投入50億元以獎(jiǎng)代罰治理六省市大氣污染的績效探討

張宏海

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)增長速度令人矚目，但巨大的能源消耗與污染排放給我國環(huán)境帶來巨大的破壞。自2011年底PM2.5引起廣泛關(guān)注以來，我國中央和地方各級(jí)政府不斷出臺(tái)文件應(yīng)對(duì)越來越嚴(yán)重的霧霾天氣。治理霧霾，可說是各級(jí)政府的職責(zé)所在之一。2013年10月14日，財(cái)政部發(fā)布消息:中央財(cái)政將安排50億元資金，以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，用于京津冀蒙晉魯6個(gè)省份的大氣污染治理工作。這是2013年6月14日李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署大氣污染防治十條措施“國十條”，以及2013年9月國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以來，我國政府在大氣污染治理方面邁出的又一大步伐，凸顯了我國政府治理大氣污染的決心。

一、逐利博弈下“罰”的困窘

在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，每個(gè)人都在追求自身利益的最大化，會(huì)產(chǎn)生不考慮環(huán)境破壞、部分考慮環(huán)境成本和消除大部分環(huán)境成本的三條庫茲涅茨環(huán)境曲線。同時(shí)，人們也不可能掌握所有的信息，因而無法準(zhǔn)確預(yù)測會(huì)產(chǎn)生污染的問題，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的外部成本不能在市場上自行消除，而是將經(jīng)濟(jì)上的不利因素轉(zhuǎn)嫁給他人，同時(shí)環(huán)境污染和資源開發(fā)存在不可逆轉(zhuǎn)性，超過一定值就無法回到初始狀態(tài)。近來，京津冀地區(qū)的霧霾天氣引起了世人和政府高度關(guān)注，河北這個(gè)鋼鐵大省一直是我國環(huán)保部門的重點(diǎn)督察區(qū)域，大氣環(huán)境形勢極其嚴(yán)峻。全國污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市中，河北省每月就占5至7個(gè)。據(jù)河北省政府測算，鋼鐵企業(yè)綜合能源消耗占全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)消費(fèi)量近50%，是名副其實(shí)的耗煤、排污大戶。環(huán)保部華北督查中心在3月份曾通報(bào)，河北省60%的鋼鐵企業(yè)存在環(huán)保問題，70%的除塵設(shè)施運(yùn)行不正常，80%的生產(chǎn)廢水違規(guī)排放。眾所周知，節(jié)能減排、環(huán)保達(dá)標(biāo)，需要支付一定運(yùn)營成本。環(huán)保運(yùn)營成本越高，企業(yè)不作為就越劃算。根據(jù)現(xiàn)行環(huán)保法律和以“罰”為主的環(huán)保治理政策，如排污不符合標(biāo)準(zhǔn)，這些鋼鐵大戶最高也不過挨罰幾十萬元，即便每個(gè)月都受處罰也很劃算。正是由于環(huán)保部門最高罰款限額僅為幾十萬元，因此一些企業(yè)寧愿認(rèn)罰也不積極采取措施防治污染，這便造就了排污企業(yè)“違法成本低于守法成本”的普遍行為。在現(xiàn)實(shí)中，一些地方的企業(yè)不管污染有多嚴(yán)重，只要能對(duì)當(dāng)?shù)谿DP作貢獻(xiàn)，就有政府撐腰作后臺(tái)，就可以在關(guān)鍵之時(shí)通過受點(diǎn)處罰換來平安。不可否認(rèn)，一些污染企業(yè)之所以屢屢發(fā)生污染事件而屹立不倒，一個(gè)重要原因就是環(huán)保部門“罰款”了事政策所縱容的。而且有的地方政府主要官員為了政績，也睜只眼閉只眼。因此，部分鋼鐵企業(yè)環(huán)保設(shè)施能不上就不上，能不運(yùn)行就不運(yùn)行，以最大限度地降低環(huán)保成本。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，減少污染的社會(huì)成本與社會(huì)福利之間有這樣的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn):當(dāng)社會(huì)成本與社會(huì)福利相等時(shí)，即為最優(yōu)污染水平［1］。當(dāng)前，我國對(duì)環(huán)境污染治理盡管取得了一定成效，但仍有一些不足，導(dǎo)致了對(duì)地方政府、企業(yè)和市民三者的環(huán)保激勵(lì)不夠，限制了環(huán)境保護(hù)途徑的適用力。一方面公眾十分關(guān)注環(huán)境保護(hù)，國家也投入大量人力和物力，但另一方面卻又留有較多緩沖地帶，使政府和企業(yè)有更多的環(huán)保不作為。全國人大環(huán)保委經(jīng)過考察也認(rèn)為，我國的實(shí)際情況是排污收費(fèi)數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)治理污染的成本，收費(fèi)制度對(duì)防止污染的效果甚微。加之地方政府以GDP求政績，部分官員權(quán)力尋租，讓“寧交費(fèi)認(rèn)罪，也不愿投資治理污染”漸在一些高污染行業(yè)企業(yè)中變成“普遍現(xiàn)象”。環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)，也變成了“放水養(yǎng)魚”，把污染企業(yè)當(dāng)收費(fèi)“費(fèi)源”保護(hù)起來，出現(xiàn)“貓鼠同穴”的怪現(xiàn)象也不足為怪。環(huán)保執(zhí)法部門與執(zhí)法對(duì)象——企業(yè)，儼然成了“魚水”關(guān)系，環(huán)保部門著眼點(diǎn)不在防污治污，而在收錢排污，交多交少可以商量，收來的錢主要用于發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼，甚至成為對(duì)付上級(jí)檢查的“保污”費(fèi)用。沒有了違法行為，執(zhí)法者的生存就大有問題。而且有執(zhí)法權(quán)的環(huán)保部門，人員往往嚴(yán)重超編，靠罰款養(yǎng)活部門。當(dāng)然，不可否認(rèn)罰款是治理企業(yè)污染的一種手段，但治理污染不能只停留于“一罰了之”，讓“罰款”庇護(hù)了污染企業(yè)。我國在環(huán)保責(zé)任中，地方政府、企業(yè)環(huán)保責(zé)任承擔(dān)不足，缺乏公眾環(huán)保參與、環(huán)保意識(shí)薄弱。大氣污染治理需要轉(zhuǎn)變社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，建立生態(tài)文明和諧發(fā)展理念和推廣綠色GDP經(jīng)濟(jì)增長理念。要使環(huán)保部門及其防治工作真正的成為環(huán)境污染“克星”，有必要改變現(xiàn)有的環(huán)保治理模式，改變某些領(lǐng)導(dǎo)干部不正確的政績觀，這樣才能保護(hù)環(huán)境，增加污染治理績效。

二、“獎(jiǎng)”的政策下多重激勵(lì)

從經(jīng)濟(jì)意義和作用機(jī)理分析，環(huán)保執(zhí)法過程中，獎(jiǎng)和罰沒有本質(zhì)的區(qū)別，都可以將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化。但從管理的實(shí)際執(zhí)行效率上考慮，“獎(jiǎng)”可以克服“罰”的行政裁量隨意性、武斷性和拒繳現(xiàn)象，減少環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)重疊以及部門和地方利益的干預(yù)，節(jié)約征收成本，提高收入使用效率。財(cái)政部表示，為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》，2013年，中央財(cái)政整合有關(guān)專項(xiàng)設(shè)立大氣污染防治資金，已安排50億元用于京津冀蒙晉魯六省份的大氣污染治理工作。該項(xiàng)資金以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，按上述地區(qū)預(yù)期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例三項(xiàng)因素分配。該財(cái)政年度結(jié)束后，中央財(cái)政將對(duì)上述地區(qū)大氣污染防治工作成效進(jìn)行考核，根據(jù)實(shí)際考核結(jié)果再進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)資金清算。這突出了績效導(dǎo)向作用，從而完善環(huán)保管理機(jī)制，充分發(fā)揮和強(qiáng)化空氣污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，也將推動(dòng)和完善各地區(qū)間環(huán)境信息共享平臺(tái)與機(jī)制，推行區(qū)域空氣污染聯(lián)防聯(lián)控的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，克服地方保護(hù)主義，形成整體決策機(jī)制，深化大氣污染減排的激勵(lì)手段，整合傳統(tǒng)條塊關(guān)系，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)調(diào)、部門合作、行業(yè)跟進(jìn)的矩陣式管理模式，促進(jìn)政府、企業(yè)、公眾等環(huán)境多利益主體參與大氣污染治理。這些資金的投入以獎(jiǎng)勵(lì)的方式呈現(xiàn)，就可能在上述京津冀等地預(yù)期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例等三項(xiàng)因素方面設(shè)置一些硬性指標(biāo)，促使地方政府要拿到這些資金，必須真正想方設(shè)法地出招辦實(shí)事，使大氣污染的治理收到更好的成效。另外，不排除根據(jù)治理成效的不同，中央財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金的給予比例可能會(huì)有所不同。因此，這種方式還有望進(jìn)一步促使各地競爭，充分激發(fā)相關(guān)部門人員辦事的能動(dòng)性，建立長效的合作機(jī)制，從而全面加強(qiáng)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理。另外，要建立各種評(píng)估、考核和追責(zé)機(jī)制，并把結(jié)果向全社會(huì)公開，接受國家和民眾考評(píng)，使環(huán)?？冃н_(dá)到最優(yōu)效果。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來說，環(huán)境污染具有負(fù)外部性的特點(diǎn)，這會(huì)導(dǎo)致市場機(jī)制對(duì)環(huán)境資源的配置失靈，并引發(fā)社會(huì)福利的損失［2］。而且，市場機(jī)制也無法對(duì)環(huán)境污染的這些負(fù)面作用自發(fā)調(diào)節(jié)，需要政府運(yùn)用環(huán)境規(guī)制手段，克服市場對(duì)環(huán)境污染治理的失靈。而企業(yè)排污和政府監(jiān)管的關(guān)系表明:企業(yè)是否排污與政府是否監(jiān)管取決于企業(yè)不排污和排污時(shí)的預(yù)期收益、企業(yè)的聲譽(yù)成本、政府用于環(huán)保監(jiān)督的執(zhí)法成本，以及企業(yè)排污遭受處罰的大小。這些因素影響著環(huán)保治理績效。我國的環(huán)保執(zhí)行權(quán)在地方政府，當(dāng)?shù)胤秸糜诃h(huán)保監(jiān)督的執(zhí)法成本越大，地方政府對(duì)企業(yè)排污的處罰力度就會(huì)越小。企業(yè)排污的預(yù)期收益越大，聲譽(yù)成本越小，企業(yè)就越傾向于排污。地方政府官員還會(huì)通過與排污企業(yè)合謀取得“租”金;或?yàn)榱吮Ｗo(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益與政績，地方政府就越傾向于選擇與排污企業(yè)合謀。所以，國家在制定大氣污染治理政策時(shí)，需要充分考慮到大氣污染防治對(duì)不同政府部門以及工業(yè)企業(yè)排污行為的影響。市場經(jīng)濟(jì)是利益驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，要扭轉(zhuǎn)大氣污染防治工作不利的局面，必須尊重市場規(guī)律，運(yùn)用市場方法，理順利益機(jī)制，讓環(huán)保也變得有利可圖。只有地方政府及其環(huán)保部門不需要靠罰款“謀生”，做好本分工作就有獎(jiǎng)勵(lì);只有利用最優(yōu)的理論和方法對(duì)大氣污染進(jìn)行治理，讓企業(yè)邊際減污成本低于排污成本，排污企業(yè)才會(huì)減少污染物質(zhì)的排放。

三、以獎(jiǎng)代罰的績效評(píng)估

環(huán)保績效評(píng)估是對(duì)政府環(huán)保政策與活動(dòng)進(jìn)行的一種有組織的社會(huì)評(píng)價(jià)，是現(xiàn)代國家普遍采取的政府治理方式，也是公眾表達(dá)利益和參與政府管理的重要途徑與方法，其目的是使政府向公眾和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的環(huán)境服務(wù)，提高政府的環(huán)?？冃АＲ虼?，應(yīng)建立政府環(huán)保問責(zé)機(jī)制，落實(shí)環(huán)保責(zé)任承擔(dān)，完善政府環(huán)保責(zé)任法制，健全科學(xué)的環(huán)?？冃Э己酥贫?。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上講，地方政府也是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。如將地方政府及其工作人員看作具有自利動(dòng)機(jī)的經(jīng)濟(jì)人，那么在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的過程中，如何看待、評(píng)價(jià)及決策環(huán)境保護(hù)是一個(gè)困難而又有爭議的問題。目前，我國治理污染效果的評(píng)價(jià)依據(jù)，主要還是從絕對(duì)數(shù)量的角度進(jìn)行考查，而在用這些硬性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析時(shí)往往會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論，難以體現(xiàn)資源配置效率的思想。根據(jù)資源配置優(yōu)化的條件，只有當(dāng)邊際收益等于邊際成本時(shí)，才能達(dá)到社會(huì)最優(yōu)污染控制水平?？梢杂糜诃h(huán)境保護(hù)的資源畢竟是有限的，在這樣的約束條件下，有必要從資源配置效率的角度出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察和評(píng)價(jià)環(huán)保工作，使有限的環(huán)保資源發(fā)揮最大的效用。如我們?cè)诖髿馕廴痉乐蔚哪繕?biāo)——延長人們生命——上取得共識(shí)，并從全國資源配置的效率出發(fā)，就應(yīng)該有這樣的意識(shí)——在評(píng)價(jià)和選擇環(huán)保治理上要選用體現(xiàn)以人為本和邊際資源利用效率的指標(biāo)，給環(huán)境質(zhì)量更優(yōu)先的地位。用邊際分析的方法對(duì)影響因素變化的不同情況求解，只有將防治污染的評(píng)判指標(biāo)，用費(fèi)用—效益分析或費(fèi)用—效果分析的方法框架納入，才會(huì)體現(xiàn)出以人為本、科學(xué)發(fā)展、效益優(yōu)先的資源配置效率原則。

王奇、夏溶矯指出，從全國層面來看，投資規(guī)模增加是大氣污染治理投資效果提升的主要因素，而投資的地區(qū)分布結(jié)構(gòu)和污染治理的技術(shù)效率對(duì)投資效果的提升作用均逐漸增強(qiáng)［3］。王奇、李明全運(yùn)用超效率DEA模型，對(duì)我國各省份2004—2009年大氣污染治理效率進(jìn)行了研究。研究結(jié)果表明，大量建設(shè)污染治理工程已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)污染減排目標(biāo)的重要手段［4］。為進(jìn)一步提高大氣污染治理績效，除了繼續(xù)加大資金與設(shè)備的投入力度外，更應(yīng)注重提高大氣污染控制技術(shù)和防治污染治理水平?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”是結(jié)果導(dǎo)向性、績效導(dǎo)向性的，這是很好的治理重新方法。以后，判斷地方大氣污染治理效果的好壞，須進(jìn)行評(píng)估，然后根據(jù)評(píng)估結(jié)果再安排相應(yīng)的財(cái)政資金，任務(wù)完成了，中央財(cái)政就會(huì)到位，沒完成就扣錢，這樣就會(huì)產(chǎn)生很好的激勵(lì)效果。區(qū)別于原來的直接財(cái)政補(bǔ)貼和處罰污染企業(yè)的管理手段，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式體現(xiàn)的是一種經(jīng)濟(jì)杠桿和與時(shí)俱進(jìn)的財(cái)政調(diào)節(jié)手段。各地如能制定好“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”細(xì)則，把“獎(jiǎng)”落到實(shí)處、落實(shí)到企業(yè)，就能夠很大程度上在京津冀等六省市調(diào)動(dòng)煉焦、鋼鐵、煤炭、水泥等主要污染源行業(yè)進(jìn)行清潔改造的積極性，從污染源上減少大氣污染。

大氣污染防治績效考核對(duì)其環(huán)保工作的激勵(lì)作用主要來自三個(gè)方面:一是影響自己的政治前途;二是影響自身榮譽(yù)和形象;三是可以帶來一定的經(jīng)濟(jì)收入。但在強(qiáng)大的GDP“政績”的激勵(lì)面前，環(huán)保績效考核的結(jié)果與黨政干部的任免及獎(jiǎng)懲還沒有直接聯(lián)系，環(huán)境保護(hù)通常被置于了極其次要的地位，這就導(dǎo)致一些地方政府在環(huán)保治理上表現(xiàn)得相當(dāng)被動(dòng)，甚至抵觸。干部任免與獎(jiǎng)懲同環(huán)保政績掛鉤，是改革和完善我國政府環(huán)保績效考核機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)和突破點(diǎn)之一。“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的治理方式和50億元資金投入，能帶動(dòng)政府和企業(yè)等環(huán)保相關(guān)主體的治污積極性，也會(huì)防止處罰治污時(shí)的“破罐子破摔”心理和心存僥幸的不作為。這也要求對(duì)大氣污染防治不力，以及治理力度不夠、效果不好、污染依舊的地區(qū)和企業(yè)，必須同時(shí)有一些明確的“罰”的標(biāo)準(zhǔn)和措施，不能在實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策后，就不處罰不積極環(huán)保的個(gè)別地方政府和某些嚴(yán)重污染企業(yè)。要獎(jiǎng)罰并用。既然要“獎(jiǎng)”，那就得盡快制定獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一定要高、嚴(yán)、苛。標(biāo)準(zhǔn)和最后的考核結(jié)果，應(yīng)該是可量化的、公開的、令公眾信服的。只有這樣，獎(jiǎng)勵(lì)的資金才能起到激勵(lì)作用。對(duì)于一味追求地方利益，一味強(qiáng)調(diào)GDP增長而導(dǎo)致環(huán)境污染的地方政府，要嚴(yán)格追究有關(guān)部門和人員的責(zé)任，該問責(zé)的應(yīng)該切實(shí)問責(zé)，將大氣污染治理結(jié)果與“烏紗帽”掛鉤。對(duì)于嚴(yán)重霧霾污染的企業(yè)，污染環(huán)境所遭受的處罰要重重地高于做好環(huán)保減排措施的成本。治理不力和不達(dá)標(biāo)的企業(yè)該處罰的要處罰、該關(guān)停的要關(guān)停，做到有賞有罰、賞罰分明。如果只有獎(jiǎng)、沒有罰的話，就又會(huì)陷入一個(gè)“治理—污染—再治理”的怪圈，反而背離了政策的初衷。大氣污染防治的考核機(jī)制需要轉(zhuǎn)變，伴隨著“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的治理方式和對(duì)環(huán)境污染處罰力度的加大，企業(yè)也應(yīng)借此機(jī)會(huì)更新發(fā)展理念，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。干凈的空氣、清潔的環(huán)境是最基本的公共產(chǎn)品，治理霧霾是政府的職責(zé)所在。“獎(jiǎng)”只不過是換了一種方式的投入，各地政府絕不可理解為對(duì)做“本來該做之事”的獎(jiǎng)勵(lì)。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，各環(huán)保主體才會(huì)以更大的決心、更多的智慧治理空氣污染，向著“最明凈地區(qū)”的目標(biāo)前行。只有這樣，治理霧霾，大氣污染防治才能從根本上取得實(shí)效，讓天空變藍(lán)、讓百姓呼吸清新空氣的目標(biāo)才會(huì)逐步變成現(xiàn)實(shí)。

［1］趙鵬程，沈丹鳳.城市規(guī)劃管理中環(huán)境保護(hù)的制度優(yōu)化——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角［J］.上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(1).

［2］約翰·肯尼斯·加爾布雷思.經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共目標(biāo)［M］.北京:華夏出版社，2010:322.

［3］王奇，李明全.基于對(duì)數(shù)平均迪氏分解法的中國大氣污染治理投資效果的影響因素探討［J］.環(huán)境污染與防治，2012，34(4):84－87.

［4］王奇，李明全.基于DEA方法的我國大氣污染治理效率評(píng)價(jià)［J］.中國環(huán)境科學(xué)，2012，32(5):942－946.