我國(guó)地方政府行政程序規(guī)定研究

賀愛(ài)英

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué) 政治與行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012）

一、我國(guó)有關(guān)行政程序法律、法規(guī)現(xiàn)狀

在我國(guó)一些相關(guān)立法中對(duì)無(wú)效行政行為已有所涉及。例如在我國(guó)《行政處罰法》中，就使用了“行政處罰無(wú)效”等前瞻性的法律術(shù)語(yǔ)，但是此處無(wú)效的原因又被其他法律規(guī)定為可撤銷(xiāo)的范圍內(nèi)，并不必然導(dǎo)致無(wú)效。對(duì)沒(méi)有法定依據(jù)的行政處罰，以及不遵守法定程序的行政處罰，《行政處罰法》直接給予無(wú)效的規(guī)定，而且這種無(wú)效的效力是自始、當(dāng)然、確定無(wú)效。但是在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定中，陳述為有違反法定程序的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，這樣就導(dǎo)致了相對(duì)人的合法權(quán)益不能得到合理的保護(hù)，沒(méi)有法定依據(jù)違法的行政行為不能完全歸于無(wú)效行政行為。

最高人民法院的司法解釋?zhuān)瑸闊o(wú)效行政行為的立法帶來(lái)了新突破，增設(shè)了確認(rèn)無(wú)效判決。但是這種增設(shè)又僅僅局限在形式上和表面上，并沒(méi)有像其他大陸法系國(guó)家進(jìn)行詳細(xì)列舉，直接明確無(wú)效判決需要滿(mǎn)足的程序要件和實(shí)質(zhì)要件。這也就導(dǎo)致了有些法院對(duì)法條的理解不夠或根本不予執(zhí)行，例如法院本應(yīng)該對(duì)無(wú)效行政行為直接適用確認(rèn)無(wú)效判決，但確適用撤銷(xiāo)判決予以代替；或者置若罔聞，隨意適用確認(rèn)無(wú)效判決，對(duì)本該適用撤銷(xiāo)判決及變更判決的行政行為，直接適用確認(rèn)無(wú)效判決，導(dǎo)致相對(duì)人的權(quán)益得不到有效保護(hù)。

《中華人民共和國(guó)專(zhuān)利法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》等其他行政法律、法規(guī)在后續(xù)重新修訂中，也注重了對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，以及對(duì)行政機(jī)關(guān)違法情況進(jìn)行了列舉和明確了處罰措施。這些行政法律法規(guī)的修訂與修改體現(xiàn)了行政法學(xué)研究的日益深入。但是，我們通過(guò)對(duì)這些法條無(wú)效的規(guī)定與無(wú)效行政行為理論的比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些法律中的行政行為“無(wú)效”的含義，又與德國(guó)、法國(guó)等其他大陸法系國(guó)家和地區(qū)的無(wú)效行政行為理論并不完全等同。它是外延十分廣泛的概念，它們包括行政行為自始無(wú)效，同時(shí)我們也能看出又包括了行政行為被撤銷(xiāo)、確認(rèn)、變更或者廢止。

從國(guó)家層面上說(shuō)，對(duì)行政行為的研究、立法都隨著國(guó)家法律、法規(guī)的健全逐漸向有利于相對(duì)人權(quán)益的角度上出發(fā)，通過(guò)賦予相對(duì)人對(duì)重大且明顯違法的行政行為抵抗權(quán)，也即是通過(guò)相對(duì)人行使抵抗權(quán)限制了無(wú)效行政行為的執(zhí)行；通過(guò)賦予相對(duì)人對(duì)無(wú)效的行政行為申請(qǐng)法院確認(rèn)無(wú)效判決，也即是通過(guò)相對(duì)人行使訴訟權(quán)限制了無(wú)效行政行為的執(zhí)行，但是也存在了上述不盡如人意的地方。

二、地方行政程序規(guī)定現(xiàn)狀

從國(guó)家地方層面來(lái)說(shuō)，在執(zhí)行國(guó)家相關(guān)行政法律、法規(guī)的前提下，也在相繼著手對(duì)地方行政程序立法的進(jìn)行，例如2008年10月湖南省施行了《湖南省行政程序規(guī)定》；2011年2月遼寧省施行了《遼寧省行政執(zhí)法程序規(guī)定》；2012年1月山東省施行了《山東省行政程序規(guī)定》以及2013年5月西安市施行的《西安市行政程序規(guī)定》等地方性部門(mén)規(guī)章，這些地方部門(mén)的規(guī)章立法對(duì)相對(duì)人的保護(hù)具有里程碑的意義。

通過(guò)對(duì)這些地方部門(mén)規(guī)章的分析研究，這些部門(mén)規(guī)章對(duì)行政行為違法情形、合法性審查、規(guī)范性文件制定程序、行政決定的應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式的補(bǔ)正或者更正、確認(rèn)違法、確認(rèn)無(wú)效及撤銷(xiāo)情形幾乎都或多或少的進(jìn)行了詳盡和概括的規(guī)定。例如，《山東行政程序規(guī)定》對(duì)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法的情形規(guī)定如下：（1）行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，但是責(zé)令其履行已無(wú)實(shí)際意義的；（2）行政決定違法，但是不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的；（3）行政決定違法，但是撤銷(xiāo)該行政決定可能對(duì)公共利益造成重大損害的；（4）應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法的其他情形。這些詳細(xì)的規(guī)定有利于行政相對(duì)人運(yùn)用抵抗理念和救濟(jì)理念，不必等待該行政行為被撤銷(xiāo)，相對(duì)人可直接主張?jiān)撔姓袨闊o(wú)效，同時(shí)有利于加強(qiáng)行政執(zhí)法者的程序意識(shí)及減少對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的侵害，有利于從地方層面上對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)，從而為國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定《行政程序法》創(chuàng)造更有利的先決條件。

但是這些地方部門(mén)規(guī)章是由省級(jí)、市級(jí)人民政府依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)，借鑒其他省級(jí)、市級(jí)地方部門(mén)規(guī)章的基礎(chǔ)上制定的，根據(jù)上位法優(yōu)先于下位法、一般法優(yōu)先于特別法的原則，當(dāng)《四川省行政程序規(guī)定》與《治安管理處罰法》、《中國(guó)人民共和國(guó)行政訴訟法》發(fā)生沖突時(shí)，這些行政程序規(guī)定將不發(fā)生任何法律效力。例如，《山東省行政程序規(guī)定》中規(guī)定，未加蓋行政機(jī)關(guān)印章的行政決定就是無(wú)效的行政決定，但是《行政處罰法》中卻沒(méi)有這方面無(wú)效的立法規(guī)定。當(dāng)?shù)胤叫姓C(jī)關(guān)以《行政處罰法》作為處理依據(jù)，而相對(duì)人以無(wú)效的行政行為不予執(zhí)行而拒絕，這時(shí)相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)主體地位不對(duì)等，這樣就導(dǎo)致應(yīng)該為自始、當(dāng)然、確定的不發(fā)生法律效力的行政行為，而最終被行政機(jī)關(guān)判定為有效的行政行為而去執(zhí)行。地方行政程序規(guī)定的制定者是地方人民政府，地方人民政府也是地方行政程序規(guī)定的執(zhí)行者，又是地方行政程序規(guī)定的監(jiān)督者，三種權(quán)力集于一身。這種程序上和形式上的瑕疵，也就會(huì)出現(xiàn)地方政府為了維護(hù)自身權(quán)威、維護(hù)正常的社會(huì)秩序，往往會(huì)以犧牲相對(duì)人合法權(quán)益為代價(jià)，例如法律規(guī)定行政行為一經(jīng)做出，除自始無(wú)效外，即獲得事先有效性的推定，在未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法予以撤銷(xiāo)之前，要求任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民個(gè)人都要給予承認(rèn)、尊重和服從，并不得根據(jù)自己的判斷對(duì)其視為無(wú)效、否定和抵抗的能力，［1］在此情形下往往以損害相對(duì)人的利益為代價(jià)。

三、地方行政程序規(guī)定的構(gòu)建

從對(duì)地方行政程序規(guī)定的現(xiàn)狀研究可以分析出，不管它存在這樣或那樣對(duì)相對(duì)人有失公允的問(wèn)題，地方政府對(duì)行政程序規(guī)定的立法都是法治化的進(jìn)步，地方政府已經(jīng)慢慢取消一言堂的弊病，摒棄惡意濫用職權(quán)、越權(quán)行使職權(quán)，取而代之用法律、用事實(shí)說(shuō)話(huà)，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)努力提高執(zhí)法質(zhì)量，做到依法執(zhí)政。但是，作為地方行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)的地方行政程序規(guī)定僅僅在部分省、市人民政府立法，沒(méi)有全局性和整體性，不能做到真正保護(hù)所有相對(duì)人的利益。在我國(guó)還沒(méi)有對(duì)無(wú)效行政行為制度作出專(zhuān)門(mén)、系統(tǒng)的規(guī)定的行政程序法被國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定以前，地方政府立法機(jī)關(guān)可以借鑒國(guó)外無(wú)效行政行為立法和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒我國(guó)現(xiàn)有的無(wú)效行政行為的相關(guān)法律、法規(guī)，以及在行政執(zhí)法的過(guò)程中積累的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，先進(jìn)行地方立法和地方執(zhí)法。這樣可以使“有些公民在官吏面前，感到低人一等，明明掌權(quán)者決策錯(cuò)誤，也不敢提出決議；明明自己有理，也不敢據(jù)理力爭(zhēng)；明明自己受到非法侵害，也不敢尋求救濟(jì)，寧愿默默忍受”［2］的不平等境況被打破。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)著手進(jìn)行地方行政程序規(guī)定的立法，具體構(gòu)想如下：

首先，應(yīng)以“重大且明顯違法”作為無(wú)效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)予以準(zhǔn)確定位，因?yàn)榇藰?biāo)準(zhǔn)具備了內(nèi)部要素重大違法，也具備了外觀(guān)要素明顯違法，當(dāng)某行政行為兼顧了重大違法和明顯違法的情況下，該行政行為就是無(wú)可厚非的無(wú)效行政行為。其次，應(yīng)明確無(wú)效、確認(rèn)違法及可撤銷(xiāo)的范圍，做具體的外圍和內(nèi)圍的界定，給弱勢(shì)群體的相對(duì)人一目了然的判斷，例如《遼寧省行政執(zhí)法程序規(guī)定》就做了詳盡清晰的劃分，行政執(zhí)法決定無(wú)效：（1）不具有法定行政執(zhí)法主體資格的；（2）沒(méi)有法定依據(jù)的；（3）法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他無(wú)效情形。行政執(zhí)法決定的內(nèi)容被部分確認(rèn)無(wú)效的，其他部分仍然有效，但是除去無(wú)效部分后行政執(zhí)法決定不能成立的，應(yīng)當(dāng)全部無(wú)效。無(wú)效的行政執(zhí)法決定，自始不發(fā)生法律效力。再次，應(yīng)確認(rèn)監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用、地位及權(quán)力，例如當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)督機(jī)關(guān)依職權(quán)或依公民、法人和其他組織的申請(qǐng)自行糾正的權(quán)力，以及當(dāng)行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)迫使公民為違法行為以追求不正當(dāng)利益而不知悔改時(shí)，監(jiān)督機(jī)關(guān)可以直接依照職權(quán)分別作出責(zé)令補(bǔ)正或者更正、責(zé)令履行法定職責(zé)、確認(rèn)違法或者無(wú)效、撤銷(xiāo)等處理。通過(guò)監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的監(jiān)督權(quán)力，可以使相對(duì)人通過(guò)訴訟維護(hù)自己權(quán)利的另一條途徑，這種途徑是監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部自查自糾的權(quán)力，并且這種權(quán)力對(duì)行政機(jī)關(guān)制約作用很大，可以直接判定行政機(jī)關(guān)作出的行政行為無(wú)效。最后，具體列舉行政機(jī)關(guān)在何種情況下，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任以及追究責(zé)任的行政機(jī)關(guān)主體的范圍，例如《山東行政程序規(guī)定》就列舉了15項(xiàng)應(yīng)當(dāng)追求責(zé)任的情形，并明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)工作人員的范圍，包括行政行為的具體承辦人員、審核人員和批準(zhǔn)人員。

四、吉林省立法機(jī)關(guān)應(yīng)著手進(jìn)行行政程序規(guī)定的立法

由于地方行政程序規(guī)定的立法內(nèi)容涵蓋了有利于相對(duì)人的多層保護(hù)，例如在對(duì)重大行政決策上多規(guī)定了需經(jīng)過(guò)公眾參與、舉行聽(tīng)證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專(zhuān)家論證、合法性審查和集體研究等必經(jīng)程序。所以湖南省、遼寧省、山東省以及湖北省等省份行政立法機(jī)關(guān)都相繼制定并施行了地方行政程序規(guī)定或地方行政執(zhí)法規(guī)定。同時(shí)，很多市級(jí)行政立法機(jī)關(guān)因?yàn)楸臼〖?jí)行政立法機(jī)關(guān)沒(méi)有制定出相應(yīng)的省級(jí)行政程序規(guī)定，為了規(guī)范本市行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的程序，調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)自覺(jué)依照法定的權(quán)限和程序行事，可以開(kāi)辟對(duì)行政公權(quán)力監(jiān)控的新渠道提高行政效能，有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵犯，如2011年5月汕頭市施行了《汕頭市行政程序規(guī)定》、2013年1月酒泉市施行了《酒泉市行政程序規(guī)定（試行）》以及2013年12月邢臺(tái)市施行了《邢臺(tái)市行政程序規(guī)定》等。

吉林省政府立法機(jī)關(guān)應(yīng)該從保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益出發(fā)，保障和督促行政機(jī)關(guān)依法行政，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政的公平正義，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)制定并施行《吉林省行政程序規(guī)定》。首先，本規(guī)定應(yīng)該涵蓋行政程序主體、行政決策、行政執(zhí)法、特別行政、行政聽(tīng)證、行政公開(kāi)、行政監(jiān)督和責(zé)任追究等政府工作的各個(gè)方面。其次，“光強(qiáng)調(diào)公民對(duì)行政管理權(quán)的義務(wù)，而輕視公民的權(quán)益，不符合人民民主國(guó)家的本質(zhì)要求?！保?］（P151）對(duì)行政聽(tīng)證應(yīng)該嚴(yán)格要求，凡涉及重大民生問(wèn)題的舉措出臺(tái)之前，均應(yīng)該進(jìn)行聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)只是作為聽(tīng)證的組織機(jī)關(guān)，不干涉聽(tīng)證會(huì)，不行使聽(tīng)證權(quán)。最后，對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須在法定期限內(nèi)完成，當(dāng)本規(guī)定也應(yīng)立法對(duì)有承諾期限的必須遵守承諾期限。通過(guò)制定規(guī)范的行政程序，賦予相對(duì)人直接根據(jù)自己對(duì)法律的認(rèn)識(shí)和判斷，公開(kāi)無(wú)視和抵抗國(guó)家行政管理的權(quán)利。因而政府嚴(yán)格按照行政程序的規(guī)定強(qiáng)制性執(zhí)行，這樣政府自己給自己上一道“緊箍咒”，而廣大相對(duì)人是最終受益者。

［1］章志遠(yuǎn).行政訴訟法前沿問(wèn)題研究［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2008.

［2］沈巋.法治與良知自由—行政行為無(wú)效理論及其實(shí)踐之探索［J］.中外法學(xué)，2001，（4）.

［3］金國(guó)坤.依法行政［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992.