對(duì)常寧推進(jìn)新型城市化的調(diào)查與思考

李勇民

（中共常寧市委黨校，湖南 常寧 421500）

常寧作為湖南省最年輕的縣級(jí)市，處于“3+5”城市群的南緣，是湘南大開發(fā)的“中心區(qū)”，也是承接珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移的“前沿地”。面對(duì)全省推進(jìn)新型城市化建設(shè)這一重大發(fā)展戰(zhàn)略和難得歷史發(fā)展機(jī)遇，常寧該如何把握先機(jī)、主動(dòng)對(duì)接、加速融入、有所作為？這是擺在常寧人民和常寧各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題。

一、常寧城市化進(jìn)程的現(xiàn)狀

因長時(shí)間內(nèi)沒有明顯的交通和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，常寧的城市化起步相對(duì)較晚。1992 年以前，城市建設(shè)基本停留在修幾條馬路、建幾棟辦公樓、砌幾間私房的階段，小打小鬧，見縫插針，無序開發(fā)，城市無美感可言；1992 年成立城市綜合開發(fā)公司，相繼開發(fā)北外街、青陽南路，盡管開發(fā)速度不夠快，標(biāo)準(zhǔn)不夠高、效果不很明顯，但邁出了城市化實(shí)質(zhì)性步伐；2003 年引進(jìn)衡陽市萬通公司開發(fā)群英西路，2005 年又引進(jìn)德泰隆公司開發(fā)青陽北路，常寧城市西擴(kuò)北拓收效明顯，城市化開始加速，城市規(guī)模初具；2007 年以來，又啟動(dòng)宜水和潭水風(fēng)光帶建設(shè)、外環(huán)南路和外環(huán)西路建設(shè)、南門湖和西門湖建設(shè)以及背街小巷改造等，城市化全面提速，規(guī)模與品位明顯提升。目前，城區(qū)總面積由“十五”末不足10 平方公里發(fā)展到現(xiàn)在近20平方公里，城市常居人口由不足10 萬增加到近20萬，城鎮(zhèn)化水平由2005 年的24%提高到45%。這幾年常寧城市化建設(shè)有這么三個(gè)特點(diǎn)：

一是投資逐年加大，城市建設(shè)全面加速。近幾年，通過社會(huì)融資與財(cái)政投資相結(jié)合，采取市場(chǎng)化運(yùn)作模式，城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大、布局日趨合理、品位明顯提升。2005 年投入城建資金6000 多萬元，2006年投入1.1 億元，2007 年投入2.3 億元，2008 年以來，多渠道籌措城建資金近20 億元。近幾年，相繼完成了泉峰西路、北外街、桃江路、群英東路的改造，拉通了西一環(huán)、西二環(huán)、南一環(huán)，基本完成了宜水和潭水風(fēng)光帶的建設(shè)，全面啟動(dòng)了50 米寬，10 多公里長的南三環(huán)、東一環(huán)和宜水新城、南門湖的開發(fā)，“一座城、兩條河、三個(gè)環(huán)、四個(gè)湖、七縱八橫”的城市格局漸次成型，城市越做越大、越長越高、越變?cè)矫馈?/p>

二是設(shè)施日益完善，宜居程度不斷提升。近幾年，城市房地產(chǎn)開發(fā)如火如荼，建成了萬隆凱旋、帝煌山莊、三江水岸等一批品位較高的居民住宅。城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施明顯改善，建成仙嶺和松柏垃圾處理場(chǎng)，新建大型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站3 座，新建公廁10 座。城市供水管道全面升級(jí)，電力主網(wǎng)擴(kuò)容和入戶改造全部完工，污水處理廠建成啟用，垃圾處理場(chǎng)建設(shè)全面啟動(dòng)，天燃?xì)馊霊艄こ桃验_始建設(shè)，現(xiàn)有500 多戶居民已用上管道天燃?xì)猓忻竦纳罹幼l件得到明顯改善。

三是管理與時(shí)俱進(jìn)，市容市貌明顯改觀。2008年，撤銷原宜陽鎮(zhèn)，分設(shè)宜陽、培元和泉峰三個(gè)辦事處，辦事處的工作重心轉(zhuǎn)向城市管理。2009 年，將環(huán)衛(wèi)所分設(shè)到三個(gè)辦事處，并在城區(qū)辦事處增設(shè)城市監(jiān)察中隊(duì)，進(jìn)一步做到城市管理職能重心下移。2010年，實(shí)行“建管分離”，組建城市綜合管理執(zhí)法局，專門歸口管理環(huán)衛(wèi)處、城市執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、市政處等單位。在各辦事處全面推行“定路段、定人員、定任務(wù)”的網(wǎng)格化管理，按片區(qū)劃分，分片包干，定人定崗定責(zé)，還專門聘請(qǐng)28 名城市衛(wèi)生監(jiān)察員進(jìn)行監(jiān)督檢查。狠抓門前三包和清掃清運(yùn)保潔、煙花爆竹燃放、渣土運(yùn)輸、戶外廣告等管理工作，城市管理網(wǎng)絡(luò)做到了無縫覆蓋。2008 年以來，又率先在全國實(shí)行城區(qū)公交免費(fèi)，城市公共交通管理服務(wù)意識(shí)提高，市容市貌大為好轉(zhuǎn)。

二、城市化建設(shè)中不容忽視的幾個(gè)問題

常寧雖然經(jīng)過多年努力，城市化建設(shè)取得了一定成績，但是其問題依然較多，不容忽視：

1.有湘南中心的好區(qū)位，卻沒有發(fā)揮出中心集聚的功能。 常寧市地處湖南省衡陽市西南部，居湘南衡陽、郴州、永州三市的幾何中心，擁有很好的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，理論上講有利于吸引更多的人流、物流、資金流、信息流?，F(xiàn)實(shí)中，目前常寧市“鳳凰引來”的少，“孔雀東南飛”的多，企業(yè)家和有錢的能人反而在衡陽、郴州、永州安家置業(yè)，尤以水口山有色金屬有限公司和松柏鎮(zhèn)最突出，這個(gè)現(xiàn)象值得我們深思。同時(shí)，由于城市交通不便，導(dǎo)致了物流不暢；由于城市規(guī)模偏小，許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的服務(wù)半徑過小，建設(shè)成本過高，導(dǎo)致了基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。諸如這些，都在很大程度上制約了城市集聚功能的發(fā)揮。

2.有得天獨(dú)厚的好生態(tài)，卻沒有打造出宜居家園的環(huán)境。 常寧城區(qū)依山靠水，花草藤木多、古樹名木多，四季分明，陽光充沛，地下水充足，城區(qū)周圍三十里內(nèi)沒有工業(yè)型污染源，空氣清新，生態(tài)條件適合居住。同時(shí)，常寧人均住宅建筑面積、城市用水普及率、每萬人擁有公共交通車輛、人均公共綠地面積等在兄弟縣市中都排位靠前。但是，常寧的老城區(qū)破舊，改造進(jìn)展比較緩慢；公廁、垃圾場(chǎng)設(shè)施陳舊，建設(shè)投入不足，垃圾露天堆放，路邊隨意焚燒，行人難覓公共廁所的情況普遍；生活廢水、城區(qū)噪音污染比較嚴(yán)重；市場(chǎng)經(jīng)營秩序也比較混亂。

3.有豐富多樣的好資源，卻沒有培育出支撐城市的產(chǎn)業(yè)。 常寧自古就有“八寶之地”的美稱，被譽(yù)為“油茶之鄉(xiāng)”、“杉木楠竹之鄉(xiāng)”、“有色金屬之鄉(xiāng)”、“非金屬之鄉(xiāng)”，工業(yè)資源、農(nóng)業(yè)資源、旅游資源都十分豐富，但是城市沒有鮮明的產(chǎn)業(yè)，更沒有高科技產(chǎn)業(yè)或者特色產(chǎn)業(yè)。一產(chǎn)業(yè)，有禮品無產(chǎn)品；二產(chǎn)業(yè)，有礦產(chǎn)無資產(chǎn)；三產(chǎn)業(yè)，有景點(diǎn)無亮點(diǎn)，餐飲方面，排檔多、賓館少；娛樂方面，唱歌打牌的多、健身休閑的少，金融、保險(xiǎn)等新興服務(wù)業(yè)以及現(xiàn)代物流、科技教育、信息中介等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)不發(fā)達(dá)，專業(yè)化和社會(huì)化服務(wù)體系發(fā)展緩慢。城市就業(yè)質(zhì)量不高，外來人口穩(wěn)定性弱。

4.有撤縣設(shè)市的好招牌，卻沒有亮露出文明城市的形象。 常寧撤縣設(shè)市已經(jīng)16 年，雖有城建維護(hù)費(fèi)提高2—5 個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政周轉(zhuǎn)金每年增撥100～200萬元以上等省里給予縣級(jí)市的優(yōu)惠政策，但是文明城市的建設(shè)步伐依然不夠快。非法建筑、違章建筑、隨意搭建臨時(shí)棚現(xiàn)象依然存在，損害了城市的品位和形象，并帶來了安全隱患；城市道路比較擁擠，擠道、占道現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，出行不夠便利；生產(chǎn)生活區(qū)混雜、綜合服務(wù)水平低，臟、亂、差狀況還沒有得到根本改善，而且城市建設(shè)投入渠道單一帶來系列發(fā)展瓶頸。走上市場(chǎng)化的城市建設(shè)并沒有帶來倍增效益，反而走進(jìn)了建設(shè)用地空間不足、建設(shè)用地指標(biāo)緊缺、土地利用效率有待提高和房地產(chǎn)開發(fā)“一窩蜂”的尷尬處境。

5.有勤奮樸實(shí)的好民風(fēng)，卻沒有展示出市民應(yīng)有的素質(zhì)。 常寧人杰地靈，向來以民風(fēng)淳樸、勤勞上進(jìn)聞名。宋代出了理學(xué)家襲蓋卿和王居仁；清代出了岳麓山長王祚隆、安徽巡撫唐訓(xùn)方；當(dāng)代有彭明治中將、滕文生和吳基傳兩位中央委員。雖然如此，“縣民”向“市民”的轉(zhuǎn)變卻步履蹣跚，部分市民妄自菲薄，沒有從我做起的責(zé)任意識(shí)，總是埋怨發(fā)展不如人家快，自己又沒有納稅意識(shí)，沒有勇于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任，隨便發(fā)表一些自卑的、丑化常寧的言論、文章；部分市民守成觀望，沒有敢闖敢干的創(chuàng)業(yè)意識(shí)，少數(shù)人天天圍著領(lǐng)導(dǎo)要工作，缺乏敢冒風(fēng)險(xiǎn)的精神，缺乏敢為天下先的底氣；部分市民畫地為牢，沒有海納百川的開放意識(shí)。這些思想樊籠，對(duì)常寧推進(jìn)新型城市化是很大的制約。

三、加快常寧新型城市化進(jìn)程的幾點(diǎn)思考

城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引擎。在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)“兩型”社會(huì)建設(shè)的大背景下，如果仍然停留在原有的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思維上，必將永遠(yuǎn)落后于別人。因此，必須按照新型城市化的要求，把握其精髓實(shí)質(zhì)，突出以人為本、環(huán)境優(yōu)先、節(jié)約集約和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)理念，消除城市開發(fā)建設(shè)的“千城一面”，走出一條別具一格的城市化新路子。

1.城市定位：努力打造山水園林宜居城市

與常寧相鄰的祁陽、耒陽、桂陽、衡南、祁東五縣，均是以資源為支撐，具有相同“體質(zhì)”的城市發(fā)展路徑，在新型城市化進(jìn)程中，如何發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，從周邊兄弟縣市尤其是財(cái)政綜合實(shí)力排位在前列的耒陽、桂陽中勝出，首要的問題是要清楚把握常寧的比較優(yōu)勢(shì)。一是城市生態(tài)保持良好。目前，常寧城市綠化率已經(jīng)達(dá)到22%。近年來，常寧加大城市環(huán)境綜合整治，2006 年來實(shí)施煙塵控制區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)，關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)了一批污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)，新建、改造了一批廢氣治理設(shè)施，空氣質(zhì)量進(jìn)一步改善。市區(qū)內(nèi)的宜陽工業(yè)園致力于建設(shè)高科技、生態(tài)工業(yè)園，落戶的南天茶油、聚一同等企業(yè)都是屬于污染少、能耗低的企業(yè)。城市周邊沒有重污染的工業(yè)企業(yè)。良好的生態(tài)底子將是我市建設(shè)山水園林生態(tài)城市堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是城市地域有利擴(kuò)展。常寧城區(qū)地勢(shì)平坦開闊，宜、潭二水在此交匯，目前規(guī)劃的22 平方公里城區(qū)面積內(nèi)絕大多數(shù)為平地，只有少數(shù)丘陵，良好的地域?yàn)槌鞘袛U(kuò)張?zhí)峁┝颂烊粭l件。三是城市區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯現(xiàn)。目前，常寧西距衡棗高速24 公里，有一連接線；東距京廣線鐵路和國道107 線50 公里，省道214 線東西縱橫市境，省道320 線南北貫穿全市，這兩條省道全部按新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造，道路更寬更直更平。南北向又建設(shè)京珠高速復(fù)線，該復(fù)線在常寧境內(nèi)有3 個(gè)互通，其中松柏1 個(gè)、城區(qū)1 個(gè)、廟前1 個(gè)。今年11 月，衡桂高速公路常寧段將建成通車，常寧的區(qū)位優(yōu)勢(shì)將越來越明顯。衡、郴、永三市及下轄縣市區(qū)來常寧，都在一小時(shí)車程之內(nèi)，非常方便、快捷。四是城市發(fā)展規(guī)模初具。我市現(xiàn)有城區(qū)面積近20 平方公里，水、電、氣、路的發(fā)展都已初具規(guī)模。當(dāng)前，自來水主管網(wǎng)已改造完成，城市電網(wǎng)已進(jìn)一步擴(kuò)容，天燃?xì)馊霊艄こ桃呀?jīng)全面啟動(dòng)，清潔能源將全面普及，常寧城市的綜合承載能力將進(jìn)一步提高。五是城市工業(yè)支撐強(qiáng)勁。良好的工業(yè)發(fā)展勢(shì)頭承載了城市發(fā)展的未來。2006年以來，打造了宜陽工業(yè)園和宜陽工業(yè)走廊兩個(gè)平臺(tái)，迎來了中國五礦、中糧、中建材3 大央企，引來了榮誠鞋業(yè)等一批臺(tái)資企業(yè)和中山量大等外資企業(yè)，引進(jìn)了珠江村鎮(zhèn)銀行、華融湘江銀行等股份制金融機(jī)構(gòu)。這些無疑將為常寧城市建設(shè)鉚足后勁。清醒認(rèn)識(shí)到這些比較優(yōu)勢(shì)后，完全有理由把常寧打造成山水園林宜居城市，以山水園林宜居城市這一定位來謀劃城市發(fā)展與建設(shè)，把常寧建成一個(gè)別具一格的城市，把更多的農(nóng)民變成市民，把湘南三市的優(yōu)秀人才更多地吸引來常寧投資創(chuàng)業(yè)。

2.城市規(guī)劃：逐步形成功能完備和諧的中等城市格局

按照山水園林宜居城市的定位，要進(jìn)一步完善好城市總體規(guī)劃，要按照科學(xué)發(fā)展觀、“五個(gè)統(tǒng)籌”以及主體功能區(qū)劃分的要求，考慮整體區(qū)塊“保山保水”、空間組織“依山親水”、建筑布局“顯山露水”，把中心城區(qū)定為生活區(qū)、商貿(mào)區(qū)，以發(fā)展三產(chǎn)業(yè)為主。在商貿(mào)區(qū)建設(shè)上，要利用“油茶之鄉(xiāng)”的品牌和油茶產(chǎn)量居全國前列的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展油茶產(chǎn)業(yè)，打造“中國油都”，建成以油茶加工制品為主的全國流通中心；在生活區(qū)建設(shè)上，一方面，可劃出一塊地，作為水口山有色金屬有限公司的職工家屬建設(shè)用地，使水口山有色金屬有限公司的發(fā)展與城區(qū)發(fā)展聯(lián)系更緊密。另一方面，可劃出一片土地作為別墅群建設(shè)用地，吸引湘南三市的金領(lǐng)、白領(lǐng)來常置業(yè)居住，提高城市的品位。力爭在10 至20 年內(nèi)，使常寧的城市人口增加到35 萬，面積擴(kuò)大到35 平方公里，形成“和諧、富強(qiáng)、文明、宜居”的中等城市規(guī)模，成為湘南地區(qū)工業(yè)、商貿(mào)、交通和文化中心之一。

3.城市建設(shè)：積極探索政府建設(shè)經(jīng)營城市模式

以前，常寧在建設(shè)經(jīng)營城市過程中，更多的精力花在招商引資上，采取市場(chǎng)化運(yùn)作模式，解決了融資難題，但是客觀上形成了“老板牽著項(xiàng)目走，項(xiàng)目牽著規(guī)劃走”的低水平開發(fā)建設(shè)格局，城市規(guī)劃沒有很好的落實(shí)，影響了建設(shè)經(jīng)營城市的總體效果。隨著財(cái)政收入不斷增加和城市開發(fā)建設(shè)不斷深入，政府開發(fā)經(jīng)營城市的理念、能力和實(shí)力也越來越強(qiáng)。應(yīng)該大膽嘗試政府“建設(shè)城市、經(jīng)營城市”的項(xiàng)目運(yùn)作模式?？梢杂沙墙ㄍ豆咀鳛檎娜谫Y平臺(tái)，以財(cái)政擔(dān)保申請(qǐng)銀行貸款負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并代表政府壟斷項(xiàng)目規(guī)劃范圍內(nèi)的土地一級(jí)市場(chǎng)，市財(cái)政列入預(yù)算安排配套資本金和銀行貸款還本付息資金，所得收入全部進(jìn)入市財(cái)政償債基金專戶，扣除土地經(jīng)營成本（包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及土地管理費(fèi)）后的收益，專項(xiàng)用于償還市財(cái)政墊付銀行貸款還本付息資金和項(xiàng)目配套資本金，余額部分作為城市建設(shè)資金和發(fā)展基金使用。這一作法在我省瀏陽、寧鄉(xiāng)等縣市已經(jīng)采用，實(shí)踐效果明顯。近幾年，常寧依托城建投公司，改造了一批城市道路，加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，效果也很好。今后，在工業(yè)園區(qū)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都應(yīng)全面推廣政府投資這種模式，加快城市建設(shè)步伐。

4.城市管理：全面提升山水園林城市的宜居品位

常寧有山水園林城市的特質(zhì)，隨著南門湖、西門湖的規(guī)劃動(dòng)工，以及宜水、潭水風(fēng)光帶的建成，常寧城市水、園的面積將大大增加。城區(qū)綠化因城市規(guī)劃的落實(shí)到位，也會(huì)得到保障。總的來看，在管理城市中，一方面堅(jiān)持“誰污染誰治理，誰破壞誰恢復(fù)”的方針，加大對(duì)既有污染的整治。突出對(duì)廠礦企業(yè)的煙塵治理，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)能減排措施；一方面要突出仙嶺垃圾處理場(chǎng)建設(shè)，突出對(duì)城市空氣、水體污染的治理和城市噪聲、飲食油煙擾民問題的查處；同時(shí)，要把城市發(fā)展與提高資源利用效率結(jié)合起來，走資源節(jié)約的城市化道路；要把城市發(fā)展與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，走環(huán)境友好的城市化道路，提高城市宜居品位。

5.城市之魂：以人為本，破除體制障礙，重塑人文環(huán)境

人是城市的靈魂。新型城市化，要著力解決重物不重人，見物不見人的問題。當(dāng)前新型城市化面臨的最大難題，是既要把農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工，又要使農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民。這就需要從制度、政策等方面創(chuàng)造農(nóng)村流動(dòng)人口自然整合到城市社會(huì)中來的環(huán)境。在戶籍改革上，長沙已經(jīng)邁出了改革城鄉(xiāng)戶籍制度的步伐，取消了城鄉(xiāng)戶籍差別。但目前農(nóng)民進(jìn)城的成本過高，進(jìn)城后的收入低，農(nóng)民工無法實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)買房定居的愿望，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民長期處于流動(dòng)狀態(tài)。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競爭、開放的就業(yè)市場(chǎng)，培育城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)；要?jiǎng)?chuàng)造農(nóng)村人口進(jìn)得來、留得住的環(huán)境，讓農(nóng)民工能夠在城市安居樂業(yè)，平等享受現(xiàn)代城市文明。要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)保障制度，減少農(nóng)民工后顧之憂。要逐漸淡化政策上的城市偏向，逐步取消城市居民的特殊待遇。要注重建設(shè)教育強(qiáng)市，注重提升城市文化軟實(shí)力，不斷改善城市文化娛樂設(shè)施，不斷挖掘常寧悠久的歷史文化，搭文化臺(tái)，唱文化戲，吸引更多的文化人來常寧，繁榮文化事業(yè)。八寶之地常寧，必將迎來更加輝煌的明天。