建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系
——關(guān)于中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會加強生態(tài)文明建設(shè)的思考

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029)

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 “全面深化改革的重大意義和指導(dǎo)思想”指出：“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。”黨十八屆三中全會關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)的論述有三個特點：一是深化了“五位一體”的戰(zhàn)略布局，始終把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟、政治、社會、文化建設(shè)相提并論，并把“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度”作為六個“緊緊圍繞”之一進行統(tǒng)一部署。二是確立了生態(tài)文明制度建設(shè)在全面深化改革總體部署中的地位，提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。三是豐富了生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)容，把資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線、有償使用、生態(tài)補償、管理體制等內(nèi)容充實到生態(tài)文明制度體系中來。建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是加強生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)，非常重要。

1 建設(shè)生態(tài)文明需要系統(tǒng)完整的制度體系

生態(tài)文明制度是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實力，先進的制度體系是生態(tài)文明的軟實力。

生態(tài)文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準則的總和，其表現(xiàn)形式有正式制度(原則、法律、規(guī)章、條例等)和非正式制度(倫理、道德、習(xí)俗、慣例等)。

可見，生態(tài)文明制度有“硬”和“軟”兩個方面，而并非人們通常認為的制度都是寫在紙上的硬性規(guī)定。事實上，那些刻在人們心中、成為人的價值觀念的“軟性”規(guī)則，往往起到更堅定、更持久的約束人行為的作用，比強制人們遵守的硬性規(guī)定更易得到執(zhí)行。從這個意義上說，強化生態(tài)倫理道德這樣的制度建設(shè)是更基本、更優(yōu)先的任務(wù)。

生態(tài)文明制度既是約束人類行為的規(guī)則，同時也是衡量人類文明水平的標尺。經(jīng)常有人把建設(shè)生態(tài)文明與保護生態(tài)環(huán)境等同起來，認為建設(shè)生態(tài)文明主要就是防治污染、修復(fù)生態(tài)，只要環(huán)境質(zhì)量改善了，生態(tài)文明水平就提高了。其實，生態(tài)文明建設(shè)的重心是在“文明”上，更多的是反映人類行為的進步。當我們投入幾千億元治理環(huán)境，環(huán)境能得到一定程度的改善，但如果人們的生態(tài)環(huán)境意識和環(huán)境法律法規(guī)標準還停留在原來的水平上，那么可以說生態(tài)文明水平并沒有得到大的提高。因此，制度是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實力，先進的制度體系是生態(tài)文明的軟實力。

建設(shè)生態(tài)文明需要建立系統(tǒng)完整的制度體系，是因為建設(shè)生態(tài)文明具有高度的多樣性和復(fù)雜性。當今世界，生態(tài)環(huán)境問題的表現(xiàn)形式十分復(fù)雜：大氣污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然災(zāi)害、荒漠化、生態(tài)系統(tǒng)退化、海洋環(huán)境問題、新型污染物、農(nóng)村環(huán)境問題、氣候變化、環(huán)境污染事故、環(huán)境社會性群體事件等。同時，造成這些問題的來源也十分復(fù)雜：工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)、城鄉(xiāng)居民生活、物流交換、國內(nèi)外貿(mào)易等。加上這些活動所涉及的主體也非常多：各級決策者、生產(chǎn)企業(yè)、社會大眾、資源開發(fā)者等。對各類環(huán)境問題制定相應(yīng)的制度，累計起來就會達到極大的數(shù)量，龐大而全面，再加上生態(tài)文明建設(shè)還涉及國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用和生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展，這都需要有力的制度保障。因此，生態(tài)文明制度必將是一個系統(tǒng)和完整的體系。

2 生態(tài)文明制度體系內(nèi)容進一步豐富完善

黨的十八大報告提出了生態(tài)文明制度建設(shè)的主要任務(wù)：“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。建立國土空間開發(fā)保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。積極開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點。加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，形成合理消費的社會風(fēng)尚，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！笔藢萌腥珪M一步完善了生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容：“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。”

我們把這些內(nèi)容綜合起來，總體上可分為三類：

第一類是建立科學(xué)的決策和責任制度，這包括綜合評價、目標體系、考核辦法、獎懲機制、空間規(guī)劃、責任追究、管理體制等，主要是針對各級決策者的。

第二類是建立有效的執(zhí)行和管理制度，包括管理制度、有償使用、賠償補償、市場交易、執(zhí)法監(jiān)管、資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線等，主要是針對全社會各類當事主體的。

第三類是建立內(nèi)化的道德和自律制度，包括宣傳教育、生態(tài)意識、合理消費、良好風(fēng)氣等，主要是針對全社會成員的。

這三類任務(wù)適用于耕地保護、水資源保護、環(huán)境保護等多個領(lǐng)域，由此，可以得到一個生態(tài)文明制度的矩陣(見表1)。

建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，主要從以下三方面展開：

一是完善科學(xué)決策制度，提高對建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力。改革黨政干部考核評價任用制度，加大對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)者生態(tài)文明建設(shè)的問責力度，特別是把生態(tài)文明建設(shè)實績作為任用干部的依據(jù)。對重大規(guī)劃和發(fā)展項目進行科學(xué)的、有廣泛社會參與的環(huán)境影響評價。加快資源環(huán)境部門的大部門制改革，增加資源環(huán)境主管部門在經(jīng)濟發(fā)展決策中的話語權(quán)。增加各級人民代表大會和政治協(xié)商對生態(tài)文明建設(shè)的立法監(jiān)督問責職能。

二是強化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力。加快生態(tài)文明建設(shè)立法進程，特別是地方人大應(yīng)加快出臺生態(tài)文明建設(shè)的地方條例。按照建設(shè)“五位一體”總體布局要求，在生態(tài)文明建設(shè)中，推動現(xiàn)有各種法律的生態(tài)化調(diào)整。加強資源環(huán)境等部門的執(zhí)法力量和軟硬條件，提高執(zhí)法水平。加大司法力量對建設(shè)生態(tài)文明的保障作用。

三是形成道德文化制度，提高全社會的生態(tài)文明自覺行動能力。將生態(tài)價值觀納入社會主義核心價值體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績觀。強化企業(yè)的社會責任感和榮譽感，形成對保護環(huán)境引以為榮的道德風(fēng)氣。對企業(yè)家進行環(huán)境知識啟蒙教育和可持續(xù)發(fā)展教育，激勵激發(fā)企業(yè)家的環(huán)境慈善之心。培育公眾的現(xiàn)代環(huán)境公益意識和環(huán)境權(quán)利意識，逐步形成 “利益相關(guān)，匹夫有責”的社會主流風(fēng)氣。將公民環(huán)境權(quán)明確地確立在憲法中，加大公眾對政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督力度。

表1 生態(tài)文明制度矩陣

完善科學(xué)決策制度，提高對建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力；強化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力；形成道德文化制度，提高全社會的生態(tài)文明自覺行動能力。

3 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度等首次寫入黨的文件

健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度是為了使自然資源具有明確的主人，他獲得使用這些資源的利益，同時也承擔起保護資源的責任。自然資源用途管制制度是國家出于公共利益，使用國家權(quán)力，超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對自然資源進行管理的制度。生態(tài)紅線是指最基本的生態(tài)環(huán)境保護要求，是維護一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅持的防護底線。

十八屆三中全會指出“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制?！庇行┲贫仁鞘状螌懭朦h的政治文件。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度：產(chǎn)權(quán)是指主體對于財產(chǎn)擁有法定關(guān)系并由此獲得利益的權(quán)利，包括所有權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等。健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度是為了使自然資源具有明確的主人，由他獲得使用這些資源的利益，同時也承擔起保護資源的責任。土地承包和林權(quán)改革是這類產(chǎn)權(quán)制度的典型，同時近年來大型公共資源的產(chǎn)權(quán)制度改革也在推進。如主要污染物總量控制和減排，就是大氣和水體等容納凈化污染物的能力這種特殊的自然資源，被政府這個主體所有并分配給排污企業(yè)有限額地使用，改變了原來大氣和水體作為“無主”資源被過度利用的局面。

自然資源用途管制制度：這是國家出于公共利益，使用國家權(quán)力，超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對自然資源進行管理的制度。表明有些自然資源雖然屬于某些主體，但其不能隨意使用，必須服從國家規(guī)定，如耕地紅線制度等。自然保護區(qū)也屬于用途管制制度，因為不管自然保護區(qū)屬于誰管理，國家法規(guī)規(guī)定都不能在核心區(qū)內(nèi)進行開發(fā)和建設(shè)活動。

劃定生態(tài)保護紅線：生態(tài)紅線是指最基本的生態(tài)環(huán)境保護要求，是維護一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅持的防護底線。一般有3種形式：一是特定地理區(qū)域紅線，如主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等。被列為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的地區(qū)就主要發(fā)揮生態(tài)屏障和生態(tài)效益的功能。二是自然資源使用上線，如煤炭使用量現(xiàn)在以每年兩億噸的速度增長，煤炭不能這樣無限制地增長下去，必須控制使用總量；另外，有些大城市的機動車增長也必須進行總量控制。三是污染物排放總量上限，現(xiàn)在4種主要污染物排放總量都在下降，但一些其他污染物排放總量還在增加，溫室氣體也在增加，對此必須限定一個上限。

4 小 結(jié)

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)的論述有三個特點：一是深化了“五位一體”的戰(zhàn)略布局，始終把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟、政治、社會、文化建設(shè)相提并論，并把“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度”作為六個“緊緊圍繞”之一進行統(tǒng)一部署。二是確立了生態(tài)文明制度建設(shè)在全面深化改革總體部署中的地位，提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。三是豐富了生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)容，把資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線、有償使用、生態(tài)補償、管理體制等內(nèi)容充實到生態(tài)文明制度體系中來。

建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是加強生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)，非常重要。建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，是實現(xiàn)美麗中國愿景的必經(jīng)途徑。按照中央“到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”的要求，建立這個制度體系無疑是一場緊迫和艱巨的戰(zhàn)役，包括環(huán)保部門在內(nèi)的各系統(tǒng)將會做更多的工作，投入到制度建設(shè)中來。

參考文獻：

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[3]夏光，解讀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》. http：//politics.people.com.cn.