陜西水文管理體制存在問題與解決對策

◎秦延安

◆作者系陜西省水文水資源勘測局工程師。

1 概況

陜西省水文管理機構成立于1947年，是陜西省水利廳下屬的全額撥款事業(yè)單位，也是全國較早設立水文機構的省份。陜西省水文管理機構分為：省局、市局、勘測隊、水文站、委托雨量站。省局下設延安、寶雞、西安、漢中、安康、商洛6個市級水文局，基本水文站83處，水位站114處，墑情站41處，雨量站1920處，水文勘測隊9個，報汛水情站2044站。全省設1個省水環(huán)境監(jiān)測中心、5個水環(huán)境監(jiān)測分中心和228個水環(huán)境監(jiān)測斷面。截止2014年，全局共有在職職工644人，委托雨量觀測員556名。

2 陜西水文基層管理體制中存在的問題

陜西水文行業(yè)管理經歷了由初期省水利部門直管到成立省水文機構專管的漫長過程。長期以來由于水文行業(yè)的特殊性加之社會對水文的認知度不深，使得水文管理體制薄弱、業(yè)務面狹窄、經費短缺，職工工作、生活環(huán)境艱苦，福利保障差。管理體制中存在問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）流域性管理格局，使得水文與地方處于“兩難”境地。

陜西水文工作實行省垂直管理，是上世紀40年代以來陜西省水文管理機構成立以來逐步形成的，主要是按流域設立水文管理機構。目前，陜西省除漢中、安康、商洛按行政區(qū)域設立了水文局外，延安水文局監(jiān)測范圍跨延安和榆林2個市，西安水文局監(jiān)測范圍跨西安、銅川、渭南和咸陽（部分）4個市，寶雞水文局監(jiān)測范圍跨寶雞、咸陽（部分）和西安（部分）3個市。榆林市、咸陽市、銅川市境內尚未設立市級水文局。這種流域模式的水文監(jiān)測機制，雖然有利于水文業(yè)務工作進行，但割裂了水文與地方的關系，消弱了水文參與地方防洪指揮和水利建設的功能，使得地方政府需求水文和水文服務政府出現(xiàn)了“兩難”。

（2）“九龍治水”的管理格局，嚴重影響水文數(shù)據(jù)的嚴肅性、專業(yè)性以及信息報送的時效性。

在省內，除了陜西水文局管轄的水文站網(wǎng)外，還有黃委、長委和陜西省江河水庫管理局設置的37處水文站。同時，還有近幾年來，根據(jù)山洪災害非工程措施項目建設的屬于各地市管轄的眾多雨量站，水庫單位管理的水位站，地下水管理部門管轄的地下水監(jiān)測站網(wǎng)等，使得陜西形成了涉及多個部門的水文數(shù)據(jù)管理格局。雖然近幾年來，陜西省水文局通過委托報訊，以及省防總的多方協(xié)調等多種努力，實現(xiàn)了水情信息共享，但是，這種“九龍治水”式的管理格局在站網(wǎng)布局，水情信息的時效傳輸、報汛內容的整合處理，以及水文數(shù)據(jù)的后續(xù)整編等方面仍產生不少問題。特別是屬于各市管轄的山洪災害非工程措施項目，由于經費無法落實，如一個“燙手山藥”，讓陜西水文局既愛之又恨之，不敢染指。

（3）水文業(yè)務不斷增加與干部職工青黃不接的矛盾日益突現(xiàn)。

隨著中小河流水文監(jiān)測項目的建設進行，短短的兩年時間，陜西省水文局水文（位）站已從2009年的85處增加到目前的197處，全面建成后，還要增加74處。雨量站也從556處增加到1920處。墑情監(jiān)測站點從無到有，達41處。省屬報汛站點由458個增加到2014年的2033個，中小河流、洪水易發(fā)區(qū)洪水預警預報斷面達100個，水庫報汛站由25個增加到694個，水質監(jiān)測斷面由29處增加到238處，其中國家重要水功能區(qū)監(jiān)測斷面144處，同時，監(jiān)測頻次也在增加。而全局在職職工已從2005年的717人降為目前的644人，一線測站職工只有334人，水文職工嚴重缺編，技術隊伍出現(xiàn)青黃不接現(xiàn)象。這種業(yè)務工作大量增加和人員嚴重不足的矛盾，急需采取相關措施加以解決。

（4）委托雨量站補貼較少，監(jiān)測隊伍不穩(wěn)。

目前，陜西省水文局共有委托雨量站556個，觀測人員津貼按汛期每人每月110元，非汛期每人每月90元標準執(zhí)行。隨著經濟社會的發(fā)展，物價水平不斷上漲，農村勞務報酬不斷攀升，委托雨量觀測人員普遍反映現(xiàn)行雨量觀測津貼過低，僅及農村勞動力一天的勞務收入，紛紛提出增加委托津貼標準，甚至有的雨量觀測人員還提出解決個人養(yǎng)老金問題，嚴重影響雨量站點監(jiān)測問題。

（5）職工收入與地方相比偏低，嚴重影響水文事業(yè)發(fā)展。

近年來，國家實施了水源地補償機制，加大了對陜南三地市的財政轉移支付力度，地方政府從2008年4月起連續(xù)4次增加了公務員津貼和事業(yè)單位績效工資。而陜西省水文局績效工資一直執(zhí)行2007年底省級公務員的標準，且僅發(fā)放60%。水文職工與地方單位職工相比工資偏低，收入差距較大，職工生活壓力、心理落差均較大，嚴重影響職工工作的積極性和水文事業(yè)的長遠發(fā)展。

3 水文基層管理體制改革的必要性

（1）全面深化改革對水文提出新要求。

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，明確要求“健全防災減災救災體制、強化水資源管理”。省委十二屆四次會議作出的“三個美麗陜西”建設宏偉目標，也對水資源水環(huán)境提出了新的更高的要求，特別是東莊水庫、引漢濟渭等“十大工程”為骨干的一大批重點水利工程的啟動實施，這些都要求水文發(fā)揮更加全面的科學參謀作用和社會服務功能，水文部門需要一支堅強有力的隊伍，精煉、高效地為社會經濟發(fā)展做好服務。

（2）尚不完善的防洪減災綜合體系對水文提出新要求。

受全球氣候變化影響，近年來，陜西省氣候形勢愈發(fā)復雜多樣，多年干旱的陜北連續(xù)兩年發(fā)生罕見的暴雨洪災，陜南多雨的商洛出現(xiàn)少有的旱情，暴雨干旱時空分布異常，遠遠超出以往的認識，水文測報工作面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，水文職工的業(yè)務素質和測報能力需地一步加強和提高。

（3）“大水文”發(fā)展的需求。

“大水文”發(fā)展理念是指以科學發(fā)展觀為指導，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，緊緊圍繞水利中心工作和經濟社會發(fā)展需求，統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、適度超前、全面發(fā)展，以加強水文水資源監(jiān)測體系建設為基礎，以提高預測預報能力為重點，以推進體制機制改革為動力，以提供全面優(yōu)質服務為目標，以強化科技創(chuàng)新和隊伍建設為保障，加快推進水文從側重局部建設向注重整體發(fā)展轉變，從技術導向型向服務導向型轉變，從數(shù)據(jù)服務型向成果服務型轉變，從行業(yè)水文向社會水文轉變，努力提高水文現(xiàn)代化水平，為水利和經濟社會發(fā)展提供有力支撐。長久以來，水文行業(yè)只注重事業(yè)發(fā)展，而對人的關懷卻極少。實際上，水文事業(yè)的發(fā)展更是為了保障人的安全，服務于人的需求。大水文，就是在拓展水文服務社會的基礎，不斷提高水文社會影響力和職工地位，改善職工收入。

4 解決對策

水利基層管理體系是確保水利工程良性運轉，更好地維護水事權益，最大化地服務于社會經濟發(fā)展的重要組織保障。水文作為水利的基礎，更是一個分布廣泛、專業(yè)性很強、與地方政府和老百姓關系密切的特殊基層水利單位，應該特別對待，加強管理體制建設，以便更好地服務于各方。針對陜西水文管理體制中目前存在問題，筆者有以下建議：

（1）明確認識，借助新一輪改革機遇，建立起覆蓋全省的流域與行政區(qū)域相結合的水文管理體制。

水文事業(yè)是國民經濟和社會發(fā)展的基礎性公益事業(yè)，地方社會經濟發(fā)展離不開水文部門的服務，水文事業(yè)發(fā)展也離不開地方政府的支持與配合，所以，在已經實現(xiàn)寶雞、商洛市水文局與地方共建共管的基礎上，進一步加大力度，推進其它市水文局與地方政府共建共管的力度，爭取地方政府支持。加強與流域部門的協(xié)作機制，在漢中、寶雞水環(huán)境監(jiān)測中心與長委、黃委建立起共建共管的基礎上，進一步加強力度，使得更多的水環(huán)境監(jiān)測中心實現(xiàn)共建共管，以爭取流域單位的更大支持。同時，借助新一輪事業(yè)單位改革機遇，明確陜西省水文局的純公益性地位，爭取省政府將水文與氣象、地震等行業(yè)放在同等位置進行重視，加大投資。同時，推進榆林、咸陽市水文局的設立工作，建立起覆蓋全省的流域與行政區(qū)域相結合的水文管理體制。

（2）以人為本，加大水文勘測隊建設力度，改變傳統(tǒng)的測驗方式。

針對目前水文業(yè)務劇增人員不增的現(xiàn)實問題，必須改變傳統(tǒng)的測報方式，大量使用新儀器，實行水文站隊結合的巡測方式，解放人力，提高測報能力。針對點多面廣的站點情況，要繼續(xù)借助中小河流水文監(jiān)測系統(tǒng)建設的機遇，以按照流域為主適當兼顧行政區(qū)劃，實行基地管理效率最大化，環(huán)境條件優(yōu)良，滿足職工生產生活的基本要求，科學規(guī)劃全省水文巡測基地建設方案，促使全省水文勘測隊達到15個，逐步形成駐測、巡測、調查、應急監(jiān)測和遙感監(jiān)測相結合的水文監(jiān)測體系，實現(xiàn)水文監(jiān)測要素自動觀測、記錄、存儲、轉發(fā)、分析、計算，形成“有人看管、無人值守”的巡測管理模式，為大水文發(fā)展戰(zhàn)略提供基礎支撐。

（3）提高委托雨量觀測員補貼，對雨量站進行鞏固建設。

雨量站是水文的“耳目”和“哨兵”，對洪水預報測報工作起著至關重要的作用。根據(jù)目前陜西相關行業(yè)委托人員監(jiān)測費用標準，擬提出對雨量觀測員的津貼進行上調，上調標準為汛期每人每月140元，非汛期每人每月120元標準執(zhí)行，經費來源從省級財政編制預算里解決。

（4）加強職工業(yè)務培訓，不斷提升職工測報能力。

要保質保量地完成水文測報任務，就必須有一支精兵高效的水文干部隊伍。因此，必須采取多種措施，在全系統(tǒng)營造起鉆業(yè)務、學技術、比技能的良好氛圍，通過委托培訓、自己辦培訓、參加行業(yè)學習的方式，提高干部職工業(yè)務技術水平，建立起梯級技術隊伍。對通過自學等不斷深造的干部職工進行獎勵。同時，加大現(xiàn)實的激勵因素，從任用情況、信任程度、晉升制度、工資制度、獎勵制度、處罰制度、參與制度、福利狀況八個方面，刺激職工鉆業(yè)務學技能的主觀能動性，為打造出一支特別能吃苦特別能戰(zhàn)斗的水文隊伍打好基礎。

（5）堅持多條腿走路，解決職工績效工資目前無法兌現(xiàn)問題。

針對目前陜西省政府對事業(yè)單位只發(fā)放60%績效工資、水文職工反映收入偏低的情況，建議從爭、省、創(chuàng)三方面入手，多條腿走路。第一，積極持續(xù)向上級部門反映職工的心聲，爭取40%績效工資早日得到兌現(xiàn)。第二，努力壓縮“三公”經費，勤儉節(jié)約，用省下的經費在政策允許范圍內提高職工工資收入。第三，大力鼓勵經營創(chuàng)收，發(fā)揮水文行業(yè)優(yōu)勢，積極參與市場競爭。多措并舉，提高職工收入，縮小行業(yè)差距和地區(qū)差距。

（6）結合群眾路線教育，提升服務理念。

結合第二次群眾路線教育活動，從關心職工生活角度出發(fā)，積極想辦法解決水文測站飲水、吃飯問題。對有條件集中供暖的水文局，可分批一次性投入解決接口及輔助供暖設施，測站供暖問題。增加測站辦公經費，保證職工用電問題。通過解決職工實際問題，達到穩(wěn)定人心、凝聚力量的目的。同時，加強職工教育，樹立服務理念，切實為防汛測報和落實最嚴格水資源管理制度考核工作做好服務。

5 結語

水利基層服務體系建設，不僅是鞏固國家水利投資，保證工程效益的重要舉措，更是彰顯水利效益、更好地服務于社會經濟發(fā)展的重要保障。水文是水利基層服務體系建設中的一個特例，文章以陜西水文管理體制為例，通過分析影響水文事業(yè)發(fā)展中體制存在的問題，從社會經濟發(fā)展的需求方面進行了探討，從體制建設、實行巡測、加大投入、加強培訓、提升服務理念等五個方面提出解決對策，以促進陜西水文事業(yè)實現(xiàn)良性發(fā)展。