綜合政府部門行政審批事項的思考

□朱白丹

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“深化行政審批制度改革”的思想，拉開了新一輪行政審批制度改革的帷幕。筆者現(xiàn)就綜合政府部門行政審批事項提出個人思考。

一、行政審批概述

行政審批是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)過依法審查，采取“批準(zhǔn)”、“同意”、“年檢”發(fā)放證照等方式，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。它是國家管理政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面事務(wù)的一種事前控制手段，已被廣泛運(yùn)用于行政管理領(lǐng)域，對于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為國家管理行政事務(wù)不可缺少的一項重要制度。

但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，行政審批中存在的問題越來越突出。許可、核準(zhǔn)、資質(zhì)資格認(rèn)定等五花八門的行政審批事項，如同一座座高山擋在企業(yè)面前。當(dāng)事人開辦一個企業(yè)、建設(shè)一個項目或者辦理一項個人事務(wù)，須蓋幾十個章子的事例比比皆是，讓當(dāng)事人耗時耗力，心力交瘁。即便如此，也未必能順利辦成，給企業(yè)單位或個人帶來了極大的不便，伴隨行政審批而出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，一些行政機(jī)關(guān)工作人員權(quán)力尋租，“吃、拿、卡、要”，效率低下、畫地為牢的行政審批已成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體 制性障礙，飽受社會各界詬病。對此，黨中央、國務(wù)院高度重視行政審批制度改革，從2002年至2012年10年間，中央政府各部門分6批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%；31個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）共取消調(diào)整了3.7萬余行政審批項目，占原有總數(shù)的68.2%。這對改善投資環(huán)境,轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng),從源頭上預(yù)防和治理腐敗起到了很大的推動作用。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理?！毙姓徟贫雀母锷婕暗秸毮艿霓D(zhuǎn)變、部門利益的調(diào)整和思想觀念的更新,將是一個較長的過程。當(dāng)前，行政審批制度改革已進(jìn)入深水區(qū)，深層次的改革將觸及部門的核心權(quán)力，讓權(quán)力部門自己革自己的命，難度較大。

二、存在的問題及成因

在行政審批過程中，主要存在以下突出問題：

（一）審批多

對有些行政機(jī)關(guān)而言，行政審批意味著權(quán)力，取消審批就意味著取消權(quán)力。從各地各部門削減行政審批數(shù)目來看,一些地方對行政審批項目做“技術(shù)”處理,如將“建設(shè)項目水資源論證報告書審批”、“取水許可”兩個審批項目，合并為“建設(shè)項目水資源論證報告書審批和取水許可”，將“水土保持方案許可”、“開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗(yàn)收”兩個審批項目，合并為“水土保持方案許可和開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗(yàn)收”，原4項審批項目立馬就削減了2項，數(shù)字看起來是下降了，其實(shí)是形改而實(shí)沒改。盡管各級政府取消和調(diào)整了若干行政審批項目，作為建設(shè)項目業(yè)主，仍然感到行政審批事項較多。以業(yè)主申請建設(shè)水電站為例，涉及國土、規(guī)劃、發(fā)改、水利、環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)、電力等部門，許可項目多達(dá)十幾項。每個部門的審批項目，少則1個，多則幾個，每項審批要求報送的相關(guān)材料，少則幾個，多則十幾個。僅水利部門審批的項目就有：建設(shè)項目水資源論證報告書審批、取水許可、水工程防洪規(guī)劃同意書審批、水土保持方案許可、開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗(yàn)收、河道管理范圍內(nèi)修建建設(shè)項目許可等。這些許可項目，有的在形式上、名稱上雖然進(jìn)行了合并，但當(dāng)事人感到審批程序、材料并未減少，有些權(quán)力沒放反而收得更緊、管得更寬，不少企業(yè)老板對林林總總的行政審批項目暈頭轉(zhuǎn)向，說不清跑了多少路、求了多少人、蓋了多少章。

（二）費(fèi)用高

一些行政審批項目本身并不收費(fèi)，所謂費(fèi)用高，主要是指報告書編制、審查會開支等。以業(yè)主申請建設(shè)水電站為例，需編制水電站建設(shè)規(guī)劃同意書、水電站建設(shè)項目防洪影響評價報告、建設(shè)項目水資源論證報告、建設(shè)項目水土保持方案報告、建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告、建設(shè)項目使用林地可行性報告、建設(shè)項目可行性研究報告、建設(shè)項目初步設(shè)計報告等，每個本子的價位，根據(jù)編制單位資質(zhì)等級、資質(zhì)單位規(guī)模和編制工作量，需幾萬元、十幾萬元、幾十萬元不等。召開審查會，單純幾個專家的評審費(fèi)并不算多，而加上會議代表、會議室費(fèi)、生活費(fèi)，以前還需擺放水果、會標(biāo)、桌簽、香煙等，一個評審會下來，少則二、三萬元，多則大幾萬元。建設(shè)水電站按編制上述8個報告（有的不只此數(shù)），每個報告的編制費(fèi)、評審費(fèi)按20萬元計算，要拿到所有行政審批批文就需160萬元，這還不包括業(yè)主自己產(chǎn)生的住宿費(fèi)、生活費(fèi)、差旅費(fèi)和有關(guān)公關(guān)費(fèi)用。業(yè)主最終如果能夠拿到全部批文，項目能夠上馬，結(jié)果還算好的；如果某一項行政審批項目遇到“卡殼”，對項目予以否決，前面已經(jīng)評審?fù)ㄟ^的報告、批文就成了一堆廢紙，所花的費(fèi)用也就全部打了水漂。

（三）時間慢

《中華人民共和國行政許可法》第四十二條規(guī)定：“除可以當(dāng)場作出行政許可決定的外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人”。實(shí)事求是地說，這20天、最多30天的許可時間并不算長，有些行政機(jī)關(guān)在法定的許可時間內(nèi)，承諾15天內(nèi)作出決定。如果手續(xù)齊全，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都沒外出，從起草批文到核稿、簽發(fā)、印制，最快只需半天或一天就可完成。應(yīng)該說，審批時間不僅不慢，而且效率較高（每個部門審批的時間看起來都不長，但若需幾個或更多部門審批，對當(dāng)事人來說就是幾個月、大半年）。問題是，這些許可時間，并未把專家審查報告書、召開評審會的時間計算在內(nèi)，報告及審查意見屬于報送的相關(guān)材料。通常報告書在上會之前，還要預(yù)審。編制單位根據(jù)預(yù)審意見修改，修改后，再由行政機(jī)關(guān)確定召開審查會。審查會后，編制單位又根據(jù)專家們的意見修改，修改后再經(jīng)專家組組長簽字確認(rèn)。經(jīng)過這套程序，評審環(huán)節(jié)才算結(jié)束。這個過程，至少需要一個月或幾個月。國土、規(guī)劃、發(fā)改、水利、環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)、電力等部門對建設(shè)水電站的行政審批項目，有的可以同時進(jìn)行，有的行政許可項目是其他許可項目的前置條件，當(dāng)事人要把建設(shè)水電站的所有行政許可手續(xù)辦完，沒有三、五個月或七、八個月乃至更長時間，是很難完成的。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)生活中，有些地方特事特辦，簡化辦事程序，也有在較短時間內(nèi)辦妥所有行政審批事項的事例。

造成審批項目多、費(fèi)用高、時間慢，究其原因，還是行政機(jī)關(guān)對行政審批權(quán)力不愿放、不想放，部門意識濃厚，服務(wù)意識淡薄等。

三、綜合行政審批的構(gòu)想

為深入貫徹十八屆三中全會精神，全面落實(shí)中央關(guān)于改革發(fā)展的決策部署，推動行政審批制度改革攻堅，現(xiàn)提出以下建議。

（一）歸并一個窗口

各級人民政府為服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，大都建立了行政服務(wù)中心，政務(wù)大廳辦事窗口大都有十幾個或幾十個，在某種程度上，改變了機(jī)關(guān)作風(fēng)，方便了辦事群眾，但行政審批仍然森嚴(yán)壁壘。十八屆三中全會后，一些地方政府和部門出臺了深化改革的意見，提出大幅度減少行政審批事項，推進(jìn)合并實(shí)施。縣級以上地方人民政府，一般都有幾十個具有行政審批權(quán)的部門和組織，合并后如保留1個行政審批項目，也有幾十個審批項目；如保留二、三個，總數(shù)也有一百多個，效率仍難以提高，時間仍難以提速，離上級的要求、群眾的期望還有差距，企業(yè)、群眾的經(jīng)濟(jì)成本、時間成本仍然很高。無論怎樣方便辦事群眾，都沒有一個窗口受理效果好。因此，建議把所有行政審批事項歸并到行政服務(wù)中心的一個窗口受理。

（二）形成一個報告

當(dāng)事人建設(shè)水電站，統(tǒng)一確定為《XX水電站建設(shè)項目綜合論證報告》，除總論外，涉及到某部門，某部門就為一章，如涉及國土、規(guī)劃、發(fā)改、水利、環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)、電力等8個部門，就是8章，如果涉及15個部門就是15章，以此類推。某一個部門若有4項審批，就下設(shè)4節(jié)，再按原報告編制要求的內(nèi)容編寫。報告編制單位，應(yīng)具有相關(guān)資質(zhì)。一個報告編制單位可能不具備所有資質(zhì)，如缺某一方面的資質(zhì)，可以聯(lián)合有關(guān)技術(shù)單位編制。形成一個報告的好處是，不怕行政審批事項多，反正就只一個總報告，可為當(dāng)事人節(jié)省一筆較大的報告編制費(fèi)用，提高行政審批效率，從源頭上為企業(yè)減負(fù)。

（三）開展一次評審

原來的行政審批項目，需要召開若干個審查會，費(fèi)錢、費(fèi)時、費(fèi)力，對當(dāng)事人來說，是一筆很大的財力、物力、人力負(fù)擔(dān)。開展一次評審會議的構(gòu)想是，由報告受理單位——行政服務(wù)中心牽頭組織召開評審會議，報告涉及的行政機(jī)關(guān)，根據(jù)本部門涉及內(nèi)容的多少，派出1名或幾名專家，提出本部門的意見。開展一次評審會議的好處是，為當(dāng)事人節(jié)省費(fèi)用、節(jié)省時間，是真正的為企業(yè)服務(wù)之舉。如果某部門對項目“一票否決”，可使某部門的否決行為受到參會部門、代表、業(yè)主的監(jiān)督，從而保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。即便最終將該項目否決，與過去半途而廢的行政審批相比，也讓當(dāng)事人少花了冤枉錢，將當(dāng)事人的損失降至了最低。

（四）辦理一個批文

過去一個項目，需要拿到若干批文。綜合政府部門行政審批事項后，由報告編制單位根據(jù)專家評審意見進(jìn)行修改，經(jīng)專家組組長簽字確認(rèn)后，由牽頭組織報告評審的行政服務(wù)中心辦理一個批文。當(dāng)事人根據(jù)此批文，開展正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。

四、結(jié)束語

綜合政府部門行政審批事項，符合行政審批制度改革精神，符合法律、法規(guī)規(guī)定（沒有哪部法律、法規(guī)規(guī)定不能綜合論證、評審），有利于簡政放權(quán)，有利于方便人民群眾，有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。