行政附帶民事訴訟立案審查相關(guān)問(wèn)題分析

董 鴿

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120）

在當(dāng)下的司法實(shí)踐中，法院面對(duì)行政案件往往力不從心，似乎一不小心就做了政府的幫兇，非但不能化解糾紛，實(shí)現(xiàn)行政訴訟法所預(yù)設(shè)的目標(biāo)，反而制造了新的矛盾。因此，緩解官民矛盾，實(shí)質(zhì)性化解糾紛就成為現(xiàn)階段行政訴訟工作的重要目標(biāo)。而行政附帶民事訴訟，在處理行政糾紛的同時(shí)解決與其相關(guān)聯(lián)的民事?tīng)?zhēng)議，符合實(shí)質(zhì)性化解糾紛的價(jià)值指導(dǎo)，同時(shí)減少了當(dāng)事人的訴累，兼顧行政訴法的立法目的，做到了“官了民也了”。但行政附帶民事訴訟制度的關(guān)鍵在于行政訴訟與民事訴訟能否實(shí)現(xiàn)訴訟程序上的合并。行政附帶民事訴訟是行政訴訟的一種特殊形態(tài)，目前來(lái)說(shuō)在立案審查方面尚且沒(méi)有一套具體可行的制度規(guī)定。雖有刑事附帶民事訴訟作為參考，但是畢竟兩種附帶訴訟存在著很大的差異，過(guò)分模仿只會(huì)得不償失。因此對(duì)行政附帶民事訴訟的具體程序問(wèn)題進(jìn)行分析是必要的。而立案是行政附帶民事訴訟從理論到實(shí)踐的關(guān)鍵一步，所以本文試圖對(duì)行政附帶民事訴訟立案審查中的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題、管轄問(wèn)題和起訴期限問(wèn)題進(jìn)行分析，以期對(duì)今后法院受理行政附帶民事訴訟案件有所幫助。

通常來(lái)講，立案審查包括一審立案審查、二審立案審查和再審立案審查，但是基于以下兩方面的考慮，本文僅對(duì)一審立案審查的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析:其一，一審程序是整個(gè)訴訟最基本的程序，是整個(gè)審判程序的中心環(huán)節(jié)和主要階段，而二審和再審程序不過(guò)是對(duì)一審程序的監(jiān)督和糾正;其二，關(guān)于附帶民事部分原告何時(shí)提起附帶審查請(qǐng)求的問(wèn)題，學(xué)者有不同的見(jiàn)解。①這里筆者贊同在一審開(kāi)庭前提出請(qǐng)求的觀點(diǎn)，因?yàn)檫@不僅是對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)，也有利于司法資源的有效利用，同時(shí)兼顧保障了行政機(jī)關(guān)的行政效率。

一、關(guān)聯(lián)性審查

首先筆者對(duì)行政附帶民事訴訟是建立在關(guān)聯(lián)性理論基礎(chǔ)之上的這個(gè)觀點(diǎn)表示認(rèn)同。②關(guān)聯(lián)性理論為行政附帶民事訴訟劃定了一個(gè)有限的范圍，因此當(dāng)法院面對(duì)當(dāng)事人提起行政附帶民事訴訟時(shí)，對(duì)關(guān)聯(lián)性的審查就顯得十分必要。因?yàn)楫?dāng)事人對(duì)訴訟途徑的選擇往往表現(xiàn)出任意性，他們只是希望通過(guò)訴訟可以使自己被損害的權(quán)利得以彌補(bǔ)。對(duì)于普通民眾，我們也沒(méi)有權(quán)力要求他們?cè)谔崞鹪V訟的時(shí)候充分考慮訴訟效率問(wèn)題以及司法資源的配置和合理利用問(wèn)題。那么在立案審查階段就需要通過(guò)關(guān)聯(lián)性的審查發(fā)揮法院訴訟選擇權(quán)的作用。③一方面法院對(duì)哪些案件的附帶民事訴訟會(huì)造成行政訴訟的過(guò)多延誤是清楚的;另一方面，法院對(duì)于不會(huì)造成多大麻煩的民事請(qǐng)求一般也不會(huì)推出不管。確立法院對(duì)附帶民事訴訟選擇權(quán)可以在很大程度上對(duì)當(dāng)事人訴訟選擇權(quán)進(jìn)行檢驗(yàn)和校正，消除當(dāng)事人選擇隨意性。因此法院立案階段的關(guān)聯(lián)性審查平衡了訴權(quán)、審判權(quán)之間的關(guān)系，有助于實(shí)質(zhì)性化解糾紛。

但筆者認(rèn)為在立案審查階段的關(guān)聯(lián)性審查只能是形式審查，因?yàn)樾姓?zhēng)議與民事糾紛的關(guān)聯(lián)關(guān)系的審查處理涉及到案件的審理、判決以及執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，如果立案階段的審查涉及過(guò)多實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容就會(huì)導(dǎo)致附帶訴訟立案難、門檻高，使當(dāng)事人對(duì)“附帶”訴訟望而生畏，轉(zhuǎn)而選擇分別起訴的方式，使附帶訴訟的制度設(shè)計(jì)失去意義。此外這也降低了法院的立案效率，不符合高效司法的理念。一般來(lái)看，立案階段的關(guān)聯(lián)性審查主要考慮以下幾個(gè)方面。

（一）關(guān)聯(lián)性審查的前提條件

首先必須保證行政訴訟的成立。所謂行政附帶民事訴訟就是一種人民法院在審理行政案件的過(guò)程中將與行政糾紛有特定關(guān)聯(lián)性的民事糾紛與行政糾紛一并審理的訴訟模式。行政附帶民事訴訟是以行政訴訟的存在為依托的，必須以行政訴訟的成立為前提和基礎(chǔ)。如果行政訴訟在立案階段經(jīng)過(guò)法院立案庭的初步審查，認(rèn)為不符合立案條件，那么與其相關(guān)聯(lián)的民事糾紛就只能通過(guò)提起民事訴訟或其他方式加以解決。因此關(guān)于行政訴訟成立與否的審查標(biāo)準(zhǔn)就成為十分重要的問(wèn)題。現(xiàn)行立法關(guān)于提起行政訴訟的條件，已經(jīng)不能充分滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求，不能充分回應(yīng)行政法治建設(shè)的客觀需求，亟需進(jìn)一步修改完善。④最突出的問(wèn)題表現(xiàn)在受案范圍和原告資格的界定上，現(xiàn)行規(guī)定不能保證權(quán)利救濟(jì)的有效性，因此必須擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，重新界定行政訴訟標(biāo)的，增加對(duì)行政行為的合法性審查，擴(kuò)大權(quán)利保護(hù)范圍，適當(dāng)放開(kāi)可訴行政行為的范圍，并適當(dāng)引入規(guī)范審查。對(duì)于原告資格問(wèn)題必須重新進(jìn)行科學(xué)界定，改變?cè)械摹罢J(rèn)為”標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)原告資格的客觀準(zhǔn)確性。因此關(guān)于行政附帶民事訴訟中行政訴訟的成立問(wèn)題，必須在一個(gè)更高更科學(xué)的角度上去思考，立足于法條，但不僵化于法條。

其次，進(jìn)行關(guān)聯(lián)性審查必須以附帶民事訴訟原告提起附帶審理的請(qǐng)求為前提?！案綆А钡匚徊⑽锤淖兠袷略V訟的本質(zhì)，它只是民事訴訟的一種特殊表現(xiàn)形式，因此應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“自愿”的原則，尊重民事訴訟原告的意愿。但在行政附帶民事訴訟中當(dāng)事人具有雙重身份。如果一個(gè)行政訴訟經(jīng)過(guò)法院對(duì)事實(shí)部分的初步審查即認(rèn)定其中必然包含一個(gè)與行政爭(zhēng)議相關(guān)聯(lián)的民事糾紛，且該民事糾紛如果提起訴訟，其原告與行政訴訟部分的原告同為行政相對(duì)人。那么這種情況下應(yīng)出現(xiàn)一種“不告不理”的例外情形，即法官釋明權(quán)的行使。釋明權(quán)適用范圍的原則性規(guī)定可以表述為:法官為了明確法律關(guān)系，在整個(gè)訴訟過(guò)程中，根據(jù)當(dāng)事人已有請(qǐng)求或陳述的線索，就有關(guān)事實(shí)及法律上的問(wèn)題與當(dāng)事人進(jìn)行必要的交流，敦促其完善有瑕疵的聲明或陳述，提出相關(guān)證據(jù)。⑤基于該定義，由法官告知行政相對(duì)人在提起行政訴訟的同時(shí)提起附帶的民事訴訟屬于釋明權(quán)的行使。否則，如果任由行政相對(duì)人分別提起行政訴訟和民事訴訟，同一個(gè)行政行為將會(huì)被法院進(jìn)行兩次甚至更多次的審查，這不僅不利于訴訟效率，也不利于維護(hù)行政行為的權(quán)威性，更使得行政附帶民事訴訟模式?jīng)]有制度上的保障。釋明權(quán)行使也有助于引導(dǎo)當(dāng)事人合理訴訟，一定程度上避免濫訴的發(fā)生。

（二）關(guān)聯(lián)性審查的內(nèi)容

一方面要求行政訴訟與附帶的民事訴訟之間具有訴訟主體之間的關(guān)聯(lián)性，即在要求當(dāng)事人主體適格的同時(shí)，還要滿足附帶訴訟中所特有的要求，即訴訟主體在訴訟中的雙重地位。關(guān)于行政附帶民事訴訟的當(dāng)事人問(wèn)題在學(xué)界已有相當(dāng)廣泛的討論，因此本文不復(fù)贅述。要強(qiáng)調(diào)的是，訴訟主體之間的關(guān)聯(lián)性是指行政主體所做出的行政行為的合法性問(wèn)題關(guān)系到行政相對(duì)人和與其相對(duì)應(yīng)的民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而非行政行為本身對(duì)第三方主體造成了權(quán)利侵害。簡(jiǎn)而言之就是要將行政訴訟第三人與附帶民事訴訟當(dāng)事人區(qū)分開(kāi)來(lái)。

另一方面要求訴訟請(qǐng)求之間具有關(guān)聯(lián)性。訴訟請(qǐng)求之間的關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)為行政行為的合法性是民事?tīng)?zhēng)議解決的前提條件（一般出現(xiàn)在行政許可相關(guān)案件中），或者行政行為因民事?tīng)?zhēng)議的存在而產(chǎn)生（一般出現(xiàn)在行政裁決、行政處罰相關(guān)案件中）。⑥但并不是說(shuō)被提起的任何附帶訴訟都會(huì)被受理，立案階段的主要工作就是將不具有可附帶性的案件或者具有可附帶性但是附帶審理并不能實(shí)現(xiàn)行政附帶民事訴訟模式所預(yù)想的訴訟效益的案件排除在外。在立案階段關(guān)于訴訟請(qǐng)求之間的關(guān)聯(lián)性審查主要包含必要性審查和可行性審查。其中必要性審查是可行性審查的前提和基礎(chǔ)。必要性審查主要研究附帶的民事訴訟與行政訴訟之間的緊密程度問(wèn)題。必要性審查要求行政訴訟與民事訴訟本身各自成訴且訴訟標(biāo)的具有重合性，即兩個(gè)訴訟都關(guān)系到具體行政行為的合法性審查，但是并不要求兩個(gè)訴訟請(qǐng)求均發(fā)自同一法律事實(shí)?？尚行詫彶橹饕芯克綆У拿袷略V訟本身的復(fù)雜程度，重在為庭審的順利進(jìn)行做準(zhǔn)備。民事訴訟與行政訴訟所要保護(hù)的法益是不完全相同的，行政訴訟在這一方面明顯“偏袒”了行政效率。所以如果附帶提起的民事訴訟本身過(guò)于復(fù)雜，則不宜附帶審理。判斷某一案件本身是否復(fù)雜，主要考慮該爭(zhēng)議所涉及的法律關(guān)系是否簡(jiǎn)單、訴訟標(biāo)的是否復(fù)雜等因素。

（三）關(guān)聯(lián)性審查后的處理與救濟(jì)

一般而言，如果行政附帶民事訴訟符合訴訟主體關(guān)聯(lián)性和訴訟請(qǐng)求關(guān)聯(lián)性兩個(gè)要件，應(yīng)當(dāng)采取一并立案的方式。但如果當(dāng)事人合并審查的請(qǐng)求經(jīng)過(guò)立案庭的初步審查，認(rèn)為不符合合并立案的條件，那么對(duì)于附帶的民事部分的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)如何處理?目前少有文章對(duì)附帶民事部分不予受理裁定的救濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行研究，本文在此做一些嘗試性探索。

對(duì)于不予受理的附帶民事訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟的管轄法院對(duì)該訴訟請(qǐng)求是否享有管轄權(quán)為依據(jù)分為兩類情況予以處理。如果本院對(duì)民事訴訟部分不享有管轄權(quán)，則應(yīng)當(dāng)在不予受理裁定中告知其享有向上級(jí)法院上訴的權(quán)利。由上一級(jí)法院立案庭對(duì)附帶的民事訴訟與作為本訴的行政訴訟之間的關(guān)聯(lián)性予以審查。如果上一級(jí)法院認(rèn)為符合關(guān)聯(lián)性要件，則直接責(zé)令下級(jí)法院合并立案;如果認(rèn)為不符合，則告知民事訴訟原告向有管轄權(quán)的人民法院?jiǎn)为?dú)提起民事訴訟。如果本院對(duì)民事訴訟部分享有管轄權(quán)，民事訴訟原告又對(duì)立案庭不予合并立案的裁定不服，則法院對(duì)于民事訴訟部分，可以采取一種特殊的立案方式——立案登記制度。這里的立案登記制度不完全等同于民事訴訟制度中的立案登記制度。⑦它不收取當(dāng)事人任何費(fèi)用，民事訴訟部分和行政訴訟部分分別由不同的審判組織進(jìn)行審理。如果在民事案件的審理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，民事糾紛的解決必然依賴于行政行為合法性的審查，則由法院內(nèi)部進(jìn)行案件整合，將民事糾紛附帶進(jìn)入正在進(jìn)行的行政訴訟，由法院行政庭以同一案號(hào)審理并結(jié)案。如果在民事案件的審理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，民事糾紛的解決不必然依賴于行政行為合法性的審查，則由法院責(zé)令民事訴訟原告補(bǔ)繳訴訟費(fèi)用，并由民事審判庭和行政審判庭分別審理、分別結(jié)案。

二、管轄權(quán)審查

民事訴訟法和行政訴訟法對(duì)管轄問(wèn)題分別作出了不同的規(guī)定。從地域管轄來(lái)看，行政訴訟一般由最初做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的人民法院管轄，而民事訴訟由被告住所地的人民法院管轄。從級(jí)別管轄來(lái)看，行政訴訟法級(jí)別管轄的確定，往往依據(jù)的是被告也就是行政主體級(jí)別的高低，民事訴訟法級(jí)別管轄的確定往往考慮到當(dāng)事人的數(shù)量、訴訟標(biāo)的的大小等要素。因此管轄權(quán)的沖突在行政附帶民事訴訟中是常有發(fā)生的事情，這就需要在這些沖突之中為行政附帶民事訴訟管轄法院的確定找到一個(gè)合適的標(biāo)準(zhǔn)。

（一）地域管轄問(wèn)題

關(guān)于地域管轄問(wèn)題主要有三種觀點(diǎn):如果存在管轄人民法院的不一致，案件應(yīng)由有管轄權(quán)的人民法院分別受理，也就不存在行政附帶民事訴訟的問(wèn)題;行政附帶民事訴訟應(yīng)由同一人民法院審理，如果出現(xiàn)管轄上的沖突應(yīng)提交上級(jí)人民法院指定管轄;管轄問(wèn)題不應(yīng)成為行政附帶民事訴訟的障礙，否則有悖于建立該項(xiàng)制度的宗旨。⑧第一種觀點(diǎn)和第三種觀點(diǎn)表述的過(guò)于絕對(duì)，不能為了實(shí)現(xiàn)行政附帶民事訴訟而違背兩種不同訴訟種類所一貫以來(lái)遵循的運(yùn)行規(guī)則，但是也不能不做絲毫的變通，使僵硬的制度規(guī)定阻礙一種新的訴訟模式的形成。整體上筆者贊同第二種觀點(diǎn)，但認(rèn)為應(yīng)依據(jù)附帶的民事訴訟部分的管轄原則來(lái)確定整個(gè)案件的管轄法院。

事實(shí)上，筆者的主張并不會(huì)使行政訴訟喪失其在整個(gè)行政附帶民事訴訟中的主導(dǎo)地位。首先，行政訴訟的整個(gè)進(jìn)程之中并沒(méi)有體現(xiàn)很強(qiáng)的地域依托性，恰恰相反的是，我們的司法實(shí)踐正在努力地“去地域化”。2008年1月14日最高法院發(fā)布司法解釋，異地管轄作為一種制度創(chuàng)新，正式開(kāi)始向全國(guó)推廣。這一制度的推出就是為了改變同一地域范圍之內(nèi)司法權(quán)并不能對(duì)行政權(quán)作到完全客觀公正地監(jiān)督和糾正的現(xiàn)狀。這種一個(gè)地區(qū)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的整體“回避”模式為中國(guó)式的、疏遠(yuǎn)的、權(quán)威的行政審判制度的形成創(chuàng)造了條件。⑨其次，法律并沒(méi)有規(guī)定行政案件的管轄法院必須與該行政爭(zhēng)議之間具有地域上的聯(lián)系。⑩相反民事訴訟較之于行政訴訟在管轄法院的選擇上對(duì)地域的要求表現(xiàn)得十分突出，給予當(dāng)事人的管轄選擇權(quán)也體現(xiàn)出很強(qiáng)的地域約束性。?因此筆者認(rèn)為依據(jù)附帶的民事訴訟來(lái)決定整個(gè)案件的管轄法院具有合理性。就具體操作而言，筆者傾向于將異地管轄制度引入行政附帶民事訴訟制度。管轄法院的沖突為異地管轄的實(shí)施創(chuàng)造了前提條件和選擇空間，這在某種程度上也緩解了法院推行異地管轄制度的現(xiàn)實(shí)尷尬，使異地管轄?zhēng)煶鲇忻?/p>

（二）級(jí)別管轄問(wèn)題

相對(duì)于地域管轄而言，級(jí)別管轄的問(wèn)題就明朗許多。如果民事訴訟部分與行政訴訟部分的管轄法院的級(jí)別相一致，就不存在管轄權(quán)的沖突問(wèn)題。即使二者的級(jí)別管轄不一致，由于不管是行政訴訟法還是民事訴訟法都賦予了當(dāng)事人很小的選擇空間，在選擇最終的管轄法院的時(shí)候也就不會(huì)引起很大的爭(zhēng)議。具體說(shuō)來(lái)，如果行政訴訟部分的管轄法院的級(jí)別高于民事訴訟部分，那么民事訴訟作為附帶訴訟則應(yīng)提高審級(jí)，與行政訴訟部分保持一致。這樣做并不會(huì)過(guò)分增加行政案件一審法院的訴訟成本，因?yàn)樵陉P(guān)聯(lián)性審查過(guò)程中對(duì)附帶訴訟的可行性審查中已經(jīng)排除了過(guò)于復(fù)雜的民事訴訟，以保證行政訴訟的效率。但是如果民事訴訟由于訴訟標(biāo)的要求導(dǎo)致管轄級(jí)別過(guò)高時(shí)，此時(shí)的民事訴訟部分與行政訴訟部分應(yīng)當(dāng)分案處理，而不宜附帶審理。如果選擇按照行政訴訟部分的審級(jí)來(lái)確定管轄法院，則不能滿足民事糾紛對(duì)審級(jí)的要求;如果按照民事訴訟部分的審級(jí)來(lái)確定管轄法院，則會(huì)使原本屬于下級(jí)法院管轄的行政糾紛涌入上一級(jí)法院，破壞行政審判原有的審級(jí)制度，加大上一級(jí)特別是中級(jí)法院行政審判庭的工作壓力，也會(huì)導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。因此筆者認(rèn)為在級(jí)別管轄的問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟的審級(jí)確定管轄法院。

三、起訴期限審查

行政訴訟法和民事訴訟法關(guān)于起訴期限的審查有不同的規(guī)定。?這種不同不僅表現(xiàn)在時(shí)間的差別上，更體現(xiàn)著立法理念的不同。民事訴訟中更多地體現(xiàn)著私權(quán)自治的色彩，為了保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，法院并無(wú)權(quán)對(duì)案件的起訴期間是否經(jīng)過(guò)問(wèn)題進(jìn)行審查，即使起訴期間已經(jīng)經(jīng)過(guò)，當(dāng)事人仍然享有起訴權(quán)，只不過(guò)其對(duì)訴訟結(jié)果喪失了勝訴的可能，卻并不影響對(duì)方當(dāng)事人義務(wù)的履行;而行政訴訟在救濟(jì)公民權(quán)利的同時(shí)必須考慮到對(duì)政府行政效率的保障。因此法院有權(quán)在行政訴訟的立案階段主動(dòng)審查起訴期限問(wèn)題，如果超過(guò)起訴期限則不再對(duì)行政行為的合法性問(wèn)題進(jìn)行審理，也即超過(guò)起訴期限的行政糾紛的當(dāng)事人喪失的是起訴權(quán)而非民事訴訟意義上的勝訴權(quán)。行政訴訟附帶民事訴訟中的民事訴訟部分固然是一種特殊的民事訴訟，但本質(zhì)上是民事訴訟。雖然處于訴訟的“附帶”地位，但并不能改變其作為民事訴訟所固有的特質(zhì)。鑒于此，筆者認(rèn)為只需對(duì)行政訴訟部分的起訴期限問(wèn)題進(jìn)行審查。

但這樣會(huì)產(chǎn)生兩種不同的結(jié)果:行政訴訟部分的原告在法定的起訴期限向法院提出了訴訟;行政訴訟部分的原告在法定的起訴期現(xiàn)經(jīng)過(guò)后才向法院提出了訴訟。對(duì)于前者法院可以直接合并立案，將其作為行政附帶民事訴訟進(jìn)行處理。但對(duì)于后者，行政訴訟的原告因喪失了起訴權(quán)而導(dǎo)致行政訴訟本身并不能成立，當(dāng)然附帶訴訟也就無(wú)從談起。這里就出現(xiàn)了學(xué)者所談到的“行政附帶民事訴訟中存在著的訴訟時(shí)效的沖突”。這種情況之下如果再允許當(dāng)事人對(duì)民事訴訟部分另行起訴，則必然會(huì)與生效的行政裁決相悖;如果不允許當(dāng)事人對(duì)民事訴訟部分另行起訴，則剝奪了當(dāng)事人的民事訴權(quán)。?因此在這個(gè)問(wèn)題上基于對(duì)當(dāng)事人民事訴權(quán)和行政行為公定力的雙重思考，必須既不對(duì)侵害當(dāng)事人的訴權(quán)，又不會(huì)破壞行政行為的公定力和政府公信力。通過(guò)對(duì)民事立案調(diào)解制度的研究可以發(fā)現(xiàn)，將其引入行政附帶民事訴訟制度，會(huì)對(duì)化解行政訴訟與民事訴訟起訴期限的矛盾有一定的幫助。

所謂的民事立案調(diào)解制度是指“案件在當(dāng)事人起訴后、案件移送相關(guān)審判庭審理之前，由人民法院組織進(jìn)行的調(diào)解工作”。?由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)堅(jiān)持審理與立案分離的制度，習(xí)慣上將調(diào)節(jié)作為案件審理而非立案的一部分，所以不管是在立法層面還是在實(shí)務(wù)操作方面都沒(méi)有賦予立案庭調(diào)解糾紛、解決爭(zhēng)議的職能。但是在大調(diào)解和構(gòu)建和諧社會(huì)的背景之下，應(yīng)認(rèn)識(shí)到將“調(diào)解”這種完全契合中國(guó)人民思維習(xí)慣的糾紛解決手段僅規(guī)定在案件的審理階段，并不利于法治工作的推進(jìn)和司法效率的提高。此外由于調(diào)解并不是法院解決糾紛的最終手段，許多案件在經(jīng)過(guò)審判庭法官的調(diào)解之后往往還需要進(jìn)入審判程序，這樣就容易使法官對(duì)經(jīng)過(guò)調(diào)解的案件產(chǎn)生一種潛在的先入為主的偏見(jiàn)，將在調(diào)解過(guò)程中對(duì)雙方當(dāng)事人產(chǎn)生的印象以及所接觸到的證據(jù)運(yùn)用到案件的判決之中，從而破壞了司法的公正客觀性。?因此近年來(lái)民事訴訟領(lǐng)域?qū)α刚{(diào)解制度進(jìn)行了較為深入的研究。有大量的論文對(duì)立案調(diào)解制度進(jìn)行研究論證。學(xué)者們也對(duì)現(xiàn)行法律以及司法解釋進(jìn)行了深入剖析，賦予立案調(diào)解制度一種合法化的制度保障。?

在行政附帶民事訴訟制度的分析中引入立案調(diào)解制度，主要有以下幾方面的思考:第一，不管是行政附帶民事訴訟還是立案調(diào)解，所追求的價(jià)值目標(biāo)和司法理念是一致的，都在兼顧實(shí)質(zhì)性能夠化解糾紛與司法效率的統(tǒng)一。第二，立案調(diào)解發(fā)生在立案階段，附帶的民事訴訟部分在立案階段進(jìn)行調(diào)解避免了主訴不成立條件下附帶訴訟進(jìn)入審理程序的尷尬。第三，調(diào)解這種解決糾紛的手段明顯區(qū)別于法院的判決，在保護(hù)民事主體受侵害的法益的同時(shí)，不會(huì)對(duì)政府行為的公信力和時(shí)效性造成過(guò)分的破壞。

但并不是所有被附帶的民事糾紛都具有立案調(diào)解的可能性，其必須滿足以下條件:首先，附帶的民事糾紛具有可調(diào)解性。其次，必須是在作為主訴的行政訴訟因超過(guò)了法定的起訴期限而喪失起訴權(quán)的情況下，單獨(dú)提起民事訴訟會(huì)變更已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政行為，并且這種變更會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成可以預(yù)期的重大危害時(shí)，才可以對(duì)附帶民事訴訟進(jìn)行立案調(diào)解。最后，進(jìn)行立案調(diào)解必須經(jīng)過(guò)當(dāng)事人的同意，必須是自愿的公平的調(diào)解。即便是當(dāng)事人不同意進(jìn)行立案調(diào)解，受訴人民法院也不能以公共利益可能受損為由，剝奪當(dāng)事人向有管轄權(quán)的人民法院提起民事訴訟的權(quán)利，并且受訴法院負(fù)有告知當(dāng)事人可以另行提起訴訟的義務(wù)。此外基于關(guān)聯(lián)性理論的考量，在行政附帶民事訴訟案件中行政主體必須成為民事部分立案調(diào)解的參與主體，并且在不損害公共利益的情況下，行政主體有責(zé)任為實(shí)現(xiàn)調(diào)解的順利進(jìn)行而對(duì)行政行為做出一定變更。

四、結(jié)語(yǔ)

筆者的論述整體上建立在對(duì)行政附帶民事訴訟關(guān)聯(lián)性理論的認(rèn)可基礎(chǔ)之上，主要就行政附帶民事訴訟立案審查的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題、管轄權(quán)的確定問(wèn)題及起訴期限問(wèn)題進(jìn)行了分析。在關(guān)聯(lián)性審查問(wèn)題上，本文認(rèn)為立案階段的關(guān)聯(lián)性審查應(yīng)當(dāng)是一種形式上的關(guān)聯(lián)性審查，并對(duì)審查的前提條件、審查的內(nèi)容及審查后的處理與救濟(jì)等問(wèn)題進(jìn)行了解釋。對(duì)于地域管轄權(quán)問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)與異地管轄制度相結(jié)合確定管轄法院;對(duì)于級(jí)別管轄的問(wèn)題，則堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)以行政訴訟的管轄級(jí)別為準(zhǔn)，以維護(hù)行政訴訟的主訴地位。關(guān)于立案階段行政訴訟與民事訴訟在起訴期限問(wèn)題上的沖突，本文引入了民事訴訟上的立案調(diào)解制度，在維護(hù)政府公信力的同時(shí)，為附帶民事訴訟的解決創(chuàng)造條件，以實(shí)質(zhì)性化解糾紛。

注釋:

①許多學(xué)者從有利于人民法院審理的角度考慮，主張對(duì)提起附帶民事訴訟的時(shí)機(jī)應(yīng)加以限制。有的學(xué)者主張應(yīng)在法庭評(píng)議之前提出，有的主張?jiān)谛姓V訟一審開(kāi)庭之前提出。筆者同意后者。因?yàn)楦綆袷氯缭谝粚忛_(kāi)庭之后，法庭評(píng)議之前提出，勢(shì)必會(huì)造成延長(zhǎng)審限的后果，不能保障庭審順利進(jìn)行和行政案件的及時(shí)解決。

②對(duì)于行政附帶民事訴訟，很多學(xué)者都認(rèn)為是因?yàn)樾姓V訟與民事訴訟之間存在關(guān)聯(lián)性，所以可以一并審理，并多用到“關(guān)聯(lián)”、“相關(guān)”、“聯(lián)系”等類似的文字。如“行政附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時(shí)附帶審理與行政案件相關(guān)聯(lián)的民事案件，并作出裁判的訴訟活動(dòng)?！眳⒁?jiàn)姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999年第1 版，第396 頁(yè)。

③馬貴翔.確立法院對(duì)附帶民事訴訟選擇權(quán)的構(gòu)想［J］.法學(xué)論壇，2002，（5）.

④江必新.完善行政訴訟制度的若干思考［J］.中國(guó)法學(xué)，2013，（1）.

⑤肖建華，陳琳.法官釋明權(quán)之理論闡釋與立法完善［J］.北方法學(xué)，2007，（2）.

⑥江偉，范躍如.民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件訴訟程序研究［J］.中國(guó)法學(xué)，2005，（3）.

⑦立案登記制度是指，對(duì)于民事案件不采取實(shí)質(zhì)審查方式，當(dāng)事人一旦起訴，就可以立即進(jìn)入訴訟程序，法院的書記官對(duì)訴狀進(jìn)行格式審查，符合條件的進(jìn)行排期和登記手續(xù)。換言之，這是法院根據(jù)當(dāng)事人的起訴，無(wú)條件啟動(dòng)審判程序的一種訴訟制度。2007年，由江偉教授主持修訂的《民事訴訟法修訂專家建議稿（四）》中明確提出了吸收西方等國(guó)適用的立案登記制度以改進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行的立案制度的建議。

⑧施金才，陳曉宇.關(guān)于行政附帶民事訴訟若干問(wèn)題的思考［A］.行政法理論與審判實(shí)務(wù)研究［C］.北京:人民法院出版社，2000:756.

⑨王斌林.行政訴訟異地審判規(guī)范分析［J］.南華大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（3）.

⑩行政訴訟法第二十二條第一款規(guī)定:“有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)人民法院指定管轄。”

?如民事訴訟法第二十五條規(guī)定:“合同的雙方當(dāng)事人可以在書面合同中協(xié)議擇被告住所地、合同履行地、合同簽訂地、原告住所地、標(biāo)的物所在地人民法院管轄，但不得違反本法對(duì)級(jí)別管轄和專屬管轄的規(guī)定?！?/p>

?行政訴訟法第三十九條規(guī)定:“公民法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外?！倍穹ㄍ▌t對(duì)訴訟時(shí)效做如下規(guī)定:“向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為二年，法律另有規(guī)定的除外?！?/p>

?盧少軍，趙德鑄.行政附帶民事訴訟幾個(gè)問(wèn)題的思考［J］.山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（4）.

?最高人民法院2009年1月份在海南省?？谑姓匍_(kāi)的第二次全國(guó)法院立案審判工作會(huì)議上，立案庭劉學(xué)文庭長(zhǎng)在其總結(jié)講話中明確提出。

?王輝.人民法院立案調(diào)解制度研究［D］.河北大學(xué)，2010.

?立案調(diào)解的法律依據(jù):最高人民法院在《關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)民事訴訟法＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第91 條中原則規(guī)定:“人民法院受理案件后，經(jīng)審查，認(rèn)為法律關(guān)系明確、事實(shí)清楚，在征得當(dāng)事人雙方的同意后，可以進(jìn)行調(diào)解”。2003年最高人民法院在《關(guān)于落實(shí)23 項(xiàng)司法為民具體措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》第七條中規(guī)定:“民事訴訟過(guò)程中，調(diào)解可以在任何一個(gè)階段進(jìn)行，法院不得以調(diào)審分離拒絕當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解的正當(dāng)請(qǐng)求”。上述意見(jiàn)的出臺(tái)標(biāo)志著法院全程調(diào)解理念的初步形成。之后2004年頒布的《人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》進(jìn)一步明確:“在征得當(dāng)事人各方同意后，人民法院可以在答辯期屆滿前進(jìn)行調(diào)解?！?/p>