把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的理性思考

周 佳

(大興安嶺地區(qū)社會(huì)主義學(xué)院，黑龍江 加格達(dá)奇165000)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。”[1]22強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，是完善社會(huì)主義紀(jì)檢體制，深化政治體制改革的重要任務(wù)，是習(xí)近平總書(shū)記制度反腐理論的重要組成部分，體現(xiàn)了黨順應(yīng)黨心民意，推進(jìn)自身改革，自我限權(quán)，強(qiáng)化自我監(jiān)督的理性清醒與歷史自覺(jué)。我們只有強(qiáng)化制度建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，用制度管事管權(quán)管人，才能取得反腐工作的勝利，實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部要從內(nèi)心敬畏權(quán)力信仰制度

腐敗的實(shí)質(zhì)是權(quán)力的腐敗，是權(quán)力主體的墮落。2013年1月22日，習(xí)近平總書(shū)記在中紀(jì)委十八次全會(huì)的講話中指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！边@說(shuō)明反腐倡廉就要深化政治體制改革，創(chuàng)新紀(jì)檢體制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。從現(xiàn)實(shí)看，對(duì)權(quán)力嚴(yán)格的規(guī)范和約束有多種辦法，最重要、最關(guān)鍵的是用“制度的籠子”關(guān)住權(quán)力。對(duì)此，鄧小平曾指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”[2]333構(gòu)建制度籠子是對(duì)公權(quán)力的自我約束和限制、監(jiān)督，是《決定》所指出的黨的建設(shè)制度改革的重要組成部分。對(duì)執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨而言，關(guān)鍵是要正確理解和對(duì)待權(quán)力，擺正權(quán)力、制度與人三者之間的關(guān)系，這也是對(duì)每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的考驗(yàn)。

權(quán)力意味著責(zé)任和擔(dān)子。權(quán)力是把雙刃劍，它既可以發(fā)揮積極的正向功能，也會(huì)產(chǎn)生消極的負(fù)面效應(yīng)。權(quán)力天然地具有擴(kuò)張性、侵蝕性、強(qiáng)制性，必須用完善的制度規(guī)范和約束權(quán)力及權(quán)力主體，使之最大限度地發(fā)揮其正向效應(yīng)。在當(dāng)今社會(huì)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力實(shí)際上沿著兩個(gè)對(duì)立的軌跡運(yùn)行，一個(gè)是表面上的制度軌跡，另一個(gè)是實(shí)際上的權(quán)力至上軌跡。一旦領(lǐng)導(dǎo)干部手中的公權(quán)力運(yùn)行偏移，離開(kāi)正確的軌道，其必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)對(duì)公權(quán)力產(chǎn)生不信任感，使公權(quán)異化和腐敗并危及掌權(quán)者即領(lǐng)導(dǎo)干部本身。如，黨的十八大后，截止2014年的4月底，在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中就查處20多名腐敗分子。除了這些大“老虎”，還有許多“蒼蠅”，他們侵蝕了黨的純潔性和先進(jìn)性，極大地影響了黨和政府的公信力，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。所以，我們從積極角度看待打造制度籠子，制度籠子具有多重功能，它既能對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部起到保護(hù)作用，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部做到自我約束，接受監(jiān)督，他們多些“不舒服”，群眾就會(huì)“舒服”多些，生產(chǎn)力發(fā)展就會(huì)快些，也會(huì)提升黨員的純潔性和先進(jìn)性。同時(shí)，又能有效約束權(quán)力，使權(quán)力在正確的軌道上運(yùn)行，發(fā)揮權(quán)力積極作用。如果一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部不受制度約束，就會(huì)害人害己又害國(guó)。

俄羅斯總統(tǒng)普京在蘇共亡黨亡國(guó)16年后說(shuō)：“腐敗是蘇聯(lián)亡黨亡國(guó)的重要原因。搞垮蘇聯(lián)的主要力量不是黨內(nèi)的反對(duì)派，而是黨內(nèi)的腐敗分子?！备瘮∈且蛱K共沒(méi)有用制度關(guān)住權(quán)力?，F(xiàn)實(shí)中以海南省前副省長(zhǎng)冀文林為代表，“你懂的”的秘書(shū)幫，胡作非為，天馬行空獨(dú)往獨(dú)來(lái)。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)秘書(shū)有嚴(yán)格的要求，他說(shuō)，“(秘書(shū))不能認(rèn)為‘機(jī)關(guān)牌子大、領(lǐng)導(dǎo)靠山硬’而有所依仗、有恃無(wú)恐，更不允許濫用領(lǐng)導(dǎo)和辦公室的名義謀取個(gè)人私利?！薄耙朔?yōu)越感，堅(jiān)決防止對(duì)基層干部群眾盛氣凌人、態(tài)度傲慢、頤指氣使、發(fā)號(hào)施令的現(xiàn)象?！睂?duì)這些話，冀文林等“秘書(shū)幫”如早聽(tīng)到，早領(lǐng)會(huì)，何至于有今天的悲劇下場(chǎng)，走到黨和人民的對(duì)立面。

制度當(dāng)成為信仰和保障。從北歐一些國(guó)家及新加坡的實(shí)際看，他們清廉指數(shù)高，社會(huì)風(fēng)氣正，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展健康，既是其制度建設(shè)完備的結(jié)果，也是人們特別是執(zhí)政黨對(duì)制度的信仰和遵守?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)看，其難點(diǎn)既在于制度不健全不完備，更在于人們特別是大權(quán)在握的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)制度不尊重、不遵守、不服從，缺乏對(duì)制度必要的敬畏和尊重，使制度成為一種擺設(shè)。如剛被判為死緩的內(nèi)蒙古呼和浩特鐵路局原副局長(zhǎng)馬俊飛，任職22個(gè)月就貪腐高達(dá)1.6億元，在呼和浩特、北京等地都有多處房子，空的房子里擺滿了贓物。馬俊飛在法庭上說(shuō)，鐵路上有許多規(guī)定，我根本沒(méi)有放在眼里，還是我行我素，一心為了個(gè)人抓錢(qián)。這說(shuō)明，制度再好要靠人來(lái)執(zhí)行和落實(shí)。我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立制度至上的觀念和意識(shí)，形成對(duì)社會(huì)主義制度、黨規(guī)黨紀(jì)和國(guó)家法律高度尊重和執(zhí)行的理性自覺(jué)，還要內(nèi)化為領(lǐng)導(dǎo)干部自身的信念、信仰，并轉(zhuǎn)化到行動(dòng)上，形成行動(dòng)自覺(jué)。這樣，制度就不是寫(xiě)在紙上、掛在墻上的擺設(shè)，而是成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部心中的基本定律和行為規(guī)則，是絕不能碰觸的紅線、高壓線，讓每一個(gè)權(quán)力主體都自覺(jué)地在規(guī)則里工作和生活，確保權(quán)力健康運(yùn)行，以保證中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的勝利。

二、制度建設(shè)要科學(xué)化、系統(tǒng)化、具體化

《決定》指出：“加強(qiáng)反腐體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障。加強(qiáng)黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能?！盵1]23《決定》突出強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記制度反腐的科學(xué)理念，也反映了現(xiàn)實(shí)社會(huì)上一種客觀現(xiàn)象，即一方面是約束權(quán)力的制度供給林林總總，另一方面，實(shí)際上能真正管得住權(quán)力的制度并不多，具體化、操作化不夠。對(duì)此江西省原副省長(zhǎng)胡長(zhǎng)清就說(shuō)過(guò)，我們制度體制對(duì)他們這個(gè)級(jí)別干部的監(jiān)督就如牛欄關(guān)貓，來(lái)去自由。要解決監(jiān)督失位、失敗的難題，就要全面深化政治體制改革，創(chuàng)新紀(jì)檢體制，完善我國(guó)的制度體系，在制度設(shè)計(jì)、制定和完善上下功夫，使制度與體制有效銜接，做到科學(xué)化、具體化、操作化。

制度建設(shè)要解決現(xiàn)行制度碎片化問(wèn)題，由碎片化轉(zhuǎn)向體系化。制度建設(shè)不是單一某一項(xiàng)具體的制度體制，是指由一系列嚴(yán)密的體制規(guī)定和政策安排及執(zhí)行保障組成的制度體系。以碎片化的體制政策安排，起不到制度體制的監(jiān)督和約束作用，起不到能關(guān)住權(quán)力的制度籠子的功能。如，我們黨在用人上有明確而嚴(yán)格的用人規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中卻經(jīng)常被人鉆空子，甚至被利用。這表明我們的制度并沒(méi)有系統(tǒng)化、科學(xué)化，自然也沒(méi)有權(quán)威化。所以，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了諸多邊腐敗邊帶病上崗的問(wèn)題。這給我們的制度建設(shè)提出了嚴(yán)峻的課題。

《決定》指出：“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系?！盵1]22只有這兩個(gè)制度體系共同發(fā)揮作用，同步運(yùn)轉(zhuǎn)，相互配合，才能發(fā)揮制度體系的積極作用，以建設(shè)廉潔政治，實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。制度體系包括制度和體制，兩者之間應(yīng)相互銜接、相互匹配、相互作用、相互適應(yīng)，使制度籠子的“焊點(diǎn)”嚴(yán)密而科學(xué)、牢固而無(wú)縫，制度與體制各司其職、各負(fù)其責(zé)，制度籠子的“構(gòu)件”嚴(yán)實(shí)又協(xié)調(diào)、可行又具體、適用又簡(jiǎn)便，進(jìn)而成為具有中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制。

制度建設(shè)要使制度由空心化轉(zhuǎn)向具體化、操作化?，F(xiàn)有制度確實(shí)不少，但存在著規(guī)定空洞、操作空泛、落實(shí)空轉(zhuǎn)等問(wèn)題。如山東省泰安市原市委書(shū)記胡建學(xué)就說(shuō)，官當(dāng)?shù)轿覀冞@一級(jí)，就無(wú)法監(jiān)督了。制度管不住人，還不如沒(méi)有。制度既是原則的，又是具體的。制度具體，可操作性就強(qiáng)；凡是原則規(guī)定多，而沒(méi)有具體的操作辦法，制度的自由空間就大，被人們利用和鉆空子機(jī)會(huì)就多，制度功能和約束力必然就小。因此，在政治體制改革中要改革原有體制，實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新，切實(shí)發(fā)揮制度籠子的作用。目前，北歐一些清廉國(guó)家防治腐敗制度設(shè)計(jì)和政策安排的最大特色，就是制度與體制的配套，并有具體量化的標(biāo)準(zhǔn)，使每個(gè)公職人員都無(wú)空可鉆、無(wú)處可變。我們出臺(tái)的制度規(guī)定空心化嚴(yán)重，可操作性不夠。制度最忌空心化、空洞化，面面俱到，胡子眉毛一把抓，大而化之并不能發(fā)揮應(yīng)有作用。制度建設(shè)要堅(jiān)持問(wèn)題意識(shí)、問(wèn)題導(dǎo)向，做到急用先立、立則可用，把制度建設(shè)目標(biāo)設(shè)置得低一點(diǎn)、準(zhǔn)一點(diǎn)，具體易行，由淺入深，由易到難，形成具有科學(xué)性、可行性、方便性的制度體系。

制度建設(shè)要不斷完善，與時(shí)俱進(jìn)。現(xiàn)行有些制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，有些制度深深打著部門(mén)利益的印跡，是著眼于保護(hù)部門(mén)利益和既得利益而為其提供的制度保護(hù)和合法性依據(jù)。這就內(nèi)在要求我們深化政治體制改革，破除舊的體制，建立與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制并不斷進(jìn)行改革和完善。同時(shí)，還要在實(shí)踐中建立制度性評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)，改掉不廉潔、不公正、不完善的制度，防止制度“帶病上崗”及部門(mén)化的弊端，使制度能夠維護(hù)人民群眾及公共利益。一個(gè)科學(xué)管用、適用的制度，在運(yùn)行中要與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善，需要我們做好制度實(shí)施的評(píng)估，對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤檢驗(yàn)和綜合評(píng)價(jià)，據(jù)此對(duì)制度進(jìn)行完善和校正，徹底克服只管制度制定和出臺(tái)，不管執(zhí)行效果和終身免檢的問(wèn)題。總之，我們要認(rèn)真落實(shí)《決定》精神，深化改革，根據(jù)實(shí)踐要求和呼喚，清理和廢止不合理、已過(guò)時(shí)，乃至不完善的制度，把那些不適應(yīng)、不管用的制度加以淘汰，構(gòu)建新的制度，讓制度籠子“純度”、“精度”更高，更有公信力，更符合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)力的發(fā)展要求，以制度的正作用保證全面深化改革任務(wù)的完成。

三、強(qiáng)化治理并提升制度的執(zhí)行度

任何制度都取決于社會(huì)主體的執(zhí)行度。一個(gè)成熟社會(huì)的標(biāo)志，除了制度規(guī)則，一切皆是零；反之，一切制度規(guī)則是零。所以說(shuō)，制度的執(zhí)行比制度構(gòu)建還難，還要重。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，關(guān)鍵是執(zhí)行制度，讓社會(huì)主體學(xué)會(huì)在制度規(guī)則下生存發(fā)展。

我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，制度在執(zhí)行中變樣、扭曲、變通有多種情況，突出的是有些領(lǐng)域、有些部門(mén)都有某些潛規(guī)則，因此就用潛規(guī)則替代、沖擊現(xiàn)行制度規(guī)則。所以，在執(zhí)行制度時(shí)要用明規(guī)則改變潛規(guī)則?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中潛規(guī)則依附正式制度之上，潛行正式制度之中，盡管看不到、摸不到，但對(duì)社會(huì)主體影響很大，危害很深。目前社會(huì)中頻發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的權(quán)力腐敗，究其深層原因，都有潛規(guī)則在作怪和影響。我們要在全社會(huì)大力宣傳和倡導(dǎo)按照規(guī)則辦事的風(fēng)氣，讓人放棄潛規(guī)則，改變對(duì)潛規(guī)則的認(rèn)同及同流合污?，F(xiàn)在，一些潛規(guī)則大行其道，并不在于潛規(guī)則的合理性，而在于制度規(guī)則的不完善及執(zhí)紀(jì)執(zhí)法不嚴(yán)格，執(zhí)行力度不夠。因此我們?cè)诓粩嗤晟浦贫鹊耐瑫r(shí)，還要堅(jiān)定執(zhí)行制度規(guī)則，使?jié)撘?guī)則沒(méi)有市場(chǎng)，逐步樹(shù)立制度的權(quán)威，真正讓完善的制度籠子管住權(quán)力，由此構(gòu)建清正和諧的社會(huì)。

提升制度的執(zhí)行度還要用制度公正性戰(zhàn)勝特權(quán)。社會(huì)中腐敗現(xiàn)象不斷滋生，一個(gè)重要原因是特權(quán)在替代、沖擊制度，特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部在制度面前成為特殊人，把自己凌架在制度之上。貪腐分子均是如此。如鐵道部原部長(zhǎng)劉志軍就如此，個(gè)人一句話就否定了已有的制度規(guī)定，他說(shuō)的話就是法律，他能不腐敗嗎?因此說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部特權(quán)是制度執(zhí)行不力的重要原因，有些領(lǐng)導(dǎo)干部則是踐行特權(quán)的主體。現(xiàn)在在一些單位和個(gè)人的眼里，已形成一種潛規(guī)則，只聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)的“指示”和“批示”，不管合不合制度規(guī)定，都是一路“綠燈”，把制度規(guī)定丟在一旁，忘在腦后。其實(shí)質(zhì)是自己不干凈，或?yàn)樨澑娼?，以自己的特?quán)與制度較量。中紀(jì)委書(shū)記王岐山同志說(shuō)：“要加強(qiáng)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決查處那些不收斂不收手、群眾反映強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)干部，形成有力震懾，遏制腐敗蔓延勢(shì)頭?！备嬲]某些貪腐分子不要觸碰制度紅線。還有有些領(lǐng)導(dǎo)干部違反了制度規(guī)定，本應(yīng)嚴(yán)厲處理，但卻以“下不為例”來(lái)網(wǎng)開(kāi)一面，要么輕描淡寫(xiě)地處理，要么來(lái)一個(gè)口頭批評(píng)，結(jié)果導(dǎo)致制度成為“稻草人”和擺設(shè)，制度被領(lǐng)導(dǎo)人的特權(quán)所打敗。所以，要強(qiáng)化對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部遵章守紀(jì)教育，形成對(duì)制度的信仰和敬重，決不能在制度執(zhí)行上搞“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭執(zhí)行制度，不論什么人、地位多高，在制度面前都要公正、公平，做到在制度面前人人平等，制度約束沒(méi)有例外，制度執(zhí)行沒(méi)有特權(quán)，顯示制度的正作用和威力。

提升制度的執(zhí)行度要用“熱爐法則”代替“破窗效應(yīng)”。所謂的“破窗效應(yīng)”，就是好的制度被人破壞，并沒(méi)有執(zhí)行，如果沒(méi)有得到及時(shí)解決，就會(huì)誤導(dǎo)更多的人去踐踏、破壞、違背制度，使制度無(wú)效。要避免“破窗效應(yīng)”，就要堅(jiān)守“熱爐法則”。所謂的“熱爐法則”，是指火爐燒得通紅，人人都知其燙人，自然心存畏懼，產(chǎn)生“必定性”；如果碰上就被燙壞，就產(chǎn)生“即時(shí)性”。所以，“熱爐法則”對(duì)增強(qiáng)制度執(zhí)行度有深刻的啟示：要求我們提高破壞、違背制度懲治的及時(shí)性，使制度“硬起來(lái)”，“除惡務(wù)快”是重要一環(huán)，必須抓快抓早，避免“法不責(zé)眾”局面的出現(xiàn)，以免付出更大的執(zhí)行成本。我們有關(guān)部門(mén)對(duì)湖南省衡陽(yáng)市大面積的賄選案的處理就很及時(shí)，克服了法不責(zé)眾的潛規(guī)則，強(qiáng)化了制度威力。我們還要增強(qiáng)懲治違背制度的嚴(yán)厲性，提高違法成本，使領(lǐng)導(dǎo)干部因畏懼懲處而不敢越軌用權(quán)，拋棄僥幸心理，讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力在法律的框架內(nèi)運(yùn)行，切實(shí)做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止權(quán)力的異化和腐敗，發(fā)揮權(quán)力的正作用。

[1]黨的十八屆三中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)[M].北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2013.

[2]鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1983.