公共政策管理:公共政策研究的一個新維度*

鄒 榮

(楚雄師范學院，云南 楚雄 675000)

毫無疑問，公共政策是需要被管理的。但是，長期以來，公共政策多是被視為管理工具來研究，將其作為管理對象來研究分析還十分薄弱。公共政策是政府公共治理活動的有效手段之一，是政府管理和治理社會的重要工具，是公共行政的核心內(nèi)容。在當代政府行政“公共政策化”特征日趨明顯的背景下，公共政策在政府公共行政中扮演的地位和作用就更加凸顯。正如美國著名經(jīng)濟學家曼昆所言:“一個社會的興衰在某種程度上取決于政府所制定的公共政策?！睂τ诂F(xiàn)代社會的人們來說，公共政策作為政府用來影響我們生活的一種方式，從搖籃到墳?zāi)苟茧y以擺脫公共政策的影響和制約，這在客觀需要上也促使人們給予公共政策管理更多的關(guān)注。［1］(P27)

一、公共政策管理:從管理工具到工具管理的拓展性路徑

(一)政策管理的界定

對于公共政策管理，目前學術(shù)界還沒有形成一個較為統(tǒng)一的界定。學者吳定在《政策管理》一書中認為所謂政策管理，是指采取科學的、系統(tǒng)的以及條理的管理知識及方法，用于了解公共政策相關(guān)的概念與理論，并且有效管理政策運作過程的各項活動，進而妥善處理相關(guān)政策議題，實為政策實務(wù)人員、研究者及一般社會大眾，對政策議題具有興趣者所共同關(guān)切。［2］(P16)

總體而言，公共政策管理應(yīng)包含以下幾個特征:在本質(zhì)上屬于一種管理行為和管理過程的統(tǒng)一;在目的上旨在維護和實現(xiàn)公共利益;在實現(xiàn)方式上表現(xiàn)為充分運用現(xiàn)代管理手段和方法。由此，我們認為，公共政策管理就是公共政策管理者依據(jù)政策系統(tǒng)各要素之間的關(guān)系，運用協(xié)調(diào)、組織、控制等手段和方法，以提高政策運行質(zhì)量和效果為目標，有效化解政策沖突、強化政策監(jiān)控，確保公共政策目標實現(xiàn)的管理活動和過程的總和。

(二)從管理工具到工具管理的轉(zhuǎn)變

公共政策管理研究是理論研究的拓展，也是公共政策現(xiàn)實運作的客觀需要，這既是理論研究的凸顯，更是對實踐活動的回歸，這也必然將拓展現(xiàn)有的公共政策研究范圍，轉(zhuǎn)換研究視角。無論是從公共政策自身運作，還是從公共行政的運行來看，公共政策管理都是公共行政管理中最為重要和關(guān)鍵的組成部分，是一個公共政策運行系統(tǒng)不可或缺且亟待強化研究的領(lǐng)域。從理論研究來看，目前的研究多集中在某一領(lǐng)域的公共政策管理。如貨幣政策、高興技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策管理等，這些研究集中從某一類型的政策管理著手分析，然而，從政策系統(tǒng)來研究和分析政策管理這一問題還顯得不足。我們強調(diào)和關(guān)注公共政策管理研究，對拓寬公共政策理論研究領(lǐng)域和優(yōu)化公共政策體系，調(diào)整公共政策運作過程有著重要意義。

二、從管理工具到工具管理:公共政策管理研究的價值

公共政策管理追求的是政策的效率和實際效用的最大化，這是公共政策管理的落腳點和出發(fā)點。具體而言體現(xiàn)為以下幾個方面:

第一，提升公共政策績效的重要基礎(chǔ)。毋庸置疑，公共政策已經(jīng)成為公共行政組織和行政部門實現(xiàn)社會各種利益關(guān)系協(xié)調(diào)最為重要的工具之一。公共之策有序化、合理化程度直接影響和決定了公共政策本身的質(zhì)量。公共政策能否取得實效，除了取決于其完整性、科學性外，更關(guān)鍵在于其效力大小的體現(xiàn)。1999年，我國政府推行的西部大開發(fā)政策，旨在通過具體傾斜性區(qū)域政策實現(xiàn)西部地區(qū)的發(fā)展，改變我國東、中、西部三個地區(qū)之間的差距。但是，這項區(qū)域政策的實施并沒有改變區(qū)域發(fā)展差距拉大的現(xiàn)狀，而且區(qū)域之間的差距仍在擴大。［3］(P232)究其根源，公共政策本身缺乏必要的管理，進而導致的政策有效性不足、政策支撐力度不夠是重要根源。從公共政策過程來分析，公共政策效力形成和運作有著其內(nèi)在的規(guī)律性——公共政策效力遞減規(guī)律。在公共政策運行過程中，極易發(fā)展發(fā)生“衰變”或者“變異”，因此更是需要通過公共政策管理來確保其效力的發(fā)揮與提升。

第二，化解公共政策沖突的主要途徑。公共政策作為政府管理社會，實現(xiàn)社會秩序化的重要工具之一?！啊摺紫扰c秩序有關(guān)。政策暗示著系統(tǒng)和一致性?！保?］(P12)公共政策所維護的社會秩序性在現(xiàn)代社會中的價值體現(xiàn)尤為突出。然而，公共政策沖突卻使公共政策陷入困境之中:公共政策是規(guī)范和引導人們的行為，引導社會和諧有序的重要工具之一，但公共政策自身卻存在眾多沖突，政策之間以及政策內(nèi)部的沖突無疑將制約和限制著政策本身的有效性發(fā)揮，以及公共利益的實現(xiàn)和維護。公共政策要確保其秩序性，自身的一致性和系統(tǒng)性就十分關(guān)鍵，從這個意義上來審視政策管理無疑具有重要意義。

第三，降低公共政策成本的關(guān)鍵所在。公共政策過程依賴于政策資源的支持，然而，從成本——收益角度來看，公共政策之間相互抵觸、“打架”，政策朝令夕改等問題引發(fā)決策、維護、監(jiān)控、風險成本的增加，這不僅會導致人、財、物的損耗和浪費，還會引發(fā)社會對政府公共行政的信任衰減，導致政策成本的不斷增加。重視和強調(diào)給予公共政策管理必要的關(guān)注，有助于減少因為政策監(jiān)管不力導致的政策資源浪費，進而降低公共政策成本。

第四，提高政府行政效能的重要支柱。實際上，“我們生活在一個‘以行政為中心的時代’?！保?］(P47)對一個民族的經(jīng)濟增長來說，比文化素質(zhì)更為重要的是政府的政策。［6］(P271)可見，政府的政策在政府效能中的重要地位。而政策管理無疑成為確保公共政策有效運行，進而不斷提升以政府為主導的公共管理部門的治理績效的一種有效手段。政府除了制定和執(zhí)行相關(guān)公共政策，重視公共政策監(jiān)管外，也是確保其行政目標的實現(xiàn)，助推政府行政效能提升的重要內(nèi)動力。

三、公共政策的特性:公共政策管理的內(nèi)在邏輯

政策是需要管理的。公共政策管理的形成和產(chǎn)生絕非主觀臆斷而來，公共政策本身以及運作過程的內(nèi)在特征是公共政策管理產(chǎn)生和形成的前提和基礎(chǔ)，也是進行公共政策管理行動的內(nèi)在邏輯。

(一)公共政策的多樣性與復雜性

在現(xiàn)代公共政策運行過程中，政策目標多是通過政策組合來實現(xiàn)，進而構(gòu)建起涵蓋集經(jīng)濟、社會、文化和政治諸多領(lǐng)域的政策系統(tǒng)。在公共政策內(nèi)部集政策主體、客體、環(huán)境、資源等多種要素于一體，其運行也是一個極其復雜多變的過程，這就構(gòu)成了公共政策內(nèi)部多個子系統(tǒng)。因此，無論從宏觀還是微觀角度來看，公共政策的構(gòu)成和運行是復雜多樣的，要確保公共政策的有序運行絕非易事。

公共政策的多樣性和復雜性在客觀上需要給予必要的管理。一方面，無論是公共政策咨詢、決策、制定、執(zhí)行、反饋，還是評估、調(diào)整、終結(jié)都需要政策主體做出合理化、科學化的調(diào)控，否則，這必將影響公共政策目標的實現(xiàn)?，F(xiàn)代公共行政管理日趨復雜化，這就更需要公共政策的運行主體時刻確保其運行的有效性。另一方面，公共政策環(huán)境系統(tǒng)迅速變革，也給公共政策運行帶來了新的挑戰(zhàn)。當前，我國社會正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡的時期，國家制定了大量的政策，但是新舊政策之間仍在相互交錯，相互沖突。同時，社會變遷帶來的新情況、新問題、新矛盾，政策之間相互協(xié)調(diào)和監(jiān)控存在的問題等等這些因素更為確保公共政策目標的最終實現(xiàn)帶來了重重困難。加之，公眾對公共政策需求多樣化，要平衡和協(xié)調(diào)好公共政策各利益之間的訴求又絕非是單一政策可以實現(xiàn)的，這就需要在客觀上強化政策管理體系建設(shè)，逐步建立和完善政策管理制度、體系和組織機構(gòu)。

(二)公共政策的工具性與可控性

公共政策不僅是推行政治統(tǒng)治的工具，也是政府治理的重要工具。在政策過程中，政策工具是政府能夠用以實現(xiàn)特定政策目標的一系列機制、手段、方法與技術(shù)，它是政策目標與政策結(jié)果之間的紐帶和橋梁。［7］政策目標實現(xiàn)的關(guān)鍵在于設(shè)計和選擇有效的政策工具。隨著“國家機構(gòu)的膨脹、國家職能的擴大已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)政治生活的一種普遍現(xiàn)象，行政機關(guān)在政策制定和實施的過程中的地位和作用越來越突出，人類進入了一個 ‘以行政為中心’的新時代?！保?］(P249)公共政策在利益控制、矛盾調(diào)節(jié)等領(lǐng)域中的工具性日漸顯現(xiàn)。

實際上，無論是在中國還是在西方社會，公共政策一直以來就被作為政府進行社會治理的重要工具而存在。在西方國家應(yīng)對經(jīng)濟和社會危機中，公共政策的工具性就更為明顯和突出。以公共政策的執(zhí)行來分析，不管我們是以“自上而下”的途徑來設(shè)計政策執(zhí)行模式，還是以“自下而上”的途徑來研究政策執(zhí)行過程，政策執(zhí)行的實質(zhì)或過程總是包含著在可以利用的工具箱中選擇一種或幾種政策工具。正如胡德 (C.Hood)所言，政策執(zhí)行就是工具選擇的管理過程。長期以來，我們對政府機構(gòu)及其人員在政策執(zhí)行中的正當角色和職責功能比較重視，而在如何選擇合理的工具來執(zhí)行政策以有效達成公共目標上則較少關(guān)注。加之，公共政策工具的逐漸豐富和多元化，在相當程度上為政策主體的選擇提供了更多自由裁量的空間。為了避免過度自由裁量權(quán)給公共政策帶來風險，客觀上需要對公共政策進行必要的管理。

在理想狀態(tài)下，公共政策是人類理性行為的杰作。但是，在實際的運作過程中，公共政策幾乎難以確保都在理性的狀態(tài)下去完成和實現(xiàn)。相反，在相當多的情況下，公共政策不能夠順暢的運轉(zhuǎn)。其根源在于公共政策不能夠按照人的純理性設(shè)計來實現(xiàn)。因為無論是公共政策本身，還是公共政策過程都是主觀與客觀的有機統(tǒng)一。公共政策本身并不能自動地達成人們所期望的目標或者效果，所以需要對其運行實施必要的管理。在政策的制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)，由于信息不充分、有限理性、利益偏好、意外事件等諸多原因，使得政策方案不完善，公共政策或被誤解、曲解、截留、濫用、附加或停滯，并最終導致政策執(zhí)行不力，直接影響政策本身的質(zhì)量及執(zhí)行結(jié)果。黑龍江省哈爾濱市水務(wù)局下屬的江堤處在松花江大堤被水坡30米以內(nèi)，該下屬部門在此處建造了一棟氣度不凡的大樓。雖然哈爾濱市水務(wù)局知道，根據(jù)《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國河道管理條例》，那種地方是根本不允許建造永久性建筑的，但執(zhí)行法律的部門恰好就是水務(wù)局自己的下屬部門。該事件被媒體曝光以后，他們“變通”了一下，把大樓重新申報為“水務(wù)部門的臨時辦公場所”。因為根據(jù)相關(guān)的規(guī)定，水務(wù)部門是可以在大堤附近建房辦公的。公共政策的可操作性在這里被淋漓盡致地發(fā)揮出來，公共政策的彈性過大，加之政策系統(tǒng)內(nèi)缺乏必要的政策管理，無疑是導致“上有政策，下有對策”問題不斷上演的重要原因之一。因此，必須對政策過程的各個環(huán)節(jié)，尤其是政策的制定和執(zhí)行加以監(jiān)管，以保證公共政策過程目標最終得以貫徹與實施，并及時發(fā)現(xiàn)與糾正政策偏差。人為的主觀因素就使得公共政策在具體的運作過程中具有可操作性，可以根據(jù)政策主體的需要作出調(diào)整和轉(zhuǎn)換。同時，因為政策主體對公共政策本身的可控性，也必然導致公共政策合法性的缺失，遭遇合法性危機。

(三)公共政策的系統(tǒng)性與非秩序性

公共政策過程及其運作的每一個過程都顯示公共政策本身的系統(tǒng)性。公共政策絕非某一方面、某一領(lǐng)域的公共問題的行為規(guī)范。公共政策往往要解決和協(xié)調(diào)公共領(lǐng)域中的整體性和綜合性，這也決定了公共政策的系統(tǒng)性。從公共政策過程整個運作體系來考慮，就單一政策的運行體系而言，包含了政策問題的形成、提出，政策議程的形成，政策的制定、執(zhí)行和評估、調(diào)整、完善與終結(jié)。每一個階段和過程都包含了極為復雜的運作過程，公共政策體系內(nèi)部也需要不斷強化公共政策本身的管理。如果公共政策缺乏內(nèi)在的相互協(xié)調(diào)性，公共政策沖突就不可避免，進而危及公共政策體系的合法性與有效性。一旦公共政策的整體性、系統(tǒng)性遭到破壞或者存在缺陷，也就難以從根本上確保公共政策對公共利益的實現(xiàn)與維護。同時，公共政策問題往往具有相似性，因此，一些地方和部門往往在對公共政策吸收和引進的過程中，較為重視公共政策借鑒，但是往往忽視公共政策在本地區(qū)、本部門內(nèi)部的適用程度，存在將不同時間、不同區(qū)域和文化背景下的政策生搬硬套地運用到自身所轄的領(lǐng)域內(nèi)?，F(xiàn)代公共管理體系運作的系統(tǒng)化，也逐步使得公共政策本身的發(fā)展更加體系化、復雜化。公共政策的運作也形成一個相對獨立的運作系統(tǒng)，政策體系中往往包含規(guī)制性、激勵性、導向性政策。

作為“對社會價值所做的權(quán)威性分配”的公共政策表現(xiàn)為一種公共管理活動過程，是政府管理社會的重要組成部分。其運作過程是在公共政策主體主導下進行的，運作的效果往往受制于主客觀因素的影響。在公共政策實踐中出現(xiàn)了大量政策非有序化運作的問題，這直接危及了公共政策的權(quán)威性，并進而危及或損壞公共組織應(yīng)有的合法性和權(quán)威性。大量公共政策失敗、失效、沖突的現(xiàn)象表明，公共政策并非都是按照政策主體的預(yù)期來有序運作的，反而在運作過程中表現(xiàn)出破壞原有秩序，使得公共政策活動陷入混亂的局面之中。如湖北省漢川市報載，政府《關(guān)于倡導公務(wù)接待使用“小糊涂仙 (神)”系列酒的通知》對各單位喝酒指標規(guī)定得清清楚楚:市政府接待處10萬元，市公安局2.5萬元，仙女山鎮(zhèn)7萬元，馬口鎮(zhèn)5.5萬元等等。該市包括各局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的105個單位，2006年需完成“任務(wù)”200萬元喝酒任務(wù)。而更令人不解的是紅頭文件規(guī)定對于完成年度用酒計劃的單位，將按10%獎勵，對未完成計劃的單位將通報批評。從這則案例可以看出，公共政策一旦非有序化運作必將危及公共利益。

(四)公共政策的穩(wěn)定性與變動性

公共政策本身是在一定時期內(nèi)，政府或者公共部門為解決或應(yīng)對公共問題而制定、實施相應(yīng)的措施或者對策。這也就表明了，就某一特定或者具體公共政策而言，總是在一定的歷史時期所出現(xiàn)的事物，具有明顯的時效性的特征。換而言之，公共政策是一個不斷變遷的過程，即是一個連續(xù)不斷、高度復雜的演進過程。政策本身的穩(wěn)定性與變動性相互構(gòu)成一對矛盾:公共政策需要保持一定的穩(wěn)定性，這是確保其權(quán)威性和有效性的重要基礎(chǔ)，更是實現(xiàn)政策目標的客觀需要。政策一旦缺乏穩(wěn)定性，朝令夕改，變動幅度過大，頻率過高，往往導致政策制定和執(zhí)行成本增加，資源浪費，甚至是抵制性現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時，普遍的、結(jié)構(gòu)性短期行為影響政策效力，必然引發(fā)公眾對公共政策不信任，其權(quán)威性、合法性必將受到損害。

公共政策的穩(wěn)定性是相對的，其變動性是絕對的。公共政策需要根據(jù)公共問題的變化作出必要的調(diào)整。公共政策需要隨著時間和空間的轉(zhuǎn)換不斷發(fā)生變化。公共政策所產(chǎn)生的效應(yīng)也往往隨著這些外在時空的變化而發(fā)生變化，一旦不能及時有效的做出調(diào)整，必將會影響公共政策效應(yīng)的發(fā)揮，有時甚至產(chǎn)生負面影響。這就從客觀上要求對公共政策進行必要的管理，對于過時的公共政策進行及時的終結(jié)，不然就必然導致公共政策體系的混亂，并進而引發(fā)公共秩序的混亂。2000年，遼寧省東港市“專賣辦”規(guī)定“酒類經(jīng)銷戶一律不得銷售外地啤酒”，而所依據(jù)的文件居然是1978年4月遼寧省革命委員會發(fā)布的，更為離奇的是當?shù)胤ㄔ阂矊⒋宋募鳛閷嵤┨幜P的依據(jù)。［9］引發(fā)這些混亂的原因是多方面的，但是，公共政策主體對公共政策時限性的管理缺乏是導致這一事件發(fā)生的重要原因之一。因此，無論是政策的穩(wěn)定還是變動，對公共政策管理而言都是一個不可回避的問題。

(五)公共政策的公共性與利益性

作為對社會利益進行“權(quán)威性價值分配”的公共政策與利益有著千絲萬縷的內(nèi)在聯(lián)系。公共政策本質(zhì)上兼?zhèn)涔残耘c利益性雙重屬性。一方面，它需要維護和確保公共利益的最終實現(xiàn)，公共利益自然而然是公共政策最為根本的屬性之一。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性，是公共政策運行的出發(fā)點和歸宿，是評判一切公共政策的基準，也是公共政策的基本理念和核心精神。其公共性主要體現(xiàn)在公開、公正和公平三個維度。實現(xiàn)社會公平、公正最大化是人類社會不斷追尋的理想目標和境界，人類也一直在為之進行不懈的努力和奮斗。

另一方面，公共政策公共性的實現(xiàn)絕非易事，公共政策無時無刻不在受到各種利益的侵襲。無論是從整個公共政策體系，還是從公共政策運作過程來分析，公共政策始終難以逃離利益束縛。一方面，公共政策表現(xiàn)出對公共利益的遵從與維護;另一方面，卻是對公共利益的損害。國家并非理想的抽象物，現(xiàn)實運行的國家及其載體——政府也有自身的利益主張。一旦公共政策主體脫離了公共利益的限制和約束，公共政策就可能成為危及公共利益的一個重要根源。政府往往集政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者于一身，相當一部分公共政策往往出于以領(lǐng)導者個人意圖和個人意志為基礎(chǔ)。這也就使得公共政策難以從根本上確保其公共利益的實現(xiàn)，甚至不斷以損壞公共利益為代價，在公共政策領(lǐng)域中出現(xiàn)的政策“尋租”便是此現(xiàn)象結(jié)出的惡果。

“創(chuàng)租”和“抽租”，不斷地為政策主體所利用。在當代中國這一現(xiàn)象尤為突出。難怪香港城市大學的岳經(jīng)綸先生指出:“可能全世界就是中國是擁有公共政策最多的國家，但是我們有政策，卻沒有公共政策?！保?0］

無論從公共本身，還是從公共政策過程來看，由于公共政策運行的內(nèi)在特性，決定了公共政策主體需要不斷強化工作政策管理的意識和能力。從源頭上強化政策制定與政策目標之間的差異，在過程中強化政策監(jiān)管和監(jiān)控，這是推進公共政策不斷實現(xiàn)政策目標，進而推進公共管理活動順利開展的一條必由之路。

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