淺談中國政府的改革及發(fā)展趨勢

魏銘亮

（華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）

一、問題的提出

從古至今，政府改革一直是一個(gè)令人備受矚目的議題，無論是在西方國家還是在東方國家，政府都試圖通過機(jī)構(gòu)改革來滿足公眾需求及適應(yīng)復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境。在不同時(shí)代和不同國家，改革的原因通常有多種多樣，但改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻大同小異——提高政府績效以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府改革是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，早在19世紀(jì)后期，美國就開始了文官制度改革，開創(chuàng)了現(xiàn)代官僚制度的歷史先河；20世紀(jì)初期和中期，世界各國紛紛針對自身的發(fā)展和社會(huì)變化，陸續(xù)進(jìn)行了各式各樣的政府改革；20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，政府改革更是成為一種有意識的自覺運(yùn)動(dòng)。中國政府的改革是在這一世界性浪潮中循序漸進(jìn)的展開，從1982年開始至今，我國已經(jīng)先后進(jìn)行了七次機(jī)構(gòu)改革，這與改革開放是密不可分的，我國的改革將為我們提供了一個(gè)認(rèn)識改革開放的獨(dú)特視角，它是改革開放的一個(gè)縮影。本文試圖通過對我國政府的七次機(jī)構(gòu)改革并結(jié)合其發(fā)展特點(diǎn)，來對我國今后的改革趨勢做出大膽預(yù)測。期待有更多的有識之士參與到我國今后的政府改革中，為改革出謀獻(xiàn)策，完善機(jī)構(gòu)改革，造福于民。

二、七次改革歷程

改革開放以來，我國政府先后經(jīng)歷了七次規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年，幾乎每一次換屆就會(huì)進(jìn)行一次精簡機(jī)構(gòu)的改革，然而聲勢浩大的改革運(yùn)動(dòng)過后，總伴隨著或多或少的回潮現(xiàn)象。這就陷入了一個(gè)怪圈：“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”。盡管該怪圈反復(fù)出現(xiàn)但改革是漸進(jìn)的，可每次改革過后，普通民眾更多的是談?wù)撨@次改革中哪個(gè)機(jī)構(gòu)被裁撤，哪個(gè)機(jī)構(gòu)又被組建，很少看到改革背后的實(shí)質(zhì)及真正目的。筆者認(rèn)為，作為一個(gè)民主政府，應(yīng)該讓其民眾知曉每一次改革的初衷和實(shí)質(zhì)，讓民眾參與到改革中，以獲得民眾的支持和擁護(hù)。

1982年進(jìn)行的第一次機(jī)構(gòu)改革主要圍繞以下三方面展開：一是對國務(wù)院本身的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行了調(diào)整；二是縮減了國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)，明確了國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的職能分工；三是確定了國務(wù)院今后的工作重心——經(jīng)濟(jì)建設(shè)。此次改革還廢除了干部終身制，提高了工作效率，促進(jìn)干部的年輕化。

為了營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展氛圍，1988年國務(wù)院進(jìn)行了第二次規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)改革。此次改革首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的觀點(diǎn)，并指出機(jī)構(gòu)改革應(yīng)在以下三方面中進(jìn)行：一是縮減“三公”經(jīng)費(fèi)，建設(shè)節(jié)約型政府；二是提高機(jī)構(gòu)效能，建設(shè)效能政府；三是提高公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)，培養(yǎng)“精英治國”理念。

1993年的第三次機(jī)構(gòu)改革是在市場經(jīng)濟(jì)浪潮席卷我國的大背景下進(jìn)行的，在此之前我國政府一直采用高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)來統(tǒng)籌配置資源，現(xiàn)在為了能夠更好地與國際接軌，繁榮我國市場經(jīng)濟(jì)，用市場經(jīng)濟(jì)取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，必然要對原先的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。此次改革的目標(biāo)是：使改革機(jī)構(gòu)使其適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，明確提出政企分開是轉(zhuǎn)變政府職能的根本途徑。

1998年的第四次機(jī)構(gòu)改革是在我國提出依法治國并將非公有制經(jīng)濟(jì)作為市場經(jīng)濟(jì)重要組成部分的宏觀背景下進(jìn)行。此次機(jī)構(gòu)改革是我國改革開放以來最具深遠(yuǎn)影響的一次機(jī)構(gòu)改革。此次改革的目標(biāo)是完善公務(wù)員制度，逐步建立起有中國特色的行政管理體制。

2003年的第五次機(jī)構(gòu)改革是在加入世貿(mào)組織的大背景下進(jìn)行的，此次改革明確提出了我國政府職能為經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。改革的重點(diǎn)是：加強(qiáng)宏觀調(diào)控的職能，完善金融監(jiān)督體制；改革政府管理方式，規(guī)范政府行為。此次改革中政府的社會(huì)管理職能開始凸顯。

2008年的第六次機(jī)構(gòu)改革中——探索大部制改革成為此次改革的焦點(diǎn)。中央政府旨在通過大部制改革來解決部門職能交叉、部門林立等問題。此次改革突出三個(gè)重點(diǎn)：一是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控；二是著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和完善公共服務(wù)；三是探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，理順部門職責(zé)。

2013年的第七次機(jī)構(gòu)改革，其核心內(nèi)容是：穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，深化改革。此次改革是對2008年探索大部制改革以來的進(jìn)一步深化完善，它將大部制改革付諸實(shí)踐，整合了公共資源，改善了職能交叉、政出多門的局面，提高了行政效率。

三、歷次改革的特點(diǎn)

1.改革的被動(dòng)適應(yīng)性。我們不難發(fā)現(xiàn)幾乎每次改革的動(dòng)因都是源于對大環(huán)境的適應(yīng)：第一次改革是在改革開放的大背景下展開的；第三次改革是在市場化浪潮席卷我國的宏觀環(huán)境下進(jìn)行的；第五次改革則是在加入世貿(mào)后，為了更好履行入關(guān)承諾，加快我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情境下開展的。改革的被動(dòng)適應(yīng)性可能源于我國政府對當(dāng)下大環(huán)境的認(rèn)識水平有限，認(rèn)識水平的波動(dòng)起伏使得我國政府在機(jī)構(gòu)的消腫、權(quán)力的收放之間產(chǎn)生了搖擺；也可能源于國際經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的瞬息萬變、無跡可尋。改革總是在內(nèi)外環(huán)境的交織變化中展開的，要改變其被動(dòng)的適應(yīng)性就必須審時(shí)度勢、摸清發(fā)展方向、了解運(yùn)行規(guī)律。

2.改革的漸進(jìn)性。從我國歷次的政府機(jī)構(gòu)改革中，我們可以發(fā)現(xiàn)：我國政府為了防止跨越式改革所造成的諸多不適，一般采取漸進(jìn)式的改革方式，試圖通過量變達(dá)到質(zhì)變的效果。漸進(jìn)性的調(diào)整方式符合中國特色的發(fā)展之路，我國自改革開放以來就一直在嘗試走中國特色的發(fā)展之路，一直在摸索中前行，任何的改革都必然會(huì)遭到相關(guān)利益群體的反對和抵觸，因此，將改革的進(jìn)程控制在一定的范圍內(nèi)是保持國家穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必然要求。當(dāng)然，改革的漸進(jìn)性也是為了適應(yīng)大環(huán)境而產(chǎn)生的，我們都知道外部的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境會(huì)對政府改革產(chǎn)生影響，為了使政府機(jī)構(gòu)能更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我們有必要根據(jù)環(huán)境的變化，對相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

3.循環(huán)反復(fù)的改革效果。歷次的機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出兩大怪圈：一個(gè)是機(jī)構(gòu)規(guī)模的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”；另外一個(gè)則是權(quán)力的“下放——回收——再下放——再回收”我國的改革效果呈現(xiàn)出循環(huán)反復(fù)的過程。筆者認(rèn)為呈現(xiàn)出這種效果主要有以下幾個(gè)原因：由于改革的被動(dòng)適應(yīng)性這就必然要求我國政府需要不斷的探索前進(jìn)道路，摸索出一套適合國家機(jī)器運(yùn)行的機(jī)構(gòu)體系；每次改革過后總是會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并和消減，但這并不是簡單的機(jī)構(gòu)設(shè)立與廢除，而是領(lǐng)導(dǎo)者出于全盤考慮，為了適應(yīng)當(dāng)前改革目標(biāo)而進(jìn)行的漸進(jìn)調(diào)整；當(dāng)然，伴隨著我國政府對內(nèi)外環(huán)境認(rèn)識的不斷深化，哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立，哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該裁撤，這將是一個(gè)不斷調(diào)適的過程。

4.重視改革的回應(yīng)性。在歷次改革過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)政府在改革中越發(fā)重視民眾的回應(yīng)性，它已從當(dāng)初的“我”提供什么，“你們”就要消費(fèi)什么的指令性經(jīng)濟(jì)，發(fā)展成“你”需要什么，“我”就提供什么的市場經(jīng)濟(jì)；政府的定位也從原先的管制型全能政府，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，政府試圖培育公共精神和公民文化，通過民眾自身力量來解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益。政府通過還權(quán)于社會(huì)，讓利于民獲得民眾的擁護(hù)和認(rèn)可；政府致力于從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，使得民眾對公共物品及公共服務(wù)擁有更多的選擇權(quán)，大大提高了公眾參政議政的積極性，也引發(fā)了民眾對政府改革的關(guān)注。

四、未來改革的方向

（一）構(gòu)建服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府源于登哈特夫婦的“新公共服務(wù)”理論，它的核心觀點(diǎn)是：政府官員在其管理公共事務(wù)和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中精力于承擔(dān)為公民服務(wù)和向社會(huì)放權(quán)的職責(zé)，如果把政府比作一艘一艘“巨輪”的話，行政官員應(yīng)承擔(dān)的是“掌舵”而非“劃槳”職能。因此，為了適應(yīng)世界浪潮的發(fā)展，培育公民精神，完善公民社會(huì)，構(gòu)建服務(wù)型政府必將繼續(xù)得到深化。

1.構(gòu)建以民眾為導(dǎo)向的政府。以民眾為導(dǎo)向，滿足民眾需求，改變傳統(tǒng)管制型政府模式，將是未來政府改革的主要方向。在傳統(tǒng)的管制型政府模式下，民眾總是被動(dòng)的，缺乏自主性，其需求幾乎源于政府提供什么，我就消費(fèi)什么；而現(xiàn)代的政府應(yīng)該是民眾需要什么，政府就提供什么。政府作為負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，以民眾的需求為導(dǎo)向，為其提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“以民為本”的執(zhí)政理念。

2.構(gòu)建高效率的政府。通過資源的整合來重組政府部門，減少內(nèi)部不必要的分層設(shè)級；通過向地方分權(quán)，提高地方政府自治的靈活性、積極性、及自主創(chuàng)造性，及時(shí)響應(yīng)民眾的需求，因地制宜發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)；通過引入競爭機(jī)制來打破地區(qū)壟斷，提高公共物品及服務(wù)的質(zhì)量，提升民眾的滿意度。

3.構(gòu)建參與式的政府。傳統(tǒng)的至上而下的全能管理模式扼殺了民眾參政議政的積極性，國家的治理更多體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)人的治理即單中心治理模式。一項(xiàng)政策的出臺(tái)、實(shí)施都是領(lǐng)導(dǎo)人一人或小集體拍板決定，忽視了民眾的想法及意愿。參與式政府模式將實(shí)現(xiàn)從單中心向多中心治理的轉(zhuǎn)變，從程序上保證民眾的參政議政、重視民眾訴求，這將有益于我國公民精神的培育及公民社會(huì)的完善。

（二）構(gòu)建有限政府

所謂有限政府是指要通過立法來管理國家，規(guī)范政府，約束官員，其核心思想是“以權(quán)力制約權(quán)力”和“以權(quán)力約束權(quán)力”。學(xué)界普遍認(rèn)為：“最好的政府”是指在限制公民自由方面，政府應(yīng)該扮演“小政府”角色，而在提供公共服務(wù)方面，政府則應(yīng)當(dāng)扮演“大政府”角色。我國自古以來就是一個(gè)行政主導(dǎo)的國家，立法權(quán)和司法權(quán)一直都沒有和行政權(quán)力剝離，這將不利于法治精神在我國的培育。因此，構(gòu)建有限政府勢在必行。

1.限制行政自由裁量權(quán)?！坝邢拚笔侵笇φ畽?quán)限有所限制，傳統(tǒng)的政府模式——“大而全”的全能政府模式，現(xiàn)代的政府模式應(yīng)該是“小而精”的政府模式。政府不應(yīng)與民爭利，應(yīng)該退出可以完全由市場機(jī)制解決的微觀領(lǐng)域。通過完善行政立法、行政監(jiān)督、行政復(fù)議來限制政府的行政自由裁量權(quán)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。充分發(fā)揮各級人大對各級政府的監(jiān)督制約作用來限制行政權(quán)力的無限擴(kuò)大。

2.實(shí)施對政府行為的廣泛監(jiān)督。“有限政府”是指對政府權(quán)力的時(shí)刻監(jiān)督，防止其“越位”、“缺位”。除了制度的相互制衡，更加強(qiáng)調(diào)民眾、輿論的廣泛監(jiān)督，將權(quán)力曬于陽光之下。為了實(shí)現(xiàn)民眾對政府的廣泛監(jiān)督，就必須推進(jìn)司法獨(dú)立、完善信訪制度、尊重合理的“不同聲音”的存在、使媒介能夠在更加寬松自由的社會(huì)環(huán)境下生存。

3.建立公共財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明。實(shí)現(xiàn)各級政府的財(cái)政透明，是構(gòu)建負(fù)責(zé)任政府的必要條件，也是未來政府的改革趨勢。我國稅收制度的宗旨是：取之于民，用之于民。通過實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制、財(cái)政透明，讓民眾知曉政府的每一分錢是用在哪，這不僅有利于增強(qiáng)民眾對政府的信賴感及對其合法性的認(rèn)同，更有助于減少貪污、腐敗的滋生和蔓延。

五、結(jié)論

讓民眾簡單的活著只是一個(gè)合格的政府；讓民眾有尊嚴(yán)的活著則是一個(gè)優(yōu)秀的政府；而讓民眾幸福地活著將是一個(gè)卓越的政府。透視改革開放的30多年歷程，從政府機(jī)構(gòu)較大規(guī)模的七次改革中，我們不難發(fā)現(xiàn)如今的中國政府正在朝卓越的政府邁進(jìn)?！懊^過河”是對我國30多年來改革歷程的形象描述，眾所周知：一個(gè)國家的轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期漫長的過程，它需要領(lǐng)導(dǎo)者的超凡魄力與決心，它需要上下一心、齊心協(xié)力，更需要得到民眾的支持與擁護(hù)。任何改革總是會(huì)遇到阻力，這種阻力可能源于觀念，也可能源于階級利益，曾如去年兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理在回答中外媒體記者見面會(huì)時(shí)所說的那樣：如今，中國的改革已經(jīng)進(jìn)入到了深水區(qū)。這也就意味著今后的政府改革將越發(fā)的困難，所遇到的阻力將越來越多，改革的步伐將越發(fā)的緩慢。本文通過對改革開放30多年來機(jī)構(gòu)改革的回顧，結(jié)合歷次改革特點(diǎn)，來對其未來趨勢進(jìn)行預(yù)估，希望能夠引起更多學(xué)者對我國政府改革的關(guān)注，為今后政府的改革出謀劃策，造福民眾。

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