改革規(guī)范土地財(cái)政的政策建議

趙志浩

（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南 鄭州450002）

地方政府以地生財(cái)，依靠出讓土地獲得財(cái)政收入、維持財(cái)政收入，就是土地財(cái)政。土地財(cái)政在彌補(bǔ)地方財(cái)政支出不足、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面具有積極的推動(dòng)作用。但是由于涉及土地的利益關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，再加上政績(jī)驅(qū)動(dòng)等多重因素的影響，土地違法的一個(gè)重要原因是地方政府對(duì)以土地出讓金為標(biāo)志的土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴(lài)，所以土地財(cái)政越來(lái)越受到多方面的質(zhì)疑和非議。如何通過(guò)我國(guó)土地財(cái)政制度改革，以強(qiáng)化土地違法現(xiàn)象的治理，成為當(dāng)前亟須解決的問(wèn)題。因此，必須在用全面、客觀、辯證和發(fā)展的觀點(diǎn)分析研究土地財(cái)政問(wèn)題的基礎(chǔ)上，著力改進(jìn)和不斷完善現(xiàn)有土地財(cái)政制度。

一、土地財(cái)政的由來(lái)及其積極作用

上世紀(jì)90年代的分稅制改革，使地方財(cái)政分配比例過(guò)小，與此同時(shí)，中央確立了城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方針，各級(jí)地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中面臨著發(fā)展資金不足，財(cái)政赤字增長(zhǎng)問(wèn)題。特別是2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，中央采取以拉動(dòng)內(nèi)需來(lái)刺激增長(zhǎng)的應(yīng)對(duì)策略，各地機(jī)場(chǎng)、公路、地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資增多，支出超過(guò)收入。國(guó)有土地使用權(quán)出讓政策的出臺(tái)，使地方政府找到了解決財(cái)力不足問(wèn)題的辦法，即以賣(mài)地收入和土地抵押貸款來(lái)彌補(bǔ)不足。首先，土地出讓金收入構(gòu)成土地財(cái)政中最大的一項(xiàng)收入。其次，地方政府可以通過(guò)出讓工業(yè)用地招商引資，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是可以擴(kuò)張城市規(guī)模，促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)地方稅收增加。四是以土地作為抵押獲得銀行貸款。五是獲得土地房產(chǎn)稅費(fèi)。

土地財(cái)政在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，曾發(fā)揮過(guò)積極作用，如，地方政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，積聚了大量建設(shè)資金，使城市經(jīng)濟(jì)獲得飛速發(fā)展，市民生活水平提高，帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引大量外地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。

第一，獲得了財(cái)力支持。土地財(cái)政彌補(bǔ)了地方財(cái)政支出的不足，解決了地方財(cái)政困難。地方政府承擔(dān)著社會(huì)保障、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共事務(wù)職能。地方政府可以用土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)收益彌補(bǔ)分稅制之后帶來(lái)的財(cái)力不足。

第二，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地財(cái)政推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動(dòng)房地產(chǎn)及相關(guān)稅收、融資投資、城市基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第三，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。土地財(cái)政拉動(dòng)和促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變了土地用途，提高了土地利用率。

第四，拉動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地財(cái)政促進(jìn)了土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，利用土地財(cái)政進(jìn)行土地融資，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，并激活了房地產(chǎn)市場(chǎng)。

因此，土地財(cái)政在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中曾經(jīng)起到過(guò)很多積極的作用，有效地緩解了地方上的財(cái)政困難，有些地方政府憑借土地財(cái)政，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、衛(wèi)生等建設(shè)，改變了城市的面貌，為改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)提供了保障，因此，不能簡(jiǎn)單地否定土地財(cái)政曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)的積極作用，今后相當(dāng)一段長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，在地方政府找到新的稅源之前，土地財(cái)政依舊是獲得地方建設(shè)資金的主要來(lái)源之一。

二、土地財(cái)政產(chǎn)生的弊端及其原因分析

雖然土地財(cái)政在支持地方城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面起到過(guò)積極作用，但是總體來(lái)講，社會(huì)和媒介對(duì)土地財(cái)政持批評(píng)態(tài)度，在有些地方，土地財(cái)政的收入高于第一財(cái)政的收入，受到廣大民眾的非議，給政府形象造成不良影響?！百u(mài)地生財(cái)”的地方財(cái)政機(jī)制成為土地違法的重要誘因，這不利于土地資源的高效合理利用。土地財(cái)政受到非議的主要原因在于土地財(cái)政在運(yùn)作過(guò)程中，曾出現(xiàn)不少弊端，主要表現(xiàn)在：

第一，政府靠賣(mài)地生財(cái)?shù)臋C(jī)制，侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，賣(mài)地收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民從被征地中獲得的補(bǔ)償，因此出現(xiàn)了失地農(nóng)民和政府之間的矛盾和沖突。

第二，政府賣(mài)地收入大多只用于城市建設(shè)，造成城鄉(xiāng)差距拉大，還抬高了城市地價(jià)，并進(jìn)一步抬高了房?jī)r(jià)，使市民的生活成本過(guò)高，生活壓力加大。

第三，土地出讓金在使用和分配上缺乏監(jiān)管和監(jiān)督，隨意性過(guò)大，造成資金浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象。

第四，土地財(cái)政抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，土地財(cái)政刺激了房地產(chǎn)、建筑行業(yè)，導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力過(guò)剩，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第五，加大了投機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)發(fā)商大量購(gòu)置和囤積土地，妨礙土地的合理利用，加大了金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第六，土地財(cái)政導(dǎo)致過(guò)度開(kāi)發(fā)利用土地、城市過(guò)度擴(kuò)張以及浪費(fèi)土地資源。

第七，土地財(cái)政具有不可持續(xù)性，土地交易市場(chǎng)很容易受到整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，就會(huì)面臨著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

分稅制改革之后地方政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政壓力，使得地方政府不得不依靠土地生財(cái)，以緩解財(cái)政危機(jī)，但由此產(chǎn)生的弊端及后果也是不可忽視的。土地財(cái)政產(chǎn)生弊端的主要原因在于政府掌握著土地的供應(yīng)權(quán)，擁有對(duì)土地的壟斷權(quán)，加上利益驅(qū)動(dòng)和政績(jī)驅(qū)使，致使地方政府無(wú)限制地征用和出讓土地，這樣就會(huì)出現(xiàn)征地拆遷、失地農(nóng)民利益無(wú)法保障等問(wèn)題，很容易引起社會(huì)的不滿(mǎn)。在“土地財(cái)政”模式下，導(dǎo)致政府片面追求城市規(guī)模的擴(kuò)張和政績(jī)工程的擴(kuò)建，從而抬高地價(jià)，獲得更高的財(cái)政收入，然后進(jìn)入下一輪的城市擴(kuò)建，由土地財(cái)政所導(dǎo)致的城市盲目擴(kuò)建引發(fā)房?jī)r(jià)過(guò)高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、金融風(fēng)險(xiǎn)等一系列問(wèn)題。另外，土地財(cái)政導(dǎo)致政府一味注重城市建設(shè)，而無(wú)法顧及民生和公共服務(wù)建設(shè)，甚至侵害了民眾利益。

三、現(xiàn)有土地財(cái)政存在的主要問(wèn)題

面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善民生以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求，地方財(cái)政的鋼性支出依舊很大，中國(guó)過(guò)去十年的城鎮(zhèn)化走的就是一條土地財(cái)政的道路，解決新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金和土地問(wèn)題，都離不開(kāi)土地財(cái)政的支持，那么，在辯證分析其積極作用和弊端的基礎(chǔ)上，了解現(xiàn)有土地財(cái)政存在的主要問(wèn)題是改革土地財(cái)政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，土地財(cái)政金比重過(guò)大。在有些地方，土地財(cái)政收入高于第一財(cái)政的收入，土地財(cái)政使地方政府收入占GDP比重過(guò)高，容易導(dǎo)致農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，抑制居民消費(fèi)和社會(huì)投資能力；由于規(guī)范、監(jiān)督和監(jiān)管等的缺位，“賣(mài)地生財(cái)”的地方財(cái)政機(jī)制成為土地違法的重要誘因，地方政府?dāng)U張出賣(mài)現(xiàn)有土地，甚至侵害耕地和農(nóng)民合法土地權(quán)益，激化地方政府和民眾之間的關(guān)系。

第二，土地財(cái)政金使用結(jié)構(gòu)不盡合理。地方政府通過(guò)土地財(cái)政獲得的土地財(cái)政金，大多用在了城市基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)之上，而較少用在改善百姓生活水平、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險(xiǎn)等之上，這樣雖刺激了房地產(chǎn)、建筑、建材等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也導(dǎo)致了這些產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力過(guò)剩，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。另外，投資房產(chǎn)的預(yù)期高收益使得其他產(chǎn)業(yè)的資金畸形化地流入不動(dòng)產(chǎn)業(yè)，阻礙了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第三，土地財(cái)政金的效益未得到最大發(fā)揮。土地財(cái)政金的效益發(fā)揮存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：對(duì)于土地出讓金是否真正用于解決征地補(bǔ)償費(fèi)用、拆遷安置費(fèi)等民生問(wèn)題，還是被截留挪用，缺乏監(jiān)管力度；土地財(cái)政金一方面存在閑置狀況，另一方面無(wú)法及時(shí)撥付到用款單位，難以發(fā)揮資金的使用效益；借助于土地融資所進(jìn)行的銀行貸款需要支付高昂利息，而對(duì)融資后的項(xiàng)目績(jī)效難以保證。

第四，土地財(cái)政加大財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)土地財(cái)政地方政府可以獲得很大一部分收入用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)周期的變動(dòng)性，一旦出現(xiàn)市場(chǎng)變化、地價(jià)下跌、房地產(chǎn)不景氣等情況，就會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政還造成土地開(kāi)發(fā)商大量瘋狂購(gòu)置土地、囤積土地，不利于土地資源的高效合理利用，并引發(fā)土地投機(jī)、房地產(chǎn)投機(jī)等行為，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

第五，土地財(cái)政缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性。土地財(cái)政靠出讓土地維持地方財(cái)政，不利于土地資源的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也不利于地方政府獲得持續(xù)性的財(cái)政收入，所以，靠出讓或抵押土地維持地方財(cái)政缺乏持續(xù)性。地方政府以土地出讓收入作為抵押取得銀行貸款用于城市建設(shè)，只有土地出讓順利且價(jià)格較高的情況下，才可能按時(shí)以土地出讓金收入來(lái)償還貸款，否則就只能以其他方式取得財(cái)政收入償還貸款，所以，土地財(cái)政具有不穩(wěn)定性的因素，還可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

此外，土地財(cái)政還與房地產(chǎn)投資過(guò)熱、房?jī)r(jià)過(guò)高、拆遷補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境破壞等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題聯(lián)系在一起。

四、改革規(guī)范土地財(cái)政的思考建議

（一）規(guī)范土地出讓金管理

很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)土地出讓金屬于地方政府財(cái)政預(yù)算外收入，是地方政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體現(xiàn)政績(jī)的重要資金來(lái)源，由于土地出讓可以一次性收取未來(lái)若干年的土地收益，為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政收入不足提供了便利，但是地方政府為了獲得足夠的土地出讓金用于城建和突出政績(jī)，往往引起賣(mài)地套利、非法批地等短視違法行為，因此需要改進(jìn)和規(guī)范土地出讓金制度。

1.設(shè)立專(zhuān)賬，核算收支情況。土地出讓金包括：土地補(bǔ)償性成本、土地開(kāi)發(fā)性成本和土地凈收益三部分，把土地出讓金收入納入預(yù)算管理，收入地方國(guó)庫(kù)，在國(guó)庫(kù)中設(shè)立專(zhuān)賬，核算土地收支情況。

2.規(guī)范支出范圍。出讓金支出范圍包括：征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范被征地農(nóng)民的補(bǔ)償制度，如提高征地補(bǔ)償費(fèi)、建立補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放公示制度、增強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放透明度、改革補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放方式、建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度等。

3.建立土地收益儲(chǔ)備金制度。將土地出讓收益的一部分建立基金賬戶(hù)，供后任政府使用；一部分用于建立耕地保護(hù)、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)和反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基金。

4.健全土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度。建立土地出讓收入定期對(duì)賬制度，定期核對(duì)出讓收入數(shù)額；健全報(bào)表核對(duì)機(jī)制，財(cái)會(huì)部門(mén)要同國(guó)土資源管理部門(mén)、人民銀行機(jī)構(gòu)建立健全年度土地出讓收支統(tǒng)計(jì)報(bào)表，及分季收支統(tǒng)計(jì)明細(xì)報(bào)表體系；財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)土地儲(chǔ)備部門(mén)的臺(tái)賬報(bào)表及時(shí)審查核對(duì)出讓土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用和土地出讓費(fèi)；建立國(guó)有土地收益基金，實(shí)行分賬管理，合理控制土地儲(chǔ)備規(guī)模，降低土地儲(chǔ)備成本。

5.建立健全出讓金審計(jì)制度和內(nèi)部控制制度。出讓金的收支情況應(yīng)該信息公開(kāi)，財(cái)政部門(mén)、國(guó)土資源管理部門(mén)、銀行機(jī)構(gòu)以及審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全對(duì)土地收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化對(duì)土地出讓收支的監(jiān)督管理。土地出讓金的各級(jí)管理層利用系統(tǒng)內(nèi)部分工相互制約，形成一系列具有控制職能的系統(tǒng)規(guī)范的方法、措施和程序。

（二）建立配套措施改革

土地財(cái)政是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，因此，地方政府要擺脫對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度依賴(lài)，需要許多相關(guān)配套措施改革，比如，放開(kāi)地方發(fā)債融資，建設(shè)融資平臺(tái)，拓寬融資渠道；控制壓縮政府征地范圍，降低土地出讓收入比重，規(guī)范土地出讓金管理；改革地方政績(jī)考核體系，等等，具體來(lái)說(shuō)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行配套改革：

1.建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的政績(jī)考核機(jī)制。中央掌握財(cái)權(quán)過(guò)大以及地方事權(quán)過(guò)多，是地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政的一個(gè)重要原因，因此，中央政府應(yīng)適當(dāng)增加事權(quán)，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。還應(yīng)賦予地方征稅權(quán)，包括立法權(quán)、政策調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)。在政績(jī)考核體制方面，應(yīng)減少以財(cái)政收入為主要標(biāo)志的考核標(biāo)準(zhǔn)，降低地方政府謀求預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī)。因此，中央應(yīng)該改革財(cái)政預(yù)算，把部分財(cái)權(quán)下放，使地方政府財(cái)力和事權(quán)相匹配，這樣才能從根本上改變地方政府借地生財(cái)?shù)男袨椤?/p>

2.增加地方稅源。國(guó)家分稅制改革導(dǎo)致地方稅規(guī)模太小，地方財(cái)政體制缺乏主體稅種，為了解決地方財(cái)政收入問(wèn)題、創(chuàng)建可持續(xù)的地方財(cái)政模式以及可持續(xù)的土地生財(cái)長(zhǎng)效機(jī)制，可以給地方財(cái)政開(kāi)辟新的資產(chǎn)增值稅，比如，可以征收房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、消費(fèi)稅等稅種。增加新的稅種可以減少地方政府對(duì)土地的過(guò)度依賴(lài)，還可以保護(hù)環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

3.試點(diǎn)改革土地出讓金為征收土地稅。以土地稅替代土地出讓金不是簡(jiǎn)單地否定土地財(cái)政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，而是改變一次性征收方式，由稅務(wù)部門(mén)按一定標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期、分期、持續(xù)地征收土地稅，使地方政府獲得可持續(xù)的財(cái)政收入，同時(shí)降低為獲得短期內(nèi)大量土地收益而擴(kuò)張土地征占規(guī)模，使土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

4.規(guī)范現(xiàn)有土地財(cái)政。一是要強(qiáng)化已有土地稅的征收。強(qiáng)化對(duì)耕地占用稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等已有土地稅種的征收，并查處偷稅、逃稅、漏稅行為，依法處理。二是要合理設(shè)計(jì)土地保有環(huán)節(jié)稅收制度。根據(jù)市場(chǎng)供需調(diào)節(jié)土地收益再分配，重點(diǎn)完善征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅，或增設(shè)新的物業(yè)稅種。

5.規(guī)范土地抵押貸款，防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)減少對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，建立多元化的投融資機(jī)制，減少政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。政府以土地抵押貸款、銀行放款時(shí)，應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)行情對(duì)抵押的土地進(jìn)行估價(jià)，然后發(fā)放合理的貸款數(shù)額。