)路徑各有側(cè)重。依據(jù)確定的生態(tài)文明構(gòu)建內(nèi)容和主體功能區(qū)定位要求,應(yīng)分別從優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、重點開發(fā)區(qū)、能礦資源重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)區(qū)、限制開發(fā)的生態(tài)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)六個方面形成相應(yīng)的發(fā)展道路、建設(shè)體系、目標和重點任務(wù),并制定符合各區(qū)域發(fā)展定位要求的清晰路徑。
山西生態(tài)文明格局的特色應(yīng)體現(xiàn)出資源型地區(qū)的獨有特質(zhì),以生態(tài)文明格局為載體,助力資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,為破解資源陷阱提供一條全新的解決問題的途徑與方式,是山西特色生態(tài)文明格局構(gòu)建的基點。其中,能礦資源重點開發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)格外謹慎,應(yīng)本著“點狀開發(fā)”的原則,形成生態(tài)友好型能礦資源開發(fā)格局?!包c”即能礦資源的集中開采區(qū)域,“點狀開發(fā)”的主旨就是要突出集約有序、高效開發(fā),以保護生態(tài)、清潔生產(chǎn)為前提。煤炭、煤層氣分布面積廣,點狀開發(fā)應(yīng)突出“小點上開發(fā)、大區(qū)域保護”,堅持資源開發(fā)與生態(tài)保護和環(huán)境修復(fù)并重,堅持“開發(fā)一點、修復(fù)一點、保護一片”。其他礦產(chǎn)資源分布比較集中,點狀開發(fā)堅持“點上開發(fā)、小區(qū)域保護”,加大技術(shù)、設(shè)備投入力度,通過生產(chǎn)水平的提升實現(xiàn)開發(fā)強度的降低,緩解資源開發(fā)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的壓力。
生態(tài)文明格局的形成是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程,考慮到生態(tài)文明格局建設(shè)的綜合性和復(fù)雜性,夯實生態(tài)文明格局建設(shè)的體制機制和政策支撐,是推進山西生態(tài)文明建設(shè)的重要保障,必須引起足夠的重視。
建設(shè)生態(tài)文明是人類社會行為模式的一次深刻變革,必須轉(zhuǎn)變和更新思想觀念。為此,要在各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大群眾中深入開展生態(tài)文明格局理念教育,尤其要把生態(tài)文明納入社會運行的公序良俗,切實轉(zhuǎn)變各種不符合生態(tài)文明格局要求的思想觀念、發(fā)展方式和陳舊習(xí)慣。樹立與生態(tài)文明格局相契合的執(zhí)政立場。各級政府要秉承“保護青山綠水也是政績”的理念,改變重經(jīng)濟發(fā)展速度、輕發(fā)展質(zhì)量的固有思維,正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、眼前政績與長遠發(fā)展的關(guān)系,努力把生態(tài)文明建設(shè)與優(yōu)化生產(chǎn)力布局、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級結(jié)合起來,與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、開展資源節(jié)約結(jié)合起來,與加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來,使生態(tài)文明格局建設(shè)融入全省經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展的各方面和全過程。加強生態(tài)文明格局建設(shè)的教育和宣傳,創(chuàng)建生態(tài)文明公眾參與機制。
充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性、結(jié)構(gòu)性、功能性特征及其與經(jīng)濟、社會、政治、文化體系之間的互動關(guān)系,全面梳理現(xiàn)有管理資源分布情況,合理設(shè)置管理機構(gòu)和劃分管理責(zé)權(quán),優(yōu)化行政資源,完善行政手段。各級政府及相關(guān)職能部門要實行部門聯(lián)動,統(tǒng)籌解決生態(tài)文明格局建設(shè)中遇到的重大問題,建立起權(quán)責(zé)一致、分工合理、執(zhí)行順暢、協(xié)調(diào)有序的管理運作關(guān)系。省級層面,與生態(tài)文明建設(shè)格局相對應(yīng),明確山西省人民政府各有關(guān)部門相關(guān)職責(zé)和責(zé)任主體??h級層面,縣級人民政府應(yīng)根據(jù)全國及全省生態(tài)文明建設(shè)格局和主體功能區(qū)規(guī)劃,對本市縣的國土空間進行功能分區(qū),明確各功能分區(qū)的功能定位、發(fā)展目標和方向、開發(fā)和管理原則等,規(guī)范開發(fā)時序、把握開發(fā)強度,審批相關(guān)開發(fā)項目。
建立符合科學(xué)發(fā)展觀并有利于推進生態(tài)文明格局建設(shè)的績效評價體系,按照不同區(qū)域的主體功能定位,實行各有側(cè)重的績效評價辦法。建立與生態(tài)文明格局相適應(yīng)的分區(qū)考核辦法。根據(jù)不同類型功能區(qū)要求確定考核辦法。針對不同功能區(qū)域?qū)嵭懈饔袀?cè)重的差異化政績考評辦法,把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益作為目標責(zé)任制考核的重要內(nèi)容,將生態(tài)環(huán)境保護和社會事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟指標視為同樣重要的內(nèi)容進行衡量,合理確定政績考核目標,強化對各地區(qū)增強可持續(xù)發(fā)展能力的考核,以達到助力生態(tài)文明格局形成的目的。強化對考核結(jié)果的追究和監(jiān)管。將生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)納入各級領(lǐng)導(dǎo)目標責(zé)任制,分市縣、分部門進行目標分解,一級抓一級,落實責(zé)任制,建立和完善分工負責(zé)和統(tǒng)一監(jiān)管的工作流程。
根據(jù)推進形成主體功能區(qū)的要求,建立分類管理的區(qū)域政策,綜合運用產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等政策手段,通過異地扶持、區(qū)域援助、區(qū)域交易等,形成符合區(qū)域主體功能定位的利益導(dǎo)向機制。產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域,修改完善現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄,明確不同主體功能區(qū)的鼓勵、限制和禁止類產(chǎn)業(yè)。編制專項規(guī)劃、布局重大項目,必須符合各區(qū)域主體功能定位。土地政策方面,按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向,實行差別化的土地利用和管理政策,科學(xué)確定各類用地規(guī)模。環(huán)境政策,對不同主體功能區(qū)實行不同的污染物排放總量控制和環(huán)境標準。建立與主體功能分區(qū)相配套的人口政策,將公共服務(wù)領(lǐng)域各項法律法規(guī)和政策與戶籍管理制度相剝離,切實保障外來人口與本地人口享有基本公共服務(wù)和同等的權(quán)益。
按照主體功能區(qū)要求和基本公共服務(wù)均等化原則,深化財政和投資體制改革,為全省特色生態(tài)文明格局的形成提供資金支持。一是加大財政支持力度。適應(yīng)主體功能區(qū)要求,加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度,增加環(huán)境因素在一般性轉(zhuǎn)移支付中的權(quán)重。省級財政要繼續(xù)完善激勵約束機制,深化“以獎促防”、“以獎促治”、“以獎代補”等政策實施,強化各級財政資金的引導(dǎo)功效。二是加大政府投資扶持。將政府預(yù)算內(nèi)投資分為按主體功能區(qū)安排和按領(lǐng)域安排兩方面,投資內(nèi)容各有側(cè)重。三是加大社會資金投入。加強與商業(yè)銀行和政策性銀行的合作,運用有效金融手段,擴大環(huán)保投融資渠道,創(chuàng)新市場化投融資模式,明晰和保護生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)投資權(quán)益,鼓勵社會投資者以BOT等模式參與環(huán)保投資。
生態(tài)文明是一種遵循自然、經(jīng)濟、社會、生態(tài)系統(tǒng)整體運行規(guī)律,實現(xiàn)人與自然和諧、發(fā)展與環(huán)境雙贏的人類文明發(fā)展新形態(tài)。生態(tài)文明格局是實現(xiàn)生態(tài)文明的空間載體,是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容。統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局,引導(dǎo)人口和經(jīng)濟向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚,保護農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展空間,促進人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)是山西生態(tài)文明格局建設(shè)的基本出發(fā)點。
《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從源頭、過程、后果全過程,明確了加快生態(tài)文明制度建設(shè)改革的新舉措,山西應(yīng)以建設(shè)國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜改試驗區(qū)為契機,在建立起與生態(tài)文明格局相適應(yīng)的管理運作模式的基礎(chǔ)上,用足、用好“先行先試權(quán)”,在健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制、劃定生態(tài)保護紅線、實施生態(tài)補償、改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制方面大膽創(chuàng)新探索,逐步建立健全系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,為生態(tài)文明格局建設(shè)的持續(xù)、健康、有效推進提供制度支持。
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