行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)利：政府法治化的社會(huì)保障視角分析

朱艷敏

（廣州大學(xué) 公 共管理學(xué)院，廣東廣州，510006）

一、政府法治化：行政權(quán)力的依法規(guī)范

作為現(xiàn)代國(guó)家普遍推崇的一種政治文明，法治一直是許多國(guó)家與公民所追求的目標(biāo)和努力的方向。相對(duì)于人治，法治早在兩千多年前就被提出。其中，關(guān)于法治的經(jīng)典描述應(yīng)屬亞里士多德的理論。他在否定柏拉圖主張“賢人政治”的思想之上，對(duì)法治進(jìn)行了系統(tǒng)的論述。他認(rèn)為，法治應(yīng)包含兩重意義：“一是已成立的法律獲得普遍的服從，二是大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制訂的良好的法律?！盵1]事實(shí)上，在亞里士多德的理論中，法治成為了治理國(guó)家之根本。法治體現(xiàn)著一種公共治理之秩序與狀態(tài)。同時(shí)，法治的兩重意義也衍化出許多內(nèi)容，如法律面前人人平等、程序正義、司法獨(dú)立、人權(quán)保障、限制權(quán)力等價(jià)值理念。其中，限制權(quán)力無(wú)疑成為現(xiàn)代法治的核心要義。當(dāng)法治作用于政府之時(shí)，要求政府必須證實(shí)自己作出的行政行為能有法律上的授權(quán)依據(jù)。

作為國(guó)家政治權(quán)力的重要組成部分，行政權(quán)力是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他授權(quán)單位為有效執(zhí)行國(guó)家法律而依照憲法與法律對(duì)國(guó)家以及社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的一種能力，是一切行政現(xiàn)象的基礎(chǔ)。與法治的兩重意義一樣，行政權(quán)力也具有雙重性。一方面，政府必須享有權(quán)力，以強(qiáng)制力作為后盾來(lái)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、保證社會(huì)的發(fā)展、保障公民的權(quán)利與實(shí)現(xiàn)公共的利益；另一方面，自20世紀(jì)中葉以來(lái)，行政國(guó)家的興起與發(fā)展成為人類社會(huì)最顯著的政治特征。行政權(quán)力成為了最難駕馭的權(quán)力。通過(guò)法治路徑實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的限制與規(guī)范，建立法治政府，保證行政權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使，防止權(quán)力濫用，以保障公民正當(dāng)權(quán)益，成為了行政領(lǐng)域的改革趨向。

當(dāng)然，法治政府的建立是一個(gè)多維的公共管理話題。對(duì)行政權(quán)力的科學(xué)界定與依法規(guī)范，不僅涉及了轉(zhuǎn)變政府職能、改變行政管理體制、加強(qiáng)行政監(jiān)督等改革點(diǎn)，更涵蓋著透過(guò)法治對(duì)政府權(quán)力與公民權(quán)利的合理界分。因此，誠(chéng)如有學(xué)者指出：“行政作為國(guó)家政治的一個(gè)組成部分，也盡量使其民主基礎(chǔ)得以充實(shí)，最終在觀念上，只有實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民的‘福利’、國(guó)民的權(quán)益及人權(quán)的保障才能承認(rèn)它的存在?！盵2]

二、社會(huì)保障法制化：社會(huì)權(quán)利的有力保護(hù)

作為建基于社會(huì)公平的一種對(duì)國(guó)民收入的轉(zhuǎn)移，社會(huì)保障也是一種資源配置與社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)機(jī)制，是矯正形式平等缺陷，保障公民基本社會(huì)生活而對(duì)社會(huì)資源的一種再分配工具。一方面，現(xiàn)代社會(huì)保障產(chǎn)生于社會(huì)化大生產(chǎn)和現(xiàn)代民主制度建立之后，都是法制化、規(guī)范化的制度安排。[3]各國(guó)家或地區(qū)以立法的形式確定社會(huì)保障，以使社會(huì)保障體系的各項(xiàng)制度更為公平合理，確保社會(huì)保障制度的穩(wěn)定性與連續(xù)性，有效達(dá)到對(duì)社會(huì)資源的再分配效果。另一方面，社會(huì)保障制度的價(jià)值旨在保障公民的生存權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)進(jìn)步，這與法治國(guó)家追求社會(huì)正義的目標(biāo)是相一致的。事實(shí)證明，法制化對(duì)于社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展具有重要的意義和價(jià)值，因?yàn)榉芍贫炔粌H是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障理想的重要基礎(chǔ)，而且是確立社會(huì)保障制度安排及其正常運(yùn)行的根本保證。[4]因此，將社會(huì)保障納入法制化軌道，通過(guò)法律實(shí)施對(duì)社會(huì)保障各項(xiàng)政策與措施的制度化與規(guī)范化，成為了現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)展的重要趨向與目標(biāo)。

縱覽社會(huì)保障的發(fā)展史，社會(huì)保障是一個(gè)有關(guān)政府與公民關(guān)系的基本問(wèn)題。對(duì)社會(huì)保障關(guān)系的立法，被視為現(xiàn)代法制建設(shè)的里程碑，因?yàn)樗鼊?chuàng)造了更廣泛的社會(huì)權(quán)利，即公民平等分享社會(huì)財(cái)富和得到社會(huì)保護(hù)的權(quán)利。其中，英國(guó)著名的社會(huì)政策學(xué)者T.H.馬歇爾曾對(duì)政府與公民的關(guān)系演變作了精辟歸納：民事權(quán)利產(chǎn)生于18世紀(jì)；政治權(quán)利產(chǎn)生于19世紀(jì)；社會(huì)權(quán)利（勞動(dòng)與社會(huì)保障）產(chǎn)生于20世紀(jì)。公民從民事權(quán)利中得到人身、財(cái)產(chǎn)和言論自由的保護(hù)；從政治權(quán)利中得到參與社會(huì)與國(guó)家事務(wù)的管理權(quán)利；從社會(huì)權(quán)利中得到就業(yè)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利保護(hù)。只有建立了社會(huì)權(quán)利體系，公民才能真正與國(guó)家聯(lián)系在一起。

隨著社會(huì)與法制的不斷發(fā)展，社會(huì)保障的存在要義，已不再停留于提供物質(zhì)幫助的層面，社會(huì)保障正成為實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的有效途徑。社會(huì)保障權(quán)成為了社會(huì)保障法制化的核心。事實(shí)上，公民的社會(huì)權(quán)利從“應(yīng)然”到“實(shí)然”的演變中，行政權(quán)力的執(zhí)行是要致力于對(duì)立法所明確的人的權(quán)利，提供權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑，排除權(quán)利實(shí)現(xiàn)的障礙，防止權(quán)利濫用。如果一切行政權(quán)力行為離開法律上對(duì)相對(duì)人權(quán)利的確認(rèn)、尊重與保障，行政權(quán)力無(wú)疑將會(huì)異化為權(quán)力的濫用，對(duì)公民的自由發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

三、權(quán)力與權(quán)利的博弈：法治化進(jìn)程下中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展與變遷

中國(guó)作為一個(gè)擁有兩千多年封建社會(huì)統(tǒng)治史的國(guó)度，人治色彩根深蒂固。從1982年憲法頒布以來(lái)，就一直致力于治理路徑的轉(zhuǎn)型。黨十五大明確提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的方略。社會(huì)主義法治國(guó)家，要求在“一切權(quán)力屬于人民”的前提下，立法應(yīng)體現(xiàn)廣大人民的意志，行政需要法律的規(guī)范和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)司法的公正和獨(dú)立，讓人民權(quán)利和利益得到最充分的法律保護(hù)。

縱觀我國(guó)的社會(huì)管理，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“全能政府”對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的干預(yù)達(dá)到了無(wú)孔不入的狀態(tài)，無(wú)“法”控制的行政權(quán)力甚至對(duì)公民人身自由權(quán)利構(gòu)成威脅，呈現(xiàn)出一種以管理為主導(dǎo)的行政法理論基礎(chǔ)。這種強(qiáng)調(diào)行政法的主要目的是保障行政權(quán)力的有效行使，提高行政效率，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，但卻忽視了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。因此，我國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展始終表現(xiàn)著一種“低水平，窄覆蓋”局面，在法理層面上缺乏對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)的維護(hù)。事實(shí)上，相比于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變革式發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)保障政策一直僅僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的輔助性工具，沒有真正體現(xiàn)其自主性和目的性價(jià)值，而是具有較強(qiáng)的社會(huì)控制取向。[5]

不過(guò)，縱觀我國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展歷程，利益分配層面正體現(xiàn)著從過(guò)去平均主義“大鍋飯”的極端，走向了收入分配嚴(yán)重不均的另一個(gè)極端，貧富差距過(guò)大引發(fā)了公眾不滿、價(jià)值取向扭曲等現(xiàn)象，影響社會(huì)穩(wěn)定。事實(shí)上，要磨合法治政府建設(shè)與社會(huì)保障改革之間的位階，需要平衡政府行政權(quán)力與公民社會(huì)權(quán)利的博弈關(guān)系。一方面，社會(huì)保障作為國(guó)家的職能，決定了國(guó)家是社會(huì)保障責(zé)任的主要承擔(dān)者，社會(huì)保障需要政府強(qiáng)大且穩(wěn)定的行政權(quán)力為后盾支撐。另一方面，社會(huì)保障作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)隨之?dāng)U大和提高。因此，只有兼顧公民權(quán)利的保護(hù)和行政權(quán)力的行使，平衡好二者的關(guān)系，才能規(guī)范行政行為的同時(shí)，保障公民的基本權(quán)利，化解二者的沖突，促進(jìn)城市和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府法治化與社會(huì)保障法制化之間相互推動(dòng)的發(fā)展。

四、啟示與對(duì)策

雖然法律不是萬(wàn)能的，但卻在很大程度上平衡各種利益關(guān)系，給予大多數(shù)公民更多安全感和確定性?！胺ā背蔀榱算暯有姓?quán)力與社會(huì)權(quán)利的重要載體。通過(guò)法治化來(lái)推動(dòng)政府行政體制的改革，從而實(shí)現(xiàn)善治的治理格局；利用法制化來(lái)保證社會(huì)保障制度的穩(wěn)定性，確保社會(huì)權(quán)利的統(tǒng)合與發(fā)展。

（一）建設(shè)法治政府需要轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革建設(shè)法治政府，就是政府選擇依法治理，政府應(yīng)恪守選擇依法行政的價(jià)值，以法律約束政府，控制政府權(quán)力的濫用，以法治方式整合公平與效率的價(jià)值。只有法治才能有效遏制行政權(quán)力，保證政府責(zé)任和服務(wù)理念的貫徹。如果政府是依“法”（非法之法）行政，也不可能是法治政府。

建設(shè)法治政府，前提是要進(jìn)一步明確政府的職能定位。法治政府的第一要義是規(guī)范和限制政府的權(quán)力，保障人民的權(quán)利。事實(shí)上，法治政府應(yīng)要依法辦事，依法行使職能，依法提供服務(wù)的政府。轉(zhuǎn)變政府職能是要求政府“歸位”，做政府應(yīng)該做的事。

在科學(xué)界定與轉(zhuǎn)變職能之上，政府內(nèi)部的體制改革也是法治政府建設(shè)的突破口。因此，應(yīng)通過(guò)行政體制改革，確保中央和地方政府、政府各部門間的職能和權(quán)限的明晰，保證行政管理的公正性和有效性，構(gòu)建一套依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

（二）構(gòu)建社會(huì)保障法制化需要立法上的統(tǒng)合與明確

現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立是以解決國(guó)民生存保障問(wèn)題，并促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)。因此，現(xiàn)代社會(huì)保障法實(shí)質(zhì)上既是社會(huì)成員生存權(quán)利保護(hù)法與社會(huì)安全法，也是社會(huì)穩(wěn)定法和社會(huì)和諧法。社會(huì)保障只有通過(guò)法制化途徑，才能使社會(huì)保障主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)明晰。對(duì)于僅停留在國(guó)家政策和措施層面而未上升到法律層面的社會(huì)保障而言，公民所享受的保障不是權(quán)利，國(guó)家對(duì)公民的給付也不是義務(wù)，充其量是政府的一種福利和慈善。

事實(shí)上，社會(huì)保障法在工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家均已發(fā)展成為獨(dú)立于民事立法的新型法律部門，成為公民保障基本人權(quán)的重要救助途徑。盡管我國(guó)《憲法》規(guī)定:“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，但社會(huì)保障立法上的漏洞，導(dǎo)致公民的社會(huì)權(quán)利只能無(wú)理“屈服”于政府行政權(quán)力之下。因此，建構(gòu)一套社會(huì)保障的法制化體系，在立法層面上明晰公民基本的社會(huì)權(quán)利與責(zé)任，無(wú)疑成為社會(huì)保障領(lǐng)域變革的前提。

（三）實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的均衡需要加大公民社會(huì)的培育

法作為社會(huì)公正與人民權(quán)利、自由的保障，無(wú)論是法制化還是法治化，都離不開人的主體作用。自改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)正從身份向契約、從單位向個(gè)體轉(zhuǎn)型，用自由流動(dòng)取代身份限制，用基本平等取代宗法等級(jí)，用法治取代人治，用后天努力取代先天稟賦資格的社會(huì)進(jìn)步過(guò)程。這一轉(zhuǎn)型表明一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)正在中國(guó)崛起。對(duì)于法治路徑的治理格局的建構(gòu)，無(wú)論是代表行政權(quán)力層面的政府體制的革新，還是代表社會(huì)權(quán)利層面的社會(huì)保障制度的完善，都需要一個(gè)中間緩沖體來(lái)平衡與兼顧兩者之間的利益分配。而公民社會(huì)無(wú)疑是權(quán)力與權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)“上下互聯(lián)”的通道。一方面，法治式的政府治理需要公民社會(huì)的理解與參與，實(shí)現(xiàn)多元共治的均衡格局；另一方面，社會(huì)權(quán)利在法制上的統(tǒng)合與涵蓋，需要公民社會(huì)的及時(shí)反饋?？梢?，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的均衡，應(yīng)要通過(guò)拓寬社會(huì)第三域的發(fā)展，加大對(duì)公民社會(huì)的培育，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與效能的同步兼顧。

[[1] 亞里士多德.政治學(xué)[M] .北京：商務(wù)印書館，1981：199.

[2] 室井力.日本現(xiàn)代行政法[M] .北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1995：8.

[3] 孫光德,董克用.社會(huì)保障概論[M] .北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008:107.

[4] 鄭功成.社會(huì)保障[M] .北京：高等教育出版社，2007：130.

[5] 彭宅文.社會(huì)保障與社會(huì)公平:地方政府治理的視角[J] .中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（2）：12-17.