基于西北航道的法律地位分析中國對其之利用

付婉寧

（中國政法大學，北京 102249）

一、引論：關于西北航道的概述

占有全球海洋面積2.6%的北冰洋自全球變暖、北極冰蓋逐漸融化以來不再平靜。 因為這不到100萬平方公里的區(qū)域內不但蘊含著豐富的天然油氣資源， 更重要的是北極冰蓋的融化帶來了傳統航線的改變。[1]隨著冰封海域冰的融化，由格陵蘭島經加拿大北部北極群島到阿拉斯加北岸的航道已經形成，這是大西洋和太平洋之間最短的航道， 即所謂的西北航道。 該航道東起巴芬(Baffin)島以北，由東向西，經加拿大北極群島間一系列深海峽， 至阿拉斯加北面的波弗特(Beaufort)海，全長約1,450 公里，在北極圈以北800 公里，距北極不到1,930 公里。 一旦此航道冰封完全融化， 意味著北極連接北太平洋與大西洋的航道完全通航， 從歐洲前往亞洲的船只不必再經過中美洲的巴拿馬運河， 而可以通過西北航道通行。 如此將節(jié)約7000 公里的路程，而自歐洲前往東北亞的軍艦將節(jié)約40%的能源。[2]西北航道一旦成為國際通行的水道，將成為不折不扣的黃金水道，甚至成為軍事強國極為看重的戰(zhàn)略性通道。 控制西北航道意味著可能把握世界經濟戰(zhàn)略的通路。

二、西北航道法律地位的確定

1.西北航道法律地位紛爭

隨著西北航道的重要性逐漸顯現， 西北航道真正成為各國權力博弈和主權爭端的焦點。 加拿大政府自1880 年接受英國對北極群島的主權移交后，開始包括對西北航道在內的北極領土主權的主張，希望以直線基線劃定領?；€的方式主張對西北航道完全意義的主權。[3]而其他包括美國、歐盟、中國、日本等國家則主張西北航道是一組島嶼與海峽構成的連接大西洋與太平洋的一系列海峽， 因而理應構成國際法上的“國際海峽”。[4]

2.西北航道的法律地位確定

西北航道滿足國際海峽成立的地理標準， 這是顯而易見的： 西北航道連接了東部的巴芬灣（Baffin Bay）、 戴 維 斯 海 峽 （Davis Straits）、 拉 布 拉 多 海（Labrador Sea） 與大西洋相連， 西端與波福特海（Beaufort Sea)、楚克奇海(Chukchi Sea)、白令海峽和太平洋相連，兩端均為公海或專屬經濟區(qū)。[6]并且由于1970 年加拿大按照12 海里領?；€的標準擴展了領海范圍， 將巴羅海峽和威爾士親王海納入其內海導致了西北航道和此兩個海峽存在水域上的重疊。 因而西北航道符合國際海峽的地理判定標準。

關于西北航道是否符合功能標準， 目前眾說紛紜， 有學者認為由于西北航道曾經用于國際通航的事例太少，難以滿足國際通行海峽的標準。[5]筆者認為，盡管其目前未達到國際航行的充分程度，但一方面， 沒有公約關于海峽應達到什么利用程度才能被稱為用于“國際航行”，另一方面隨著國際航運的發(fā)展， 北極航道的運輸能力將超過傳統運輸航線而具有不可替代的優(yōu)勢。 其實質要件將會逐漸的強化，其用于國際航行的功能清晰可見。[6]因而西北航道作為國際海峽的國際法律地位將從根本上得到確立。

3.西北航道的特殊性

如前所述， 西北航道應被界定為用于國際通行的海峽，并適用《聯合國海洋法公約》所確定的過境通行制。 然而，各國關于西北航道的通行權卻受到現實性的影響， 從這個角度講西北航道作為國際海峽又具有特殊性。

首先，從加拿大國內關于西北航道的立法上看，西北航道地位特殊。1970 年4 月8 日，加拿大國會通過《北極水域污染防治法》。 該法的應用范圍是北緯60 度以北，從西經141 度到西經60 度之問的北極水域。 依據該法，加拿大外圍的包括西北航道在內的公海被納入加拿大的控制范圍。

其次， 從國際法的視角講，《北極水域污染防治法》進而造成了“北極例外”使得于其中的西北航道不同于其他國際海峽。 這種法律和規(guī)章應適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環(huán)境的保護和保全， 標志著北極例外論最終被國際法所確定。 作為北極水域的西北航道也處于加拿大政府的特殊控制之下。

有基于此，1985 年9 月10 日，加拿大發(fā)布《領海地理坐標（第7 號區(qū)域）命令》，在北極群島建立直線基線體系， 圍繞北極群島外援的直線基線包含了西北航道所在水域。[7]當然，在直線基線公布后，加拿大并沒有完全禁止外國船舶的通行，而是在控制通行。因此， 加拿大政府力圖用直線基線包圍西北航道并且要求凡是進入西北航道的船只均需要在海岸警衛(wèi)隊處進行登記。

綜上所述， 西北航道在國際法上屬于國際海峽無疑，但另一方面其作為已為《聯合國海洋法公約》所承認的北極例外情形可為加拿大進行必要控制。并且根據加拿大國內立法， 不可能使加拿大完全放棄對西北航道的主權要求， 應當兼顧西北航道地理位置的特殊性與其作為國際海峽的一般性原則制定一種較為實際的制度以平衡各國的利益。

三、中國之利用西北航道的對策分析

中國作為近北極與東亞國家， 西北航道對于我國航運、貿易以及國家戰(zhàn)略擁有重要意義。 而鑒于目前西北航道的現狀，中國應立足于國際法，一方面致力于建設有利于我國的西北航道的通行權制度，另一方面與國際社會合作，積極參與北極事務，提高自身在北極相關問題上的話語權。

如前所述，西北航道符合國際法上對于國際海峽的定義，但其又具有特殊性。 基于中國視角，為了合理利用西北航道，我國亦應支持西北航道作為國際海峽的觀點，積極參與北極航道航行規(guī)則的制定。[8]

中國應致力于通過多邊條約的形式解決西北航道的通行權爭端，并在其中扮演積極的角色。 筆者認為， 西北航道的法律地位及通行權問題可以參照北極地區(qū)斯瓦爾巴群島爭端解決的模式加以解決。 作為迄今為止北極圈地區(qū)為數不多的具有國際色彩的政府間條約之一，《關于斯匹茨卑爾根群島的條約》，其作用顯得十分突出。[9]關于斯瓦爾巴群島問題，各國于1920 年簽訂了《斯約》，一方面承認了挪威對該群島擁有主權， 另一方面又形成了對該群島締約國的惠益制度， 即賦予締約國以正當理由則可出入自由之權利。 斯瓦爾巴群島爭端的解決為公平利用海洋及其資源構建了一個優(yōu)秀的范式。[10]

對于西北航道來說， 中國可以承認加拿大對該航道擁有主權， 而另一方面積極促成國際社會締結就西北航道方面類似于《斯約》的條約，明確規(guī)定締約國擁有無害通過的權利， 從而在形式上主權為加拿大所有，但實質等同于國際海峽。 并在條約制定的過程中力爭話語權， 使航行條約的訂立符合我國的利益。 并且在條約制定后，綜合評判條約對于我國利益的影響，以決定是否加入、批準或者對相應條款保留。[11]當然，筆者認為，中國亦應致力于在《海洋法公約》的框架下制定該條約，因為《海洋法公約》畢竟是國際公約中有關海洋方面締約國最多、 內容最為廣泛的公約，這也將是解決北極爭議最理想、遭遇阻力最小的方案選擇。[12]

其次，我國應積極與環(huán)北極國家展開互動，積極參與環(huán)北極國家尤其是北極沿岸國的區(qū)域性協調機構。 我國已于2013 年成功獲得了北極理事會永久觀察員身份，享有在北極議題上的合法權利，并可以列席理事會會議。[12]這將增強我國對于西北航道有關航行規(guī)則制定的影響力。 同時，我國應就條約未能涵蓋的區(qū)域，從我國航運和戰(zhàn)略利益出發(fā)，爭取與北極國家簽訂海事雙邊條約， 具體細化與北極沿岸國在此方面的合作， 共同開發(fā)利用西北航道資源， 共享受益，保障我國在西北航道的航行權益。[13]

四、結論

盡管西北航道尚未被廣泛利用， 但隨著北極冰蓋的進一步消融， 全球各國對于北極尤其是西北航道紛紛提出各自的主張。 西北航道符合國際法上的國際海峽，而含于北極例外亦為國際法所承認，因而是具有特殊性質的國際海峽。 所以我國應在現有國際形勢下審時度勢，以國際法為依據，積極致力于國際社會簽訂多邊條約，或與加拿大簽訂雙邊條約，承認加拿大對于西北航道的主權， 爭取條約下西北航道的通行權利歸屬，并積極參與北極地區(qū)協調議事組織， 爭取在西北航道利用方面擁有更大的話語權，發(fā)揮更大的作用，維護我國利用西北航道的航行權益。

[1]Donate Pharand. Canada's Arctic Waters.International Law[J]. 1988，(187): 244; Donate Pharand. The Northwest Passage, Arctic Straits of the World[J]. 1984，(1): 20.

[2]Roy A.Perrin III, Comment, Crashing through the Ice: Legal Control of the Northwest Passage or Who Shall be “Emperor of the North”[M]. 13 Tul.Mar. L. J.139,1988.

[3]Geroge V. Galdorisi &Kevin R. Vienna. Beyond the Law of the Sea: New Directions for U.S. Oceans Policy[M].1997.

[4]Center for Oceans Law and Policy. International Energy Policy [J]. The Arctic and The Law of The Sea.2005，(287):88.

[5]James Kraska. The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage[J]. Defense Requirements for Canada's Arctic, Vim paper 2007.

[6]劉海裕，汪筱蘇.論國際法上北極航道的通行權問題[J].黑龍江政法管理干部學院學報，2012，（1）.

[7]The Territorial Sea Geographical Co-ordinates (Area7)[M]. Order of 10September1985.

[8]李志文，高俊濤.北極通航的航行法律問題探析[J].法學雜志（各科專論），2010，（11）.

[9]閆鐵毅.北極航道所涉及先行法律體系及完善趨勢[J].學術論壇，2011，（2）.

[10]劉惠榮，韓洋.北極法律問題：使用海洋法基本原則的基礎性思考 [J]. 中國海洋大學學報 （社會科學版），2010，（1）.

[11]劉慧榮，劉秀.西北航道的法律地位的研究[J].中國海洋大學學報（社會科學版），2009，（5）.

[12]Mark Jarashow, Michael B. Runnels & Tait Svenson,UNCLOS AND THE ARCTIC: THE PATH OF LEAST RESISTANCE [M]. Fordham International Law Journal, Vol 30, May 2007.

[13]中新網.中國成為北極理事會正式觀察員國 將享合 法 權 利[DB/OL].http://www.chinanews.com/gj/2013/05-15/4822384.shtml.