堅(jiān)持走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路

劉玉春

（黑河市委黨校，黑龍江黑河164399）

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，對于我國全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重大意義。然而，隨著國內(nèi)農(nóng)業(yè)富余勞動力減少和人口老齡化程度提高，資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇，城鄉(xiāng)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高排放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼，依靠勞動力廉價供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務(wù)成本來推動城鎮(zhèn)化的方式已不可持續(xù)，我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展走到了新的十字路口。2014年3月16日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》（以下簡稱《規(guī)劃》）的公布實(shí)施，為走以人為本的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路指明了方向。如何準(zhǔn)確把握新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意圖與深刻內(nèi)涵，加速由傳統(tǒng)物本城鎮(zhèn)化向新型人本城鎮(zhèn)化的理性回歸是一項(xiàng)重大課題。

一、新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。

《規(guī)劃》提出：以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。[1]可以看出，新型城鎮(zhèn)化的“新”就是由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，實(shí)現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。

（二）以人為本的新型城鎮(zhèn)化特點(diǎn)

1.以人為本的新型城鎮(zhèn)化是人的合理聚集的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)的形成和興衰是在轉(zhuǎn)移成本、就業(yè)機(jī)會、勞動報酬、投資收益等信號和機(jī)制的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)下，各種生產(chǎn)要素、市場主體及公共設(shè)施等在地理上自然流動和聚散的過程。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不是鼓勵所有農(nóng)民都進(jìn)城，因?yàn)楣膭钷r(nóng)民進(jìn)城解決不了中國幾億農(nóng)民的“安居”和“樂業(yè)”的問題[2]，而是要遵循人類向往美好幸福城市生活、追求城市發(fā)展機(jī)會的天性，以填平城鄉(xiāng)之間的巨大鴻溝為原則，堅(jiān)持以市場為主導(dǎo)，順應(yīng)當(dāng)前以發(fā)展型遷移為主要形式的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移形式。要以產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、環(huán)境、服務(wù)聚集人口，實(shí)行城區(qū)都市化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、外來人員深度融合本地化、失地農(nóng)民就地就業(yè)創(chuàng)業(yè)城市化，形成以中心城區(qū)為龍頭、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、以新農(nóng)村為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)一體、布局合理，層次分明、錯落有致，生態(tài)優(yōu)美、多姿多彩的具有特色的新型城鎮(zhèn)化格局。

2.以人為本的新型城鎮(zhèn)化是人的和諧共生的城鎮(zhèn)化。以人為本的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)是吸引人、留住人、造福人的城鎮(zhèn)化，應(yīng)是人與自然、人與社會和諧共生的整體。城鎮(zhèn)化的一切應(yīng)當(dāng)圍繞人來展開，要樹立牢固的人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，倡導(dǎo)“創(chuàng)新、和諧、公平、自由”，形成良好的人本氣氛，使城鎮(zhèn)更具人情味。

3.以人為本的新型城鎮(zhèn)化是人的全面保障的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)要吸引人的聚集、滿足人的需要，就要有相對足夠的公共產(chǎn)品供給。一個優(yōu)質(zhì)的城鎮(zhèn)平臺，不僅要有林立的高樓、寬敞的街道，還要有凈化、綠化和亮化的環(huán)境，以及同步產(chǎn)生的由市場供給的第三產(chǎn)業(yè)，同時不能忽視教育、醫(yī)療、文化、社保、安全等公共設(shè)施，不能忽視高樓背后的背街小巷、地下排水與污水處理等等。可以說，城鎮(zhèn)化的過程就是配套公共產(chǎn)品不斷完善和豐富的過程，形成良好的為市民提供安居樂業(yè)服務(wù)的功能。

4.以人為本的新型城鎮(zhèn)化是人的平等自由的城鎮(zhèn)化。這里的“人”，泛指所有人，包括過去的“城里人”、新轉(zhuǎn)入城里的人和還在農(nóng)村生活的人，要能夠促進(jìn)所有人的自由而全面地發(fā)展，而不能為了一部分人的利益損害另一部分人的福祉，不能為了城市的擴(kuò)容，而付出太過昂貴的社會成本。[3]新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)尊重市場，尊重農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)、自由交易權(quán)，強(qiáng)調(diào)在公平競爭下讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。

二、新型城鎮(zhèn)化道路面臨挑戰(zhàn)

改革開放30多年來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成就。同時，我們也清醒地認(rèn)識到，在城鎮(zhèn)化過程中，也存在一些問題，面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨阻礙

1.民生保障缺失?！熬蜆I(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；自己在城市，家屬在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”，這是城鎮(zhèn)化浪潮中進(jìn)城農(nóng)民的真實(shí)寫照。截至2013年，我國有2.7億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，戶籍問題把他們擋在了享受城市化成果之外。他們撇家舍業(yè)地進(jìn)了城，卻離真正的城里人還很遠(yuǎn)，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面很難享受到城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進(jìn)程滯后成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個十分突出的問題。

2.城鎮(zhèn)化資金短缺。城鎮(zhèn)化主要從兩部分人口市民化入手，一部分是非戶籍常住人口，主要是農(nóng)民工及其家屬的市民化問題，另一部分是新增城鎮(zhèn)居民的市民化問題。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不僅需要大量的民生投入，還需要一定的產(chǎn)業(yè)支撐，這都需要資金投入。據(jù)測算，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，假設(shè)公共成本是由政府來出錢，每年解決2500萬人的城鎮(zhèn)化問題，政府每年一次性投入約6500億元。僅農(nóng)民工市民化的住房保障需求就十分巨大，按一半家庭需要保障住房計(jì)算，至少需要1.3億套保障住房。如果用10年來解決住房保障問題，每年需要1300萬套，大約需要3萬億元的財政資金投入。同時還要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，也是一項(xiàng)不小的數(shù)目。

（二）土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

截至2013年，全國城鎮(zhèn)化率53.73%，但實(shí)際戶籍城鎮(zhèn)化率36%。這樣的城鎮(zhèn)化主要是土地的城鎮(zhèn)化，而非人的城鎮(zhèn)化。土地城鎮(zhèn)化的加劇，隨之產(chǎn)生一系列社會問題。

1.新城變“空城”。城鎮(zhèn)化一直依靠土地用途轉(zhuǎn)換和土地融資，一些地方政府官員以“加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程”為名，行官員的政績需要之實(shí)，在城鎮(zhèn)化過程中著力追求GDP增長和政績形象工程，耗巨資打造新城，基礎(chǔ)設(shè)施一應(yīng)俱全，但無人居住。因此，必須走新型城鎮(zhèn)化道路，避免出現(xiàn)有城無市的過度城鎮(zhèn)化，避免出現(xiàn)新城變空城的“拉美化陷阱”。

此外，一些地方政府在利益驅(qū)動下，以“城鎮(zhèn)化建設(shè)”之名，搞土地財政，用行政手段強(qiáng)制大拆、大遷、大建，出現(xiàn)征地糾紛和征地拆遷鬧劇，激化了社會矛盾。

2.失地農(nóng)民變“游民”。調(diào)查顯示，在耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投資者和政府拿大頭，村級組織留下兩三成，農(nóng)民拿到的往往不到10%，失地農(nóng)民利益得不到保證，加上進(jìn)城里生活成本高，致使廣大失地農(nóng)民變成了“游民”，被排擠在城鎮(zhèn)化邊緣地帶，不僅無法享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，而且還承擔(dān)了城鎮(zhèn)化發(fā)展成本的沉重負(fù)擔(dān)，造成社會不同群體間利益的兩極分化、階層固化，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大。這樣的城鎮(zhèn)化帶來的不是社會大融合而是更大的撕裂。與此同時，由于大量征地，導(dǎo)致農(nóng)田面積減少，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。

（三）“空心村”和“三留守”問題

在我國城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村因勞動力人口的大量流動，形成了少有人煙的“空心村”。同時，農(nóng)民工所撫養(yǎng)的家人（老人、婦女、兒童）長期滯留農(nóng)村，致使農(nóng)村“三留守”（留守兒童、留守婦女和留守老人）問題日益突出。這是事關(guān)社會公平正義的大問題，處理不好，將給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險和隱患。

三、以人為本推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化可以有多種路徑探索，但核心都應(yīng)是“人”的城鎮(zhèn)化，要堅(jiān)持走“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化”的新型城鎮(zhèn)化道路。

（一）有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

1.民生有保障。要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分類推進(jìn)、存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)民工為重點(diǎn)兼顧其他常住人口，統(tǒng)籌戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實(shí)現(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。[4]應(yīng)努力做到讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)“十有”，即進(jìn)城有工作，上崗有培訓(xùn)，勞動有合同，報酬有保障，參保有辦法，維權(quán)有渠道，住宿有改善，生活有文化，子女有教育，發(fā)展有目標(biāo)。

2.制度有突破。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須改革新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的各項(xiàng)體制機(jī)制，其中重點(diǎn)要改革戶籍制度。《規(guī)劃》提出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右,努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。具體做法是：要求各類城鎮(zhèn)要因地制宜地制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的具體標(biāo)準(zhǔn)，特大城市要實(shí)行居民制。通過建立居住證制度，以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)的義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)，覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。另外，還要改革農(nóng)村土地管理制度，全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。

3.素質(zhì)有提高。現(xiàn)在中國2.7億農(nóng)民工有兩個“70%”：“70%初中以下文化水平，70%沒有接受正規(guī)的職業(yè)培訓(xùn)?！盵5]讓農(nóng)民變成市民，不僅僅是給他們逐漸提供完善、全面的社會保障體系，更不是簡單地發(fā)錢養(yǎng)活他們，而是需要政府進(jìn)行新的職業(yè)化培訓(xùn)，讓他們掌握新的職業(yè)能力和新的生活方式。一是加強(qiáng)對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的職業(yè)技能和就業(yè)能力；二是鼓勵農(nóng)民工學(xué)習(xí)文化知識，提升文化素養(yǎng)。其目的，是使農(nóng)民進(jìn)城能進(jìn)得來、留得下、過得好。

（二）提高城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展能力

1.科學(xué)規(guī)劃，合理布局。走新型城鎮(zhèn)化道路，要通過科學(xué)規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局?！兑?guī)劃》提出，要嚴(yán)格控制500萬以上的特大城市人口規(guī)模。優(yōu)化提升中部地區(qū)的城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)的城市群，構(gòu)建兩橫三縱的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，依靠特大城市和大城市，通過綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的連接，增強(qiáng)城市群內(nèi)部的城市和小城市產(chǎn)業(yè)功能、集聚功能和服務(wù)功能，把有條件的縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、重要邊境口岸發(fā)展成為中小城市。

2.傳承文化，特色建鎮(zhèn)?！兑?guī)劃》指出，注重人文城市建設(shè)，發(fā)掘城市文化資源，強(qiáng)化文化傳承創(chuàng)新，把城市建設(shè)成為歷史底蘊(yùn)厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間。習(xí)近平總書記也提出城鎮(zhèn)化要讓居民“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”，是要把傳統(tǒng)文化保留下來。應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史、尊重規(guī)律、尊重自然，根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實(shí)際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

（三）推進(jìn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化

未來中國城鎮(zhèn)化率即使達(dá)到70%左右，仍然將有4-5億人口生活在農(nóng)村，因此新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)要相輔相成，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。

1.打造農(nóng)村新社區(qū)。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，而要著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，把新農(nóng)村打造成新社區(qū)，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，解決“空心村”和“三留守”問題。一是推動交通網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、商貿(mào)物流網(wǎng)絡(luò)、金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)向農(nóng)村延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。二是給農(nóng)民以產(chǎn)權(quán)、土地確權(quán)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，不能損害農(nóng)民的土地權(quán)益，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)，提高農(nóng)民收入，讓留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大農(nóng)民過上具有農(nóng)村特色的幸福生活。這樣，使農(nóng)民進(jìn)退有路，城鎮(zhèn)化也才能更扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。

2.引進(jìn)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)人心。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，必須有產(chǎn)業(yè)支撐。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是一個“筑巢引鳳”的過程，只有構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的“巢”，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)需要的人流、物流、資金流、信息流等要素集聚，增強(qiáng)縣城和小城鎮(zhèn)的承載力，以此吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中。所以，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的魂，要大力引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村向社區(qū)的轉(zhuǎn)變，從而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

總之，堅(jiān)持走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，要以為群眾謀取福利為根本目的，以群眾利益為最高原則，以群眾滿意為唯一標(biāo)準(zhǔn)，積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

[1] 國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2014－2020）[E B/OL].（2014-03-17）.h tt p//n e w s.xi n h ua n e t.com/ho u se/b j/2014-03-17/c-126274610.h t m.

[2]王立平.新型城鎮(zhèn)化不是鼓勵所有農(nóng)民都進(jìn)城[E B/OL].（2014-04-23）.h tt p//ho u se.peop l e.com.c n/n/2014/04/23/c/642 20-24933765.h t m l.

[3]喻新安.新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在哪里[N].中國青年報，2013-04-15.

[4]徐憲平.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的五大任務(wù)[J].中國發(fā)展觀察，2014(4).

[5]車玉明，李宏.如何有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[E B/OL].（2014-03-20）.h tt p://www.g o v.c n/z h ua nt i/2014-03/20/co nt e nt-2642470.h t m.