從司法改革角度探討水行政執(zhí)法體制改革

□ 紀(jì)金彪 李 鵬

黨的十八屆三中全會正式將“建設(shè)法治中國”寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱決定），并確立為發(fā)展社會主義民主政治的改革方向和工作方向。深化行政執(zhí)法體制改革與深化司法體制改革構(gòu)成了建設(shè)法治中國的兩大重要支柱和改革內(nèi)容。水行政執(zhí)法作為行政執(zhí)法整體中的一員，面臨著如何深入改革，完成深化行政執(zhí)法體制改革目標(biāo)這一艱巨任務(wù)。筆者認(rèn)為，水行政執(zhí)法體制改革必須依法依規(guī)進(jìn)行，司法改革對其有借鑒之處，筆者結(jié)合《決定》中深化行政執(zhí)法體制改革的要求與司法改革走向，對推進(jìn)法治中國建設(shè)的鮮明旗幟之下水行政執(zhí)法體制改革趨勢進(jìn)行探討。

一、目前水行政執(zhí)法體制存在的弊端

（一）水行政執(zhí)法權(quán)責(zé)交叉，存在九龍治水現(xiàn)象

單就辦理涉水類行政執(zhí)法案件，往往就涉及很多執(zhí)法部門職責(zé)，如水務(wù)、海事、交通、航運(yùn)、安監(jiān)、水上公安、城市管理等多部門均有涉水管轄權(quán)，而水務(wù)部門內(nèi)部也存在如灘涂、河道、堤防、供水排水、排污等多類執(zhí)法單位。水行政執(zhí)法又與其他執(zhí)法部門存在一定區(qū)別，即流域執(zhí)法與行政區(qū)域執(zhí)法相結(jié)合，一條河流往往涉及到上下游、左右岸的多個省市縣的行政管轄權(quán)限問題，此類問題使水行政執(zhí)法權(quán)責(zé)必然存在交叉，多部門執(zhí)法權(quán)限存在沖突也在所難免。

（二）水行政執(zhí)法受制于地方權(quán)力，存在執(zhí)法不公現(xiàn)象

水行政執(zhí)法部門往往屬于同級水務(wù)部門的內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)或下屬執(zhí)法單位，水行政執(zhí)法部門的人事、財務(wù)等各方面均受制于同級水務(wù)部門或上級行政主管機(jī)關(guān)。根據(jù)我國“條塊管轄”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，水行政執(zhí)法部門須接受上級政府、上級水務(wù)機(jī)關(guān)的雙重管轄。水行政執(zhí)法人員在處理案件時，受行政機(jī)關(guān)地方保護(hù)的影響很難保持中立，不僅嚴(yán)重影響了水行政處罰的公正性，更使國家行政權(quán)力遭受質(zhì)疑。

（三）水行政執(zhí)法權(quán)與決定權(quán)分離，存在枉法判案現(xiàn)象

水行政執(zhí)法部門遇到重大、疑難、復(fù)雜案件時，一般都召集舉行案件集體討論會，對該類案件予以最終定奪，此制度類似于審判機(jī)關(guān)的審委會制度。在水行政執(zhí)法實踐中，此種做法看似可以對案件作出最終決定并確保案件質(zhì)量，但往往忽略了一個重大問題，即參與執(zhí)法的水行政執(zhí)法人員僅有提供建議的權(quán)利，而未參與執(zhí)法的集體討論參加人卻可以對案件進(jìn)行定奪。本質(zhì)上說，案件集體討論會變成了作出水行政處罰決定的最終機(jī)構(gòu)。因此，從某種意義上說，這也為枉法裁判打開了方便之門。

（四）水行政執(zhí)法管理制度不夠健全，存在趨利執(zhí)法現(xiàn)象

雖然大部分水行政執(zhí)法部門都明確規(guī)定了“收支兩條線”原則，但就目前來看，我國水行政執(zhí)法部門受公共財政尚未完全到位等因素制約，一些水行政執(zhí)法部門還未能實現(xiàn)財政全額撥款，而解決水行政執(zhí)法人員的基本工資福利來源則不得不依靠“自罰自收”、“罰款提成”等辦法。個別水行政執(zhí)法部門受利益驅(qū)動，背離正確的執(zhí)法目的和價值取向，違背行政倫理，公權(quán)力尋租濫用，違規(guī)取證，亂處濫罰，與民爭利，嚴(yán)重?fù)p害了水行政執(zhí)法的形象和公信力。

（五）水行政執(zhí)法人員編制未改革，存在執(zhí)法臨時工現(xiàn)象

以哈爾濱市為例，全市共有監(jiān)督管理類執(zhí)法機(jī)構(gòu)28家，涉及水務(wù)、人防、安監(jiān)、國土、規(guī)劃、國稅、城市管理等多部門，但各部門執(zhí)法人員的編制卻不盡相同，有的屬于公務(wù)員編制、有的屬于事業(yè)單位編制、還有的屬于企業(yè)性質(zhì)或政府雇員，甚至是所謂的“臨時工”。目前哈爾濱市水行政執(zhí)法人員仍屬于事業(yè)單位編制，有的更是無“編”可落，成為“執(zhí)法臨時工”。近些年來，執(zhí)法“臨時工”事件屢見報端，甚至變成行政執(zhí)法部門逃避法律責(zé)任的“擋箭牌”，只要發(fā)生執(zhí)法惡性事件，人們自然聯(lián)想到又有“臨時工”來當(dāng)“替罪羊”，使行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性受到了嚴(yán)重的考驗。

二、水行政執(zhí)法體制改革探討

（一）圍繞整合執(zhí)法主體，創(chuàng)新水行政執(zhí)法體制建設(shè)

《決定》要求，行政執(zhí)法改革要整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，而司法改革中同樣也面臨改革司法管理體制的問題。水行政執(zhí)法雖不適宜像司法改革完全去“行政化”，但目前涉水監(jiān)管執(zhí)法主體過多，可以通過先由水務(wù)部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合，再由各涉水監(jiān)管執(zhí)法部門改制，剝離其涉水行政執(zhí)法權(quán)，建立起統(tǒng)一的高級別水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如我國的海洋執(zhí)法監(jiān)察總隊，美國的海岸警衛(wèi)隊，日本的海上保安廳等。這種“大水務(wù)”格局，同樣也解決了行政區(qū)域與江河流域的執(zhí)法沖突問題，使分散在多個部門手中的涉水執(zhí)法權(quán)整合為統(tǒng)一涉水執(zhí)法，將這種分散的管理提升為集中高效的專職涉水行政執(zhí)法，既有利于涉水經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展還可以迅速處置各類突發(fā)事件，真正做到了精簡機(jī)構(gòu)、促進(jìn)發(fā)展、提升效能。

（二）圍繞減少執(zhí)法層級，保持水行政執(zhí)法獨(dú)立性

《決定》要求，行政執(zhí)法改革要減少行政執(zhí)法層級，目前司法改革試推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。而水行政執(zhí)法往往是基層執(zhí)法，多為區(qū)、縣一級配備水行政執(zhí)法隊伍，且一般多為兼職執(zhí)法隊伍，專職水行政執(zhí)法隊伍一般多在市一級。如前所述，建立“大水務(wù)”格局，減少水行政執(zhí)法隊伍層級，由上級水行政執(zhí)法部門直管，各水行政執(zhí)法部門獨(dú)自實施人財物的管理，可以使水行政執(zhí)法權(quán)與地方低層級行政權(quán)相分離，不依附于地方行政權(quán)力。脫離了低級別的地方行政管轄，自然地方行政權(quán)力無法左右水行政執(zhí)法案件的審理，保證了水行政執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立公平公正。

（三）圍繞完善執(zhí)法制度，強(qiáng)化水行政執(zhí)法管控

《決定》要求，行政執(zhí)法改革要完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，司法改革也提出要獨(dú)立審判，改變“審者不判、判者不審”的亂局。規(guī)范水行政執(zhí)法制度，可分三步走：

第一步，在各級水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部開展獨(dú)立執(zhí)法辦案改革。上級不能為涉水案件“定調(diào)子”，廢除上級對下級所辦理涉水案件進(jìn)行審批的不成文做法。

第二步，改革案件集體討論制度。若有重大疑難案件，可以由參加案件集體討論會的成員親自執(zhí)法，實地進(jìn)行調(diào)查取證并詢問當(dāng)事人，并結(jié)合當(dāng)初水行政執(zhí)法人員所提供的案件材料作出最終認(rèn)定，而不能“只判不審”。

第三步，案件集體討論方式寫入單位內(nèi)部規(guī)章制度。明確案件集體討論會議可以對案件進(jìn)行終局決定，但終局決定討論會一定要由案件相關(guān)執(zhí)法人員參加，同時應(yīng)先由執(zhí)法人員先發(fā)表處理意見，再由參會人員集體討論，最后遵循表決程序一人一票作出表決，案件決定一經(jīng)作出立即生效，不能進(jìn)行更改，真正做到三中全會決定所要求的“讓執(zhí)法者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。

（四）圍繞規(guī)范執(zhí)法程序，加強(qiáng)水行政執(zhí)法監(jiān)督

《決定》要求，要加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。《決定》也明確了司法改革要優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制。各級水行政執(zhí)法部門要參照司法改革方式方法，深化行政執(zhí)法改革，落實水行政執(zhí)法內(nèi)容。水行政執(zhí)法應(yīng)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序，不得“同案不同判”，統(tǒng)一執(zhí)法的次序、步驟、時限等，依法依規(guī)處理涉水案件。從嚴(yán)治理各種亂收亂罰現(xiàn)象，量化落實水行政執(zhí)法責(zé)任制、水行政執(zhí)法活動約束機(jī)制、水行政執(zhí)法過程責(zé)任追究制，通過監(jiān)察、審計、紀(jì)檢等多部門的有效制衡與監(jiān)管，及時糾正和追究水行政執(zhí)法中的不正之風(fēng)。推行水行政處罰公開制度，接受全社會的共同監(jiān)督，在行使水行政執(zhí)法權(quán)力的過程中，要將執(zhí)法的依據(jù)、執(zhí)法的程序、執(zhí)法的結(jié)果在不損害個人隱私及商業(yè)秘密的前提下全部公之于眾，全方位保證水行政執(zhí)法的透明度，確保水行政執(zhí)法相對人及廣大人民群眾的知情權(quán)。充分發(fā)揮媒體與網(wǎng)絡(luò)的輿論監(jiān)督作用，對水行政執(zhí)法中存在的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行揭露，推動依法行政的法治進(jìn)程。

（五）圍繞優(yōu)化執(zhí)法結(jié)構(gòu)，加大水行政執(zhí)法投入

《決定》要求，要提高執(zhí)法和服務(wù)水平，全面落實行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財政保障制度?！稕Q定》也要求司法改革要完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。水行政執(zhí)法人員依照法定職權(quán)和程序通過實施水法律法規(guī)，代表國家和政府機(jī)關(guān)實施管理權(quán)限和行使執(zhí)法職責(zé)，屬于國家行政管理范疇，理應(yīng)歸屬行政編制。國家目前正在深化人事制度改革，整合政府職能部門，筆者認(rèn)為應(yīng)將水行政執(zhí)法人員編入國家行政人員，而并非目前的事業(yè)單位編制。也只有如此合理設(shè)置水行政執(zhí)法人員崗位，在水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員總量減少的同時，增強(qiáng)水行政執(zhí)法人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，切實提高水行政執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，才能切實杜絕“執(zhí)法臨時工”現(xiàn)象。水行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財政部門統(tǒng)一撥付，設(shè)立專項水務(wù)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)項目，杜絕自收自支，使水行政執(zhí)法部門與經(jīng)濟(jì)利益脫鉤，加大人力、物力、財力保障的必要投入，配備先進(jìn)的水行政執(zhí)法設(shè)備，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段，切實為水行政執(zhí)法提供充足保障。

三、結(jié)束語

行政執(zhí)法體制改革關(guān)涉黨群關(guān)系、政群關(guān)系、社會穩(wěn)定、社會和諧等根本性大局問題。水行政執(zhí)法是行政執(zhí)法中的一員，其他類別行政執(zhí)法部門中也存在與水行政執(zhí)法相類似的問題。國家新一輪改革的號角已經(jīng)吹響，改革的藍(lán)圖已經(jīng)繪就，如何在依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的前提下，用發(fā)展的眼光解決行政執(zhí)法體制改革的一系列問題，留給了我們很廣闊的思考空間，更需要我們當(dāng)代水行政執(zhí)法人員以闖深水的干勁、涉險灘的魄力，攻堅克難，把握機(jī)遇，轉(zhuǎn)變思維，提升水行政執(zhí)法效能，找準(zhǔn)方法路徑，快速平穩(wěn)推進(jìn)水行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)“法治中國”建設(shè)，真正讓每一位公民體會到水行政執(zhí)法的公平正義。