國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算公開機制構(gòu)建研究

覃耀堅，覃 默，張國磊

（廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

一、國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算公開的必要性

（一）國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算公開是市場經(jīng)濟的要求

國有企業(yè)屬于政府控股的企業(yè)。與私營企業(yè)對比，國有企業(yè)在軍事、航空、通信等關(guān)鍵領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位，是國民經(jīng)濟的晴雨表和對國有宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要工具。國有企業(yè)無論是在歷史、規(guī)模和資金等方面，都具有私營企業(yè)無法比擬的優(yōu)勢。改革開放以后，我國私營企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，由于其具有獨立法人地位的自主經(jīng)營、自負盈虧的個體單位，具有承擔民事責任的能力，預(yù)算管理制度相對比較完善，財務(wù)預(yù)算公開規(guī)范和透明，私有企業(yè)能較好地參與市場競爭。而政府主導(dǎo)下的國有企業(yè)由于受到傳統(tǒng)經(jīng)濟計劃體制的影響，國有企業(yè)的所有事務(wù)管理等基本上都是秘而不宣的，社會公眾對國有企業(yè)的運作和管理知之甚少，更不提國有企業(yè)相關(guān)財務(wù)預(yù)算信息的公開。市場經(jīng)濟體制建立后，我國開始推進國有企業(yè)改革，但在推動政企分開 、政資分開方面并沒有取得實質(zhì)性的進展。隨著市場生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的流動，封閉的財務(wù)預(yù)算信息越來越不利于國有企業(yè)的發(fā)展。[1]推進國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算公開與市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)，有利于讓企業(yè)在進行財務(wù)預(yù)算公開的過程中，能夠逐步獨立自主地在市場經(jīng)濟中活動，從而能夠讓其參與市場自由競爭，促使其過度地依賴政府向政府指導(dǎo)、自主經(jīng)營轉(zhuǎn)變，增強國有企業(yè)的發(fā)展活力。

（二）國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算公開是國企管理體制改革的要求

國有企業(yè)改革始終是經(jīng)濟體制改革的核心環(huán)節(jié)。目前我國的國企改革主要集中在管人和管事上，較少精力投入到國有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)督管理上即對國有資本的管理。其改革體現(xiàn)在簡政放權(quán)，還權(quán)于企和完善國有企業(yè)用人制度，對束縛國有企業(yè)發(fā)展壯大的傳統(tǒng)的管理體制予以剔除。相對于國有企業(yè)在人、事方面的改革，國有資產(chǎn)和監(jiān)管方面的改革顯得相較緩慢，造成國有企業(yè)在資產(chǎn)管理和監(jiān)管方面的缺位，在一定程度上影響了國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算方面信息的公開。走以管資本為主的國資監(jiān)管路線的改革將是我國國有企業(yè)改革的重點攻堅領(lǐng)域，而國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開是其基礎(chǔ)。因此，要進一步完善國資監(jiān)管體制機制，增強國資監(jiān)管工作的針對性、有效性，這將有利于提高國有企業(yè)的資產(chǎn)管理水平，也有利于國有監(jiān)管部門加強對資產(chǎn)的監(jiān)管。同時，國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息的公開也是實現(xiàn)宏觀和微觀聯(lián)動改革的需要。[2]國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算作為政府預(yù)算的重要組成部分，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和條例規(guī)定，應(yīng)該向社會開誠布公。其次，隨著國有企業(yè)市場化改革步伐的加快，財務(wù)預(yù)算信息更要求公開透明。

（三）國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算公開是信息公開透明的要求

從目前的情況看，大部分國有企業(yè)都是我國政府的附屬單位，其管理運作應(yīng)和政府機關(guān)和部門的工作一樣接受社會的監(jiān)督。而財務(wù)預(yù)算信息公開是接受社會監(jiān)督的最重要的實現(xiàn)途徑。《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)都對政府財務(wù)預(yù)算公開作出了明確的規(guī)定，因此國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息也應(yīng)包括在政府向社會公開的內(nèi)容中，這為推進國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開透明提供了重要的法理依據(jù)。近些年來，隨著我國民主政治進程的推進，公眾的民主和參與意識增強，公眾對社會事務(wù)的關(guān)注顯得格外強烈，推進國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開透明不僅是政府應(yīng)盡的責任，也是保障公眾知情權(quán)的重要體現(xiàn)。再者，我國的稅收是“取之于民，用之于民”，公眾有權(quán)清楚和了解每一筆錢政府投入到國有企業(yè)上的來龍去脈，而這都需要國有企業(yè)財政預(yù)算信息公開透明。推進國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開，不僅可以使其接受社會監(jiān)督，提高資金使用效率，還可以提高國有企業(yè)信度，達到國有資產(chǎn)保值增值的目的。

二、國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開面臨的問題

（一）傳統(tǒng)政治文化影響，領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算公開意識不強

國有企業(yè)與政府間是層級制的上下級隸屬關(guān)系，國有企業(yè)負責人是國家干部由上級人事部門委任。[3]在兩千多年的歷史長河中，我國實行的一直是高度集中的政治經(jīng)濟文化體制，在這過程中形成了一種封閉的政治文化的氛圍和官僚本位主義作風(fēng)。在這樣的氛圍下，政府的公務(wù)基本上不對外公開，公眾與政府的溝通時隔絕的，且政府官員在面對公眾時也會選擇緘默，不會主動向公眾公布透露任何相關(guān)的信息，這主要是政府官員出于自身利益的考慮。新中國成立后，國有企業(yè)在實行高度集體計劃經(jīng)濟下成立，并在這種指導(dǎo)思想下進行管理。改革開放后到至今，雖然國家一直提倡簡政放權(quán)，推動政企分開、政資分開，但國有企業(yè)方面的信息始終披著神秘的面紗，公眾對國有企業(yè)的了解還是一頭霧水。根本上還是在于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者思想上還沒有轉(zhuǎn)變，政府官員沿襲的舊的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，這不僅成為了國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開的瓶頸，還在一定程度上影響信息公開的深度和廣度，結(jié)果只能是沒有了社會的監(jiān)督，國有企業(yè)內(nèi)部腐敗問題頻發(fā)，遭到了社會的質(zhì)疑和不信任，影響了國有企業(yè)的形象。

（二）國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息內(nèi)容比較籠統(tǒng)，沒有進行相應(yīng)的分類和細化

國有企業(yè)是以政府投資為主體的單位，資本經(jīng)營預(yù)算是國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算公開的重要信息?！蛾P(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》和《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺，標志著國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算正式納入規(guī)范化和法制化建設(shè)。[4]關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算收入與支出的內(nèi)容，雖然國家作出了明確的規(guī)定，但內(nèi)容比較籠統(tǒng)和沒有進一步細化，如在預(yù)算收入中只是列舉了國家出資企業(yè)分得的利潤等五項大類項目，這樣的分列大類如果作為國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算公開信息的話，對“門外漢”來說不僅晦澀難懂，而且即使讀懂了，也只是從中得到簡單的了解，無從知道預(yù)算收入和支出的更加具體的情況。這樣一來，財務(wù)預(yù)算信息的公開也只是走過場的形式，不僅不利于社會對國有企業(yè)國有資本進行有效的監(jiān)督，更不有利于國有企業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)效率和質(zhì)量的提高，甚至有可能造成公共資源的浪費。

（三）法律法規(guī)滯后，缺乏強有力的制度保障

目前，我國國信息公開方面的相關(guān)法律法規(guī)滯后也是國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開未能實現(xiàn)的重要原因?！墩畔⒐_條例》和《保密法》是我國信息公開的重要依據(jù)。但從兩者來看，都沒發(fā)現(xiàn)對國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開有明確詳細的規(guī)定，讓人感覺模棱兩可，造成國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開隨意化，公開不公開由政府或企業(yè)負責人決定，致使國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開進程舉步維艱。一方面，《預(yù)算法》雖把國有企業(yè)資本經(jīng)營預(yù)算納入到政府預(yù)算組成中去，但在《政府信息公開條例》中更多涉及要公開的內(nèi)容是政府機關(guān)內(nèi)部的信息，對要求國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開沒有確切的規(guī)定，只提到了“公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行”。另一方面，雖然《保密法》中對哪些事項屬于保密范圍和哪些不屬于都作出了明確的規(guī)定，但都只是在宏觀上對這些事項進行概括，并沒有對這些保密事項作出具體的界定，國有企業(yè)涉及教育、科技、國防、軍事等多個領(lǐng)域，將國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算相關(guān)事項信息公開可能造成與《保密法》相沖突，這也是目前國有企業(yè)信息公開所面臨的主要困境。

三、完善國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開的建議和途徑

（一）轉(zhuǎn)變國有企業(yè)負責人思想觀念，提高財務(wù)預(yù)算公開意識

思想是行動的指南。推動國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開，必須從根本上轉(zhuǎn)變國有企業(yè)負責人的思想觀念。針對目前我國國有企業(yè)在思想觀念存在的問題，政府應(yīng)該努力做到：一、加強政府官員或國有企業(yè)負責人的思想觀念教育。尤其是樹立正確的價值觀和人生觀。國有企業(yè)負責人是人民的公仆，要始終牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，要以生產(chǎn)和提供公眾滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)為出發(fā)點和落腳點，主動向社會公開國有企業(yè)相關(guān)信息，特別是與公眾利益密切相關(guān)的財務(wù)預(yù)算信息，讓公眾了解和明白所交納的錢花到了哪里，這不僅有利于提高公眾對國有企業(yè)的信任度，也有利于國有企業(yè)良好形象的樹立。二、要營造國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算公開的良好氛圍，實現(xiàn)國有企業(yè)從管事、管人向管資本轉(zhuǎn)變，為進一步推動政企分開、政資分開打下基礎(chǔ)。中央直屬的國有企業(yè)可以率先在全國范圍內(nèi)進行國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開的試點，為下一步在地方推廣營造氛圍。三、可以將國有國企負責人實行財務(wù)預(yù)算信息公開納入績效考核。實行績效考核，不僅可以增強國有企業(yè)負責人的責任意識，而且還能使其思想上重視，并把財務(wù)預(yù)算信息公開當做一項重要的工作來抓，不敢有所懈怠。

（二）對國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息進行相應(yīng)的分類，細化財務(wù)預(yù)算內(nèi)容

讓人看得清楚的國有資本才是真的預(yù)算。目前國有企業(yè)的國有企業(yè)經(jīng)營資本預(yù)算的收入支出項目較為籠統(tǒng)，基本上都是大類，即使公開后，也很難滿足公眾對國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息的需求，進一步增強國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息的透明度將成為政府和國有企業(yè)的重點推進工作。我國政府公開的預(yù)算科目有“類”、“款”、“項”、“目”、“科”5級，不僅滿足了公眾對政府預(yù)算信息公開的要求，而且提高了財政預(yù)算的透明度。與政府預(yù)算信息公開的科目對照，國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算收入支出公開的科目大都集中在“類”的科目上， 公眾很難從中得到想要的信息，因此要對國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算進行分類和細化?？梢詮囊韵聨追矫嬷郑菏紫?，可以按照政府預(yù)算的科目分類，把國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算也實行“類”、“款”“項”、“目”、“科”5級預(yù)算科目，這樣一來不僅使公眾了解國有企業(yè)每一筆錢的真正用處，也能讓公眾更好地進行監(jiān)督；其次，將國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息“平民化”。除了國家需要保密的信息外，國有企業(yè)在預(yù)算收入支出的具體事項中可以加入注釋和圖表等，使專業(yè)化的財務(wù)預(yù)算知識變成普通民眾真正看得明白、弄得明白的預(yù)算，更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，這也是國有企業(yè)踐行群眾路線的重要體現(xiàn)。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)，提供制度保障

針對目前我國現(xiàn)行法律法規(guī)在推動國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開存在的缺陷，應(yīng)及時修訂和完善，從而為國有企業(yè)預(yù)算信息公開提供重要的制度保障。《政府信息公開條例》是推動政府向社會公開信息的助推器，不應(yīng)僅包括政府機關(guān)和事業(yè)單位的相關(guān)預(yù)算信息，也應(yīng)包括與政府具有從屬性的國有企業(yè)。在《政府信息公開條例》的重點公開的具體內(nèi)容中可以考慮加入“國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算情況”等明確條款，而不是在附則中粗略提及。這樣一來，國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開才會成為必要，而不是依情況而定，使其成為政府的重要責任。其次，《保密法》要隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展進行修訂和完善。[5]現(xiàn)行的《保密法》遠遠不能夠適應(yīng)增強國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算透明度的要求，應(yīng)對其中一些影響國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息公開的相關(guān)條款進行修訂，明確哪些國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算信息可以公開，哪些是明令禁止的，在國有企業(yè)公開相關(guān)財務(wù)預(yù)算信息時，就不會造成與《保密法》中的相關(guān)規(guī)定相沖突。

[1] 石利宗.試論國有企業(yè)預(yù)算管理存在的問題與措施[J].中國外資，2014，（2）.

[2] 許明.企業(yè)預(yù)算管理的問題及對策分析[J].企業(yè)改革與管理，2014，（5）.

[3] 寇海燕.淺談國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算編制理念創(chuàng)新[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2014，（03）.

[4] 胡桓.國有企業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的問題與思考[J].時代金融，2014，（4）.

[5] 林惠雅.預(yù)算公開法律制度研究[J].科技創(chuàng)業(yè)（月刊），2012，（7）.