《決定》構(gòu)建具有中國特色的新體制

祝福恩

（黑龍江省社會主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150090）

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上對《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）作說明時指出：“反腐敗問題一直是黨內(nèi)外議論較多的問題。目前的問題主要是，反腐敗機(jī)制職能分散，形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠。全會決定對加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障進(jìn)行了重點部署?！盵1]52其目的是深化紀(jì)檢體制改革，實現(xiàn)制度反腐，構(gòu)建中國特色社會主義制度反腐體制機(jī)制。鄧小平早在20世紀(jì)50年代就曾指出，“黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督”?！叭绻覀儾皇鼙O(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！笔澜缟弦恍﹪仪辶笖?shù)高，關(guān)鍵是建立健全完善管用并能管住權(quán)力和權(quán)力運行的制度體系?！稕Q定》對此已做了原則性的論述和設(shè)計。習(xí)近平總書記的講話不但強(qiáng)調(diào)健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的重要性、必要性，還創(chuàng)造性地提出許多制度反腐的思想和措施，初步構(gòu)建了具有中國特色的“一改二責(zé)二體三權(quán)”的制度反腐新體制。

一

“一改”，即改革紀(jì)檢體制并實現(xiàn)紀(jì)檢體制創(chuàng)新。全面深化改革內(nèi)在包含紀(jì)檢體制改革。2012年12月，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話指出：“要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。”2013年4月，習(xí)近平總書記在中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時講話指出：“我們的先人們早就認(rèn)識到，反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力。我國古代很早就有監(jiān)察、御史、彈劾、諫官等方面的制度。這些制度有不少在歷代反腐倡廉中發(fā)揮了重要作用，對我們推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)有借鑒意義。”這為紀(jì)檢體制改革創(chuàng)新指明了實施方向?；诖耍?xí)近平總書記2014年1月14日在中紀(jì)委十八屆三次全會上講話指出，要“保證各級紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性”。這是帶有創(chuàng)新性的科學(xué)論斷。

鄧小平在1980年8月18日中共中央政治局?jǐn)U大會議上的講話中指出：“即使像毛澤東同志這樣偉大人物，也受到不好制度的嚴(yán)重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大不幸。……斯大林嚴(yán)重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生?！盵2]333這是鄧小平對蘇共亡黨亡國悲劇的科學(xué)總結(jié)，對構(gòu)建中國特色社會主義紀(jì)檢體制有深刻啟示。蘇共高度集中高度集權(quán)體制與其亡黨亡國是密不可分的，證明了同體監(jiān)督紀(jì)檢體制的失效、失靈。蘇共于1920年成立中央監(jiān)察委員會，與中央委員會平等地行使職權(quán)，這種紀(jì)檢體制監(jiān)督帶有異體監(jiān)督的功能和優(yōu)勢。到斯大林時期，中央監(jiān)察委員會變成了中央委員會的下屬機(jī)構(gòu)，異體監(jiān)督又回到同體監(jiān)督，這是紀(jì)檢體制的倒退，使監(jiān)督體制機(jī)構(gòu)地位驟然下滑，其作用也大大失效，助長了斯大林時期的高度集權(quán)體制，進(jìn)而出現(xiàn)了一系列違法違紀(jì)事件，造成了肅反擴(kuò)大化，以及黨內(nèi)失去民主等嚴(yán)重問題，更談不上黨的監(jiān)督和權(quán)力制約了，其后果十分嚴(yán)重，極大地影響了黨的形象。赫魯曉夫時期又重建國家監(jiān)察委員會，合并黨和國家的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督工作出現(xiàn)了新氣象，對黨的監(jiān)督起到了積極作用。勃列日涅夫上臺后，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)被拆分為黨的監(jiān)察委員會和人民監(jiān)督委員會，人民監(jiān)督委員會主席不再兼任中央書記和部長會議副主席，地方監(jiān)察委員會完全歸當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)，由此蘇共權(quán)力監(jiān)察體制徹底崩潰瓦解，也使蘇共黨內(nèi)腐敗達(dá)到頂峰，黨內(nèi)形成既得利益集團(tuán)，最終導(dǎo)致蘇共亡黨的悲劇。所以，黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)政治體制改革，構(gòu)建中國特色社會主義紀(jì)檢體制，《決定》在第十章對此作了創(chuàng)新性的論述，習(xí)近平總書記講話中強(qiáng)調(diào)的“保證各級紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性”，是對蘇共紀(jì)檢體制失靈的科學(xué)總結(jié)，明確了改革和構(gòu)建中國特色紀(jì)檢體制要達(dá)到的新體制模式，具有極大的創(chuàng)新價值。

二

“二責(zé)”，即《決定》提出的“落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”[1]23?！皟蓚€責(zé)任”的表述極為深刻和重要。王岐山在今年5月6日至12日主持會議，多次強(qiáng)調(diào)堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨是各級黨組織的責(zé)任所系、使命所在，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任關(guān)鍵看行動，根本在擔(dān)當(dāng)。黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任是反腐工作的重要職責(zé)，是深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的“牛鼻子”。

其一是明確了黨委的主體責(zé)任，這是落實《決定》第36條的要求。有權(quán)力沒有責(zé)任是管黨治黨的大忌，各級黨委要把主體責(zé)任扛在肩上，制定《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》實施細(xì)則，細(xì)化黨委班子、黨委第一責(zé)任人及班子成員在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中的具體職責(zé)，科學(xué)劃分領(lǐng)導(dǎo)班子、第一責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)班子成員等責(zé)任主體之間的責(zé)任界限，建立完善的工作程序和保障機(jī)制，切實做到“一崗雙責(zé)”，使黨委切實擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的主體責(zé)任。《決定》提出的“主體責(zé)任”規(guī)定是一個創(chuàng)新，把過去的“全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”改為“主體責(zé)任”，是在內(nèi)涵上的深化和發(fā)展，要求黨委對黨風(fēng)廉政建設(shè)不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)而且是具體工作。所以，要走出黨委是領(lǐng)導(dǎo)主體而不是工作主體的誤區(qū)，充分認(rèn)識黨委不抓黨風(fēng)廉政建設(shè)就是失職，切實做到領(lǐng)導(dǎo)有力、指揮有方、守土有責(zé)、守土盡責(zé)。

其二是強(qiáng)化了紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，要求用法治思維和法治方式推進(jìn)紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的履行。這也是《決定》第36條的規(guī)定，從黨規(guī)黨法的高度明確紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)的法律地位，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督的責(zé)任意識和使命意識，提高紀(jì)委對黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制履行情況進(jìn)行監(jiān)督的主動性和積極性。這些年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作領(lǐng)域越來越寬，內(nèi)容越來越多，有些職責(zé)范圍外的事成為分內(nèi)事，逐漸形成了紀(jì)委“包打天下”的局面，結(jié)果在工作中紀(jì)委“種了別人家的田，荒了自己的地”。黨的十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，其根本目的就是把不該管的工作交給主責(zé)部門，以推進(jìn)紀(jì)委監(jiān)督機(jī)關(guān)明確監(jiān)督職責(zé)，聚焦監(jiān)督主業(yè)，突出監(jiān)督主責(zé)，提高紀(jì)檢監(jiān)督能力，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的獨立性和權(quán)威性，使各級紀(jì)委既協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，又督促檢查機(jī)關(guān)落實懲治和預(yù)防腐敗工作任務(wù)，經(jīng)常進(jìn)行檢查監(jiān)督，嚴(yán)肅查處腐敗問題，切實發(fā)揮紀(jì)委的作用和功能。

在反腐工作實踐中“兩個責(zé)任”是辯證統(tǒng)一的，黨委主體責(zé)任是前提，紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任是保障，兩者相互依存、相互促進(jìn)、缺一不可、互為作用，把敢擔(dān)當(dāng)?shù)木衤鋵嵉椒锤瘜嵺`上，把反腐倡廉建設(shè)推向新的階段。

三

“二體”，即《決定》提出的“形成科學(xué)權(quán)力運行體系和健全懲治和預(yù)防腐敗體系”[1]22?？刂茋覚?quán)力，防止權(quán)力濫用是法治最根本的要義之一?！稕Q定》提出，建設(shè)法治社會關(guān)鍵在于形成一個科學(xué)有效的權(quán)力控制體系。20世紀(jì)末，我國就把法治作為立國的基本目標(biāo)，并已取得廣泛共識?！稕Q定》明確指出：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！盵1]20在如何制約監(jiān)督權(quán)力上，《決定》有了重大的突破和創(chuàng)新?？貦?quán)制度有兩種基本方式，即監(jiān)督與制約。《決定》提出“二體”是一個創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)形成科學(xué)有效的權(quán)力運行體系，這是“二體”的關(guān)鍵。在體制上要把對權(quán)力的監(jiān)督和制約統(tǒng)一起來，包括權(quán)力設(shè)定、權(quán)力功能區(qū)分及相互制約又相互協(xié)調(diào)和制衡。要完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制，堅持黨的民主集中制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。鄧小平曾尖銳指出：“從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色特權(quán)現(xiàn)象?！盵2]327所以，必須深化政治體制改革，明確各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)；改進(jìn)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。對此，《決定》及習(xí)近平總書記講話已做了科學(xué)而深刻的論述，初步搭建起科學(xué)的權(quán)力運行體系的框架。

“二體”中的健全懲治和預(yù)防腐敗體系與權(quán)力運行體系缺一不可。《決定》及十八屆三中全會后有關(guān)部門出臺的諸多規(guī)定，大都屬于懲治和預(yù)防腐敗體系范圍，這是中央從全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是構(gòu)建權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的必然要求。如，2014年1月，中共中央發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，明確規(guī)定不得列入提拔考核對象的六種人，其中就包括“裸官”?，F(xiàn)在人們對裸官問題反響強(qiáng)烈。廣東省委組織部早已采取措施懲治和預(yù)防裸官貪腐，在全省基本完成了對裸官的調(diào)整，確保了裸官不再擔(dān)任正職，不在重要敏感崗位上擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。這是通過制度化的方式阻斷裸官上升通道，完善了預(yù)防腐敗的體系，推進(jìn)了國家治理體系的現(xiàn)代化并提升了國家的治理水平。再如，黨的十八屆三中全會剛閉幕就開始施行《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，有力推進(jìn)了懲治和預(yù)防腐敗體系的完善和建設(shè)，使兩個體系互為作用、互為依存，缺一不可，成為制度反腐體制的評估骨架，完善了中國特色社會主義紀(jì)檢體制，加速了制度反腐的實施，創(chuàng)新了中國特色社會主義政治體制。

四

“黨內(nèi)權(quán)責(zé)三分”，即《決定》明確的“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系”[1]22。我國傳統(tǒng)控權(quán)制度一直沿襲“強(qiáng)監(jiān)督—弱制約”的模式，重視上級對下級、中央對地方的權(quán)力監(jiān)控，卻忽視橫向及上下級權(quán)力主體之間的權(quán)力制約，具體表現(xiàn)為橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)上權(quán)力向“一把手”集中，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)上權(quán)力向上級集中。這種控權(quán)模式使制約制度的功能、作用被削弱，同時監(jiān)督制度內(nèi)在缺陷被極度放大。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會治理的日益復(fù)雜化和權(quán)力分工的精細(xì)化，權(quán)力運行對專業(yè)化及效率要求日益提高，需要政府在專業(yè)性權(quán)力運行領(lǐng)域強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督。另外，由于政府公共職能持續(xù)擴(kuò)張，公共權(quán)力的運行方式、實現(xiàn)形式不斷創(chuàng)新，權(quán)力主體日益多元化，也向執(zhí)政黨提出了監(jiān)督權(quán)力的內(nèi)在要求和呼喚。毛澤東早在1956年黨的八大上就創(chuàng)造性地提出了權(quán)力監(jiān)督制約及分權(quán)的思想，并大膽進(jìn)行嘗試，實則是黨內(nèi)權(quán)責(zé)三分：黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)是中央委員會，毛澤東為主席；黨內(nèi)最高執(zhí)行機(jī)關(guān)是中央書記處，鄧小平為總書記；黨內(nèi)最高監(jiān)督機(jī)關(guān)是中央監(jiān)察委員會，董必武為主任。這個權(quán)責(zé)三分框架是科學(xué)合理的，但由于國內(nèi)外形勢的變化，毛澤東的科學(xué)構(gòu)想及其黨代表常任制被其自己否定。自此以后，黨內(nèi)再沒有合理的分權(quán)和權(quán)力的相互制衡制約，導(dǎo)致權(quán)力過分集中，最后才出現(xiàn)了“反右”擴(kuò)大化等，乃至釀成“文革”十年的悲劇。整個政治體制都如此，更談不上紀(jì)檢體制了，紀(jì)檢體制已被徹底取消。

改革開放以后，特別是鄧小平領(lǐng)導(dǎo)改革，恢復(fù)紀(jì)檢體制，理論與實踐呼喚要求推進(jìn)政治體制改革。為此，我們黨在十七大報告中指出，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制”。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》指出：“以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運行程序化和公開透明?！边@是改革實踐和反腐工作的現(xiàn)實要求，是由黨情決定的。對此，黨的十八大報告指出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！盵3]這是對毛澤東黨內(nèi)權(quán)責(zé)三分思想的繼承與發(fā)展。《決定》提出要在深化政治體制改革實踐中構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，要把黨內(nèi)權(quán)責(zé)三分實踐化、具體化、操作化。黨內(nèi)權(quán)責(zé)三分完全不同于西方國家的“三權(quán)分立”。西方“三權(quán)分立”是指立法、司法、行政權(quán)力的分立和制約，它是一種政體。我們黨是黨內(nèi)權(quán)責(zé)的分設(shè)，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分設(shè)、分置，能夠有效解決我國長期以來權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、不科學(xué)的頑癥，克服權(quán)力橫向制約監(jiān)督不力的內(nèi)在弊端，是黨內(nèi)民主的架構(gòu)和設(shè)計，確保權(quán)力結(jié)構(gòu)及權(quán)力合理的運行。習(xí)近平總書記在中紀(jì)委十八屆三中全會的講話中既堅持《決定》這一論述，又強(qiáng)調(diào)“保證各級紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性”，是對這些思想的超越和創(chuàng)新，目的是把現(xiàn)行紀(jì)檢體制的同體監(jiān)督升華為異體監(jiān)督，強(qiáng)化制約，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，創(chuàng)建具有中國特色社會主義權(quán)力運行和制約監(jiān)督體制，切實做到制度反腐、法治反腐，把我國政治體制改革引向深入并實現(xiàn)政治體制的破與立的統(tǒng)一，為完成全面深化改革的艱巨任務(wù)和全面建成小康社會，創(chuàng)造一流的時空環(huán)境和政治體制保障。

[1]本書編寫組.黨的十八屆三中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2013.

[2]鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1983.

[3]本書編寫組.十八大報告輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2012.29.