《中華人民共和國防洪法》解讀

李換平，韓瑞麗

（1.山西省水利廳政法處，山西 太原 030002；2.山西省水利廳漁業(yè)局，山西 太原 030002）

《中華人民共和國防洪法》于1997年8月29日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議通過，1997年8月29日中華人民共和國主席令第88號公布，自1998年1月1日起施行，全文共八章，六十六條。它是我國防治洪水工作的基本法律，是調(diào)整防治洪水活動中各種社會關(guān)系的強制性規(guī)范，為防治洪水，防御、減輕洪澇災(zāi)害，維護人民的生命和財產(chǎn)安全、保障社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展提供了重要的法律依據(jù)。

一、總則

總則，共八條，規(guī)定了立法目的、防洪工作的基本原則、基本管理制度、管理機構(gòu)及其職責(zé)等。主要內(nèi)容包括：

（一）立法目的：“為了防治洪水，防御、減輕洪澇災(zāi)害，維護人民的生命和財產(chǎn)安全，保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行，制定本法”。

（二）防洪工作的基本原則：“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、預(yù)防為主，綜合治理、局部利益服從全局利益?！?/p>

開發(fā)利用和保護水資源，應(yīng)當(dāng)服從防洪總體安排，實行興利與除害相結(jié)合的原則。

江河、湖泊治理及防洪工程設(shè)施建設(shè)的原則：應(yīng)當(dāng)符合流域綜合規(guī)劃，與流域水資源的綜合開發(fā)相結(jié)合原則。

防洪費用的籌集原則：政府投入同受益者合理承擔(dān)相結(jié)合。

（三）防洪工作的基本管理制度：流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級實施和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合。

本次研究為小樣本研究，還需進行長時間大樣本的臨床實驗，獲得更為準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，因此有待于下一步研究探討。目前已從陰道內(nèi)分離出16種乳酸桿菌，具有抗腫瘤的乳酸菌還是有限的[10]，如何更好地維持陰道乳酸桿菌數(shù)量的穩(wěn)定性，以及如何更好地發(fā)揮其抗腫瘤活性，這些都有待我們進一步去研究。

（四）各級人民政府在防洪工作中基本職責(zé)的規(guī)定，防洪工作管理體制的規(guī)定。

（五）任何單位和個人都有保護防洪工程設(shè)施和依法參加防汛抗洪的義務(wù)。

二、主要內(nèi)容

第一章：總則，共8條。主要對立法目的、防汛工作的基本原則、管理體制、管理機構(gòu)及其職責(zé)等重大問題作了規(guī)定。

第二章：防洪規(guī)劃，共9條。防洪規(guī)劃的定義、分類及與其他規(guī)劃的相互關(guān)系，防洪規(guī)劃的編制、審批程序、編制基本原則；長江、黃河等七大江河入海河口整治規(guī)劃的審批程序，防洪規(guī)劃保留區(qū)制度，防洪規(guī)劃同意書制度等。

第三章：治理與防護，共11條。防治江河洪水的方法、策略規(guī)定，整治、防護、管理河道、湖泊應(yīng)當(dāng)遵循的原則，江河、河道規(guī)劃治導(dǎo)線確定程序規(guī)定，河道、湖泊管理體制和管理范圍的規(guī)定，涉河、涉堤工程建設(shè)的防洪要求審查同意制度，禁止性規(guī)范和護堤護岸林木管理、采伐規(guī)定，水行政主管部門對河道內(nèi)的建設(shè)行使監(jiān)督檢查權(quán)等。

第四章：防洪區(qū)和防洪工程設(shè)施管理，共9條。防洪區(qū)的定義、分類及劃定，防洪區(qū)的安全建設(shè)工作（普及防洪知識、防洪體系、洪澇災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)、防洪避險措施等），洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)有關(guān)扶持、補償和救助制度及非防洪建設(shè)項目的洪水影響評價制度，防洪重點保護對象及保護要求，防洪工程設(shè)施的劃定管理和保護范圍，水庫大壩、尾礦壩的監(jiān)管制度，防洪工程、設(shè)施、備材的保護措施等。

第五章：防汛抗洪，共10條。防汛抗洪工作的責(zé)任制度和職責(zé)分工，防汛指揮機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工，防御洪水方案制定、報批程序，汛期起止日期的確定及緊急防汛期的確定與宣布；防汛指揮機構(gòu)有關(guān)行政措施的授權(quán)，緊急防汛內(nèi)防汛指揮機構(gòu)采取有關(guān)緊急應(yīng)急措施的規(guī)定；汛期內(nèi)有關(guān)部門和單位的職責(zé)、任務(wù)和水庫等水工程設(shè)施的使用、調(diào)度規(guī)定，啟用蓄滯洪區(qū)的權(quán)限規(guī)定，有關(guān)人民政府對救災(zāi)工作和水毀工程設(shè)施修復(fù)的職責(zé)等。

第七章：法律責(zé)任，共12條。對違反本法行為的種類及相應(yīng)的處罰措施等作了規(guī)定。

第八章：附則，共1條。本法生效日期的規(guī)定。

三、立法重點及主要制度

（一）嚴(yán)格規(guī)劃和審批程序

防洪規(guī)劃保留區(qū)制度：防洪規(guī)劃確定的河道整治計劃用地和規(guī)劃建設(shè)的堤防用地范圍內(nèi)的土地和防洪規(guī)劃確定的擴大或者開辟的人工排洪道用地范圍內(nèi)的土地，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)可以劃定為規(guī)劃保留區(qū)，并對其范圍、審批權(quán)限及保護措施進行規(guī)定。這是為確保防洪規(guī)劃順利貫徹實施而制定的一項重要制度。

防洪規(guī)劃同意書制度：“防洪工程和其他水工程、水電站的可行性研究報告按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報請批準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)水行政主管部門簽署的符合防洪規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書?！边@一制度有利于水行政主管部門監(jiān)督防洪規(guī)劃的有效實施，為全面執(zhí)行防洪規(guī)劃，做好防洪工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

洪水影響評價制度：“在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)就洪水對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的影響和建設(shè)項目對防洪可能產(chǎn)生的影響作出評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施。建設(shè)項目可行性研究報告按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報請批準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)水行政主管部門審查批準(zhǔn)的洪水影響評價報告。

河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審批制度：建設(shè)跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設(shè)施，應(yīng)當(dāng)符合防洪標(biāo)準(zhǔn)、岸線規(guī)劃、航運要求和其他技術(shù)要求，不得危害堤防安全，影響河勢穩(wěn)定、妨礙行洪暢通；其可行性研究報告；按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報請批準(zhǔn)前，其中的工程建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)水行政主管部門根據(jù)前述防洪要求審查同意。

防御洪水方案制度：“有防汛抗洪任務(wù)的縣級以上地方人民政府根據(jù)流域綜合規(guī)劃、防洪工程實際狀況和國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，制定防御洪水方案（包括對特大洪水的處置措施）。長江、黃河、淮河、海河的防御洪水方案，由國家防汛指揮機構(gòu)制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)；跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江河的防御洪水方案，由有關(guān)流域管理機構(gòu)會同有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定，報國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門批準(zhǔn)。防御洪水方案經(jīng)批準(zhǔn)后，有關(guān)地方人民政府必須執(zhí)行。各級防汛指揮機構(gòu)和承擔(dān)防汛抗洪任務(wù)的部門和單位，必須根據(jù)防御洪水方案做好防汛抗洪準(zhǔn)備工作”。

設(shè)立水利建設(shè)基金制度，征收河道工程修建維護管理費制度。

（二）加強河道的整改和保護

禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動；禁止在行洪河道內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物。在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，應(yīng)當(dāng)限定航速。禁止圍湖造地、圍墾河道；對居住在行洪河道內(nèi)的居民，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)有計劃地組織外遷；加大對護堤護岸林木的營造和管理力度；限期改建或拆除壅水、阻水嚴(yán)重的橋梁、引道、碼頭和其他跨河工程設(shè)施。

（三）授權(quán)防汛指揮機構(gòu)的有關(guān)行政措施

本法第四十二條規(guī)定授予防汛指揮機構(gòu)行使以下兩方面的權(quán)力：一是對河道、湖泊范圍內(nèi)阻礙行洪的障礙物，由防汛指揮機構(gòu)責(zé)令限期清除。對逾期不清除的，由防汛指揮機構(gòu)組織強行清除。二是在緊急防汛期，國家防汛指揮機構(gòu)或其授權(quán)的流域、省、自治區(qū)、直轄市防汛指揮機構(gòu)有權(quán)對壅水、阻水嚴(yán)重的橋梁、引道、碼頭和其他跨河工程設(shè)施作出緊急處置。此條在法律層面上賦予了防汛指揮機構(gòu)必要的行使行政措施的權(quán)力，保證了防汛抗洪工作的順利進行。

（四）強化法律責(zé)任

本法所規(guī)定的行政處罰種類主要有：責(zé)令停止違法行為、責(zé)令限期拆除、責(zé)令限期采取補救措施；排除阻礙，恢復(fù)原狀；罰款；治安管理處罰。

違反本法的主要法律責(zé)任有：一是行政法律責(zé)任，包括對國家工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為，尚不構(gòu)成犯罪而依法給予的行政處分。二是民事法律責(zé)任。違法行為人對堤防、水閘、護岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信設(shè)施以及防汛備用的器材、物料造成損壞的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。三是刑事法律責(zé)任。如“阻礙、威脅防汛指揮機構(gòu)、水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)的工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

在這里值得注意的是，違反本法第六十一條和第六十二條規(guī)定，依照治安管理處罰條例執(zhí)行，而不是由縣級以上水行政主管部門作出處罰決定。