光伏扶貧簡析與建議

水電水利規(guī)劃設計總院 ■ 邱辰

國家發(fā)展和改革委員會 ■ 趙心澤

0 引言

光伏扶貧是資產(chǎn)收益扶貧的有效方式，對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要意義。光伏扶貧以村級光伏扶貧電站建設模式為主，截至2018年10月，已下達1535萬kW的項目規(guī)模指標，累計建成規(guī)模在1000萬kW以上，幫扶貧困戶約150萬戶，效果顯著。但隨著扶貧規(guī)模的擴大，光伏扶貧也出現(xiàn)了不少問題，需要不斷完善機制和相關配套政策，以保障扶貧效果。本文對光伏扶貧推進過程中出現(xiàn)的問題進行了分析，并提出了具體建議和措施。

1 光伏扶貧的重要意義

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實現(xiàn)我國全面建成小康社會目標的重大任務[1]，習近平總書記強調(diào)，消除貧困、改善民生，是社會主義的本質(zhì)要求[2]，要立下愚公移山志，咬定目標、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)、貧困人口一道邁入全面小康社會[1]。光伏扶貧作為資產(chǎn)收益扶貧的有效方式，是國務院扶貧辦2015年確定實施的“十大精準扶貧工程”之一[3]，其充分利用了我國貧困地區(qū)的太陽能資源條件，將光伏產(chǎn)業(yè)推向土地資源豐富、人口占比超過我國人口總數(shù)50%的農(nóng)村地區(qū)，既是能源扶貧的創(chuàng)新形式，也是改善農(nóng)村粗放用能模式、緩解能源緊缺局面、促進能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展的新契機，同時也是壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)光伏高質(zhì)量發(fā)展的新動能和新領域。

2 光伏扶貧模式與建設規(guī)模

2.1 建設模式

試點階段，光伏扶貧采用集中式光伏扶貧電站、村級光伏扶貧電站、戶用光伏扶貧系統(tǒng)等多種方式，并以地方政府、商業(yè)化投資企業(yè)、銀行等多種主體籌措資金的模式推動光伏扶貧項目建設。為規(guī)避企業(yè)投機行為，進一步規(guī)范光伏扶貧建設，確保扶貧效果，將好事辦好，2018年，國家能源局聯(lián)合國務院扶貧辦下達了《關于印發(fā)光伏扶貧電站管理辦法的通知》(國能發(fā)新能[2018]29號)[4]，明確了光伏扶貧電站原則上均應按村級電站方式建設。對于光伏電站項目規(guī)模，按照所幫扶對象戶均5～7 kW進行配置，考慮到場址、接網(wǎng)等條件限制，單個電站項目規(guī)模應不超過300 kW(具備就近接入和消納條件的最大不超過500 kW)；且由各地方政府負責籌措資金，資金來源可包括各級財政資金、社會捐贈資金等，電站建設不得負債，企業(yè)也不得投資入股。

2.2 建設規(guī)模

《關于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》(發(fā)改能源[2016]621號)[5]提出了采用光伏扶貧方式，在2020年之前，保障約200萬建檔立卡貧困戶每戶每年可增加收入3000元以上。為推動光伏扶貧，國家主要分4次下達了光伏扶貧指標，累計為1535萬kW。其中，2015年下達的光伏扶貧試點專項建設規(guī)模為150萬kW[6]；2016年下達的第一批光伏扶貧項目規(guī)模約為516萬kW[7]；2017年下達了“十三五”第一批村級光伏扶貧項目計劃，規(guī)模約為419萬kW[8]；2017年下達的河北、山東、河南等8個省的光伏扶貧規(guī)模為450萬 kW[9]。

3 光伏扶貧的相關支持政策

為助力光伏扶貧，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，國家就光伏扶貧出臺了價格支撐、用地保障、補貼資金優(yōu)先發(fā)放等多項支持政策。

1)價格支撐。為推動光伏發(fā)電技術進步和產(chǎn)業(yè)升級，光伏發(fā)電執(zhí)行標桿電價退坡機制。2017年底下調(diào)2018年新建光伏電站標桿電價時，維持村級光伏扶貧電站標桿電價(或戶用分布式光伏扶貧項目度電補貼標準)不降低，以更好地保障貧困戶收益[10]。截至2018年年底，普通集中式光伏電站上網(wǎng)電價由市場競爭形成，3類資源區(qū)競價上限分別為0.5、0.6、0.7元/kWh(平均為0.6元/kWh)，村級光伏扶貧電站不參與市場競價；3類資源區(qū)標桿電價分別為0.65、0.75、0.85元/kWh(平均為0.75元/kWh)，是普通集中式光伏電站項目競價上限的1.25倍。

2)用地保障。要求各地國土資源主管部門在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中，對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設的光伏發(fā)電項目及合規(guī)的村級光伏扶貧電站等項目用地予以重點保障。對于光伏扶貧電站項目的場址和用地，主要由縣級政府負責落實，且不得征收土地使用稅、耕地占用稅等土地稅費，以減少光伏扶貧電站的非技術成本[11]。

3)補貼資金優(yōu)先發(fā)放。可再生能源發(fā)電項目補貼資金發(fā)放實行目錄管理，財政部分階段對已并網(wǎng)，符合條件的風電、光伏等可再生能源發(fā)電項目進行審核，分批納入目錄并發(fā)放補貼。為保障扶貧效果，光伏扶貧項目實行“兩優(yōu)先”政策，即優(yōu)先納入國家可再生能源電價附加資金補助目錄，同時優(yōu)先發(fā)放項目補貼。

4 光伏扶貧過程中存在的問題

光伏扶貧項目分布在全國多個貧困村，點多面廣，涉及貧困戶較多，具體由相關縣級政府負責推進，管理難度較大。在實際操作過程中，出現(xiàn)造血功能缺失，設備質(zhì)量欠佳、后期運維難以保障，相關申報程序繁瑣，項目選址不當與亂象并存，電力系統(tǒng)利用效率低、存在一定安全隱患等多個問題。

1)扶貧模式造血功能缺失。光伏扶貧模式是將扶貧電站收益直接給予對應的建檔立卡貧困戶，保障貧困戶每戶每年增收3000元以上。扶貧的本質(zhì)是扶人，但現(xiàn)行扶貧模式避免不了地方光伏扶貧項目“一哄而上”的局面，大多數(shù)扶貧項目未能精心設計，將無勞動能力的貧困居民培訓轉(zhuǎn)化為技術工人或吸收青壯年勞動力回流，也形成了部分地區(qū)“養(yǎng)懶漢”的不良局面。從河北省的調(diào)研情況來看，有的村民有勞動能力，但其仍理直氣壯地爭當貧困戶，以獲得國家扶持。

2)設備質(zhì)量欠佳，后期運維難以保障。光伏扶貧以村級光伏扶貧電站為主，項目規(guī)模多在300 kW左右，最大不超過500 kW，規(guī)模較小。而大企業(yè)參與此類小規(guī)模項目的積極性較低，多由小企業(yè)參與項目建設，相關設備及工程建設質(zhì)量均難以保障。據(jù)了解，某貧困村采用的不同光伏組件的光電轉(zhuǎn)換效率相差2%以上，嚴重影響了項目收益。而且由于村級光伏電站的裝機量小、用戶分散，后期維護難度大、運維成本高，但若維護不及時，又將嚴重影響項目發(fā)電量，進而影響扶貧效益。如河北省某貧困村的8個村級光伏電站建成后均未進行維護，光伏組件上的塵土污染嚴重，導致發(fā)電小時數(shù)大幅下降，2017年年平均利用小時數(shù)僅800 h左右，與第Ⅲ類資源區(qū)年平均利用小時數(shù)1100 h相比，存在較大差距。

3)相關申報程序繁瑣。一方面，光伏扶貧項目對幫扶對象的認定流程復雜，必須經(jīng)過貧困戶申請、村委會推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批等多道程序，每道程序分別要經(jīng)過村公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示、縣級公示，手續(xù)冗長、繁復，耗時較長。另一方面，在納入財政補貼目錄之前，國家會對光伏扶貧申報項目進行審核，對于未關聯(lián)貧困戶、投入資金錄入有誤等光伏扶貧項目，需重新填報，通過審核后方可進入財政補助目錄，周期較長。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，在2017年年底前并網(wǎng)的光伏扶貧項目的審核過程中，因上述未關聯(lián)貧困戶等問題剔除的項目規(guī)模約為250萬kW。

4)項目選址不當與亂象并存。光伏扶貧項目選址將直接影響項目的年發(fā)電利用小時數(shù)，進而影響項目收益。部分地區(qū)未充分評估扶貧項目的場址選擇，將扶貧電站建設在樹林、山丘等遮光地段，全年光照時間偏短；少數(shù)地區(qū)為搶占國家政策紅利，還存在在基本農(nóng)田違規(guī)安裝光伏支架的亂象。據(jù)了解，河北省某貧困縣在2016年有32個村申報了村級扶貧電站，但僅有8個符合用地資格。

5)電力系統(tǒng)利用效率低，存在一定安全隱患。村級光伏扶貧電站規(guī)模小，基本不存在消納問題，因此大部分項目在規(guī)劃選址時，通常不考慮并網(wǎng)架線的問題，到后期由供電局遠距離架線并網(wǎng)，導致電力系統(tǒng)利用效率較低。據(jù)地方供電局反映，由于前期缺乏系統(tǒng)規(guī)劃設計，部分新建村級光伏扶貧電站項目的線路需要經(jīng)過村民屋頂或在村民門口架設電桿，村民對此存在抵觸情緒，然而繞路搭建接線又會增加電網(wǎng)的投資與線損。此外，有些地區(qū)對村民的培訓較少，雷雨天氣時農(nóng)戶無關閉發(fā)電設備的意識，容易造成安全隱患和較大的經(jīng)濟損失。

5 促進高品質(zhì)光伏扶貧的建議

光伏扶貧是重要的民生工程，扶貧效果對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的意義重大。結(jié)合上文提到的在光伏扶貧推進過程中出現(xiàn)的問題，我們研究提出了推廣“光伏+”扶貧模式、探索貧困人員就業(yè)形式，加強項目運維管理，簡化光伏扶貧項目申報程序，加強項目選址管理、規(guī)避違規(guī)建設行為，加強農(nóng)村電網(wǎng)改造支持力度、提前溝通扶貧電站架線問題等具體建議措施，以打造光伏扶貧精品工程，促進高品質(zhì)扶貧。

1)推廣“光伏+”扶貧模式，探索貧困人員就業(yè)形式。①探索與農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，因地制宜地推廣“光伏+”模式，如農(nóng)光互補、漁光互補、林光互補、藥光互補等[12]，為貧困戶增加雙向收入，帶動當?shù)鼐蜆I(yè)。②探索建立光伏電站運維工程隊伍，積極培訓并優(yōu)先吸納貧困人員就業(yè)，多方位發(fā)力，實現(xiàn)“造血式”扶貧。

2)加強項目運維管理。①落實項目全周期管理。建立項目前期審批、工程開發(fā)建設、后期運行維護等全環(huán)節(jié)質(zhì)量管控體系，嚴把質(zhì)量關，打造精品工程，確保項目收益。②健全項目責任制度。健全項目招標管理辦法，規(guī)范企業(yè)準入條件，同時明確項目建設企業(yè)運維主體責任，約定經(jīng)濟懲罰措施。③提升管理信息化水平。運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術，搭建光伏扶貧項目在線管理平臺，實現(xiàn)扶貧項目實時監(jiān)控、智能維護管理等功能，減少人工成本，提高電站智能化管理水平。④探索建立光伏保險機制。推動建立光伏金融市場，鼓勵光伏扶貧項目購買電站發(fā)電量、項目收益等不同類型的光伏保險，實現(xiàn)光伏扶貧項目多元化和高質(zhì)量的發(fā)展。

3)簡化項目申報程序。項目申報階段只確定幫扶貧困戶的數(shù)量，待項目審批通過后，在審核貧困戶信息的基礎上，再確定項目要具體幫扶的貧困戶。同時，加強對地方政府信息填報的培訓力度，減少因項目信息填報問題而引起的滯后納入光伏扶貧項目目錄這一情況發(fā)生的概率。

4)加強項目選址管理，規(guī)避違規(guī)建設行為。一方面，由國家相關部門組成督查組，采用實地調(diào)研的方式，對已建、規(guī)劃待建的光伏扶貧電站場址進行抽查，對于存在違規(guī)建設扶貧項目的地區(qū)，該地區(qū)全部光伏扶貧項目暫不納入國家可再生能源電價附加補助目錄，待整改完成后再行審批。另一方面，提高扶貧項目信息公開化程度，對項目地址等可公開的信息應及時向社會公開，接受社會監(jiān)督。

5)加強農(nóng)村電網(wǎng)改造支持力度，提前溝通扶貧電站架線問題。一方面，通過加大中央預算內(nèi)投資，對農(nóng)村電網(wǎng)改造投資實行優(yōu)惠貸款或政府貼息政策，建立電力普遍服務基金等方式，加大對農(nóng)村電網(wǎng)的改造支持力度，避免將農(nóng)村電網(wǎng)改造成本轉(zhuǎn)嫁至銷售側(cè)，以減少貧困地區(qū)電力用戶的分擔。另一方面，根據(jù)村級光伏扶貧電站項目規(guī)劃，提前結(jié)合當?shù)氐孛?、村落?gòu)型、房屋分布等展開設計，優(yōu)化項目架桿走線方式；同時，供電公司宜提前加強通電、用電基本常識普及，強調(diào)電磁輻射影響的安全距離，以獲得老百姓的認可。

6 結(jié)語

光伏扶貧關乎民生，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有力推手。光伏扶貧電站涉及規(guī)劃、建設、運維等多個方面，應不斷完善相關政策及配套措施，確保扶貧效果，打造光伏扶貧精品工程，促進高質(zhì)量扶貧。