新《工傷保險條例》溯及力問題探討——以溯及力“限定條件”為視角

李賢武 馮 娜

（長春工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，吉林 長春130012）

一、問題的展開

（一）對“限定條件”理解上的分歧

2010年12月8日通過的《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險條例〉的決定》（以下簡稱：《修改決定》）對新《條例》溯及力做出規(guī)定：“本條例施行后本決定施行前受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工尚未完成工傷認(rèn)定的，依照本決定的規(guī)定執(zhí)行”，即新《條例》對其實施前發(fā)生的事故傷害或者患職業(yè)病的職工溯及既往，只要符合規(guī)定中的程序性限定條件——“尚未完成工傷認(rèn)定”，就應(yīng)適用新《條例》對其進(jìn)行工傷認(rèn)定和確定工傷保險待遇。

工傷認(rèn)定程序包括社會保險行政部門的受理程序、認(rèn)定程序和不服不予受理決定、認(rèn)定工傷決定、不予認(rèn)定工傷決定時提起的行政復(fù)議或行政訴訟程序。程序鏈條過長和參與機(jī)構(gòu)多元導(dǎo)致對工傷認(rèn)定完成時間認(rèn)識的不一致。工傷認(rèn)定完成的時間究竟以社會保險行政部門的工傷認(rèn)定決定時間為準(zhǔn)，還是以行政復(fù)議或司法程序終結(jié)的時間為準(zhǔn)，需要立法機(jī)關(guān)做出解釋。

此外，對工傷認(rèn)定完成時間是以做出工傷認(rèn)定決定的時間為準(zhǔn)，還是以工傷認(rèn)定決定送達(dá)的時間為準(zhǔn)，同樣存在認(rèn)識上的分歧。導(dǎo)致實踐中當(dāng)事人往往從各自利益出發(fā)理解“尚未完成工傷認(rèn)定”的含義，面對訴訟中當(dāng)事人的自說自話，裁判機(jī)關(guān)不得不憑借個人經(jīng)驗進(jìn)行說理和裁判，導(dǎo)致裁判因缺少法律根據(jù)而公信力大打折扣，這也是此類案件當(dāng)事人往往纏訟，糾紛不斷的主要原因。

（二）“限定條件”導(dǎo)致實務(wù)部門陷于兩難困境

在一起工傷認(rèn)定糾紛案件中，某單位職工在上下班途中因交通事故導(dǎo)致自身傷害，被交管部門認(rèn)定承擔(dān)主要責(zé)任。該職工在新《條例》實施前向社會保險行政部門提出工傷認(rèn)定申請，社會保險行政部門在新《條例》實施后依據(jù)舊《條例》做出了認(rèn)定工傷的決定。用人單位不服提起行政復(fù)議，認(rèn)為依據(jù)新《條例》溯及力的“限定條件”應(yīng)適用《新條例》規(guī)定的工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，做出不予認(rèn)定工傷的決定。社會保險行政部門最終不得不撤銷其已經(jīng)做出的認(rèn)定工傷決定。

糾紛沒有就此平息，面對受傷職工的質(zhì)詢：“事故傷害和工傷認(rèn)定申請都在新《條例》實施日前，為什么不能在實施日前做出工傷認(rèn)定決定？”社會保險行政部門無法給出令當(dāng)事人信服的解釋。［1］當(dāng)職工的工傷保險權(quán)益取得或喪失決定于社會保險行政部門的工作效率和個人情感，無論其做出何種決定都難以平息紛爭，這是脫離法理基礎(chǔ)進(jìn)行立法和法律解釋的必然結(jié)果。問題最終被推給行政復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，而這個問題無論對誰都是兩難抉擇。

上述案例反映實踐中不僅存在“限定條件”理解上的分歧，還存在工傷認(rèn)定條件法律適用易被人為操縱的立法缺陷。新《條例》溯及力的程序性限定條件客觀上為工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)人為操縱預(yù)留了空間。當(dāng)60日的工傷認(rèn)定期限跨越新《條例》實施日，社會保險行政部門的工作人員可以在實施日前完成工傷認(rèn)定，也可以在實施日后完成工傷認(rèn)定，只要不超過60日工傷認(rèn)定期限，其工傷認(rèn)定的具體行政行為都屬于合法。如此形成的工傷認(rèn)定結(jié)論無法排除人為控制適用新法或舊法的可能，一旦用人單位與職工成為利益對立的雙方，無論最終認(rèn)定結(jié)果如何，總有一方對工傷認(rèn)定結(jié)論不服。在這樣的立法背景下，誰都無法使職工與用人單位利益兼顧，任何裁判結(jié)果都將無法平息因這一立法缺陷導(dǎo)致的糾紛和接踵而至的行政復(fù)議、行政訴訟或上訪。而更大的問題在于，它使新《條例》承擔(dān)了巨大的道德風(fēng)險：法律的權(quán)威不是憑借法律內(nèi)在正義力量，而要借助個別人的正義和良知。一旦處理結(jié)果有失公正，必然導(dǎo)致法律信任危機(jī)的悄然蔓延。

二、問題的探源

（一）“限定條件”悖離《立法法》“從舊兼有利”原則

《立法法》第84條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！敝炝τ罱淌趯⑵涓爬椤皬呐f兼有利”原則，［2］（P148）即以不溯及既往為原則，以有利溯及既往為例外，不利不得溯及既往。其理論根據(jù)是任何法律都不能要求人們遵守尚未制定的法律，法只規(guī)范其生效后人們的行為這一基本法理。

1.“從舊兼有利”原則的法律價值內(nèi)涵。法的溯及力應(yīng)當(dāng)是一個價值取向問題。任何一部法律的制定或修改都會對相應(yīng)的法律關(guān)系主體權(quán)益產(chǎn)生影響。如何確定法的溯及力，如何理解和貫徹《立法法》的“從舊兼有利”原則，需要對“更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益”的法理價值內(nèi)涵進(jìn)行深入剖析。我國《憲法》第三十三條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”，當(dāng)公民個體在法律關(guān)系中處于弱勢地位，公民個體利益應(yīng)優(yōu)先保護(hù)，法的溯及既往或不溯及既往，都要服務(wù)于公民權(quán)利的保護(hù)，服務(wù)于法治的完善。［3］“有利人權(quán)保護(hù)原則”成為立法機(jī)關(guān)制定法律時須遵循的最基本原則。

理解“有利人權(quán)保護(hù)原則”不能簡單地將其與個體利益優(yōu)先或公共利益優(yōu)先對號入座，需要辯證地分析不同制度中人權(quán)保護(hù)的實質(zhì)。個體利益與公共利益無法截然分開，但二者也并非對立；公共利益是不特定多數(shù)個體利益的集合。當(dāng)對個體利益的保護(hù)并不損害到公共利益的時候，法律應(yīng)彰顯其對個體的最大關(guān)愛。刑法“從舊兼從輕”原則即是對“有利人權(quán)保護(hù)原則”的最好詮釋。

2.新《條例》溯及力限定條件與“從舊兼有利”原則相悖。新《條例》做了多處對單位職工有利的修改，但各別修改也存在不利于單位職工工傷認(rèn)定的情形。比如新《條例》對上下班途中因機(jī)動車導(dǎo)致事故傷害的工傷認(rèn)定增加了“職工非主要責(zé)任”的前提條件，如適用新《條例》將導(dǎo)致對職工不利的后果，這種對職工不利的溯及既往，違反了《立法法》“從舊兼有利”原則。

新《條例》的“尚未完成工傷認(rèn)定”的溯及力限定條件，在實踐中導(dǎo)致了對受傷害職工工傷認(rèn)定的不利溯及既往。對于新《條例》實施前發(fā)生的工傷事故，即使依據(jù)原《條例》可以被認(rèn)定為工傷，但由于新法實施后進(jìn)行的工傷認(rèn)定，就要依據(jù)“限定條件”不得不適用新《條例》對其作出不予認(rèn)定工傷決定。溯及力限定條件明顯違背了“從舊兼有利”原則，究其實質(zhì)，我們找不到其合理存在的基礎(chǔ)。

新《條例》如此設(shè)置限定條件既不能保護(hù)個體利益，也無法保護(hù)公共利益，與“有利人權(quán)保護(hù)原則”更是相去甚遠(yuǎn)。首先，雖然新《條例》認(rèn)定工傷的條件更加合理，但也不能完全否定原《條例》工傷認(rèn)定條件，原《條例》工傷認(rèn)定條件同樣是立法者深思熟慮的結(jié)果。其次，如果公民無法預(yù)知新法要增加和修改的內(nèi)容，任何法律都不得以未來的法律要求公民對此前的行為承擔(dān)不利益。再次，對于新《條例》實施前已經(jīng)發(fā)生的工傷事故，依照原《條例》對其做出工傷認(rèn)定決定不會影響立法者通過調(diào)整工傷認(rèn)定條件以控制交通違法行為的目的。最后，將工傷保險制度的核心價值定位于保護(hù)因工作受到事故傷害或患職業(yè)病職工的合法權(quán)益毋庸置疑。工傷保險法律關(guān)系包括職工、用人單位、社會保險行政部門和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等多方主體，職工在這一法律關(guān)系中處于弱勢的地位，更是社會發(fā)展前進(jìn)的重要推動力量，無論新《條例》還是舊《條例》都要體現(xiàn)職工利益優(yōu)先的核心價值觀念。社會法應(yīng)遵循有利人權(quán)保護(hù)原則，即有利于弱勢群體。［4］（P86）此外，對相關(guān)個體利益給予保護(hù)并不必然損害其他不特定多數(shù)個體的利益。社會保險行政部門及社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不存在獨立的自身利益，用人單位負(fù)有依法參加工傷保險、為職工繳納工傷保險費(fèi)的法定義務(wù)和社會責(zé)任，保護(hù)職工利益并不存在損害用人單位或社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)合法利益的問題。

（二）新《條例》溯及力的實體性限定條件缺失

《工傷保險條例》屬于社會法的范疇，具有公法的屬性。有必要從理論層面分析新法溯及既往限定條件的特征，特別是公法溯及既往限定條件的共性，探尋新《條例》實踐中出現(xiàn)上述問題的根源。

法以不溯及既往為一般原則，以溯及既往為例外。即使溯及既往，法律也會規(guī)定相應(yīng)的限定條件，只有符合限定條件的既往行為或事件，新法才可溯及。分析我國《刑法》中的溯及力規(guī)定，新法溯及既往的限定條件包括兩個方面的限定條件，其一是“本法不認(rèn)為是犯罪或者處刑較輕”，其二是“尚未做出生效判決”，同時滿足著兩個方面條件的既往行為方可適用新法處理，它構(gòu)成了我國《刑法》“從舊兼從輕”的溯及力原則。前一條件包含了實體判斷的內(nèi)容，是對“從輕（有利）”的實體法界定，我們稱之為實體性限定條件；后一個條件是對既往行為所處訴訟階段進(jìn)行的限定，具有程序法的性質(zhì)，我們稱之為程序性限定條件。由于既往行為和事件數(shù)量繁多，客觀上需要設(shè)定程序性限定條件以防止無限溯及既往。

社會法與刑法同屬公法范疇，溯及力規(guī)范具有與刑法的諸多共性，適用“從舊兼從輕”的溯及力原則更有利于保護(hù)法律關(guān)系中弱勢一方的利益，使其權(quán)益盡量平衡對等。公法調(diào)整不平等主體之間的法律關(guān)系，法律關(guān)系主體利益的互異不同于民事平等主體之間的利益互異，被告人相對于刑事訴訟專門機(jī)關(guān)、行政相對人相對于國家行政機(jī)關(guān)皆處于弱勢地位。當(dāng)對弱勢一方應(yīng)當(dāng)保護(hù)而且可以通過法律實現(xiàn)的情況下，法律沒有理由回避《立法法》的“從舊兼有利”的溯及力原則。而實現(xiàn)它需要實體性限定條件對“有利”進(jìn)行限定，除非新法中不存在對應(yīng)保護(hù)對象的權(quán)利限縮、義務(wù)增加或責(zé)任的加重。

新《條例》既存在對職工有利的修改，也存在不利的修改，對新法溯及力只規(guī)定程序性限定條件是導(dǎo)致對工傷職工不利溯及既往和對《立法法》“從舊兼有利”原則的違背的根本原因。新《條例》溯及力限定條件的設(shè)定應(yīng)以職工利益保護(hù)為出發(fā)點，對“有利”進(jìn)行實體限定。

三、問題的解決

（一）“尚未完成工傷認(rèn)定”的合理解釋

2004年1月1日原《條例》與《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》新舊交替之際，也曾使用“尚未完成工傷認(rèn)定”可以適用新法的溯及力限定條件。當(dāng)時就有學(xué)者對“尚未完成工傷認(rèn)定”做出過學(xué)理解釋，認(rèn)為這一限定條件含有新《條例》實施日前已經(jīng)提出工傷認(rèn)定申請之意，如果在《條例》施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工未申報工傷認(rèn)定，即應(yīng)視為喪失了工傷認(rèn)定申報的權(quán)利，即使向勞動保障行政部門申報工傷認(rèn)定，《條例》對這種申報適用的程序和待遇實體的規(guī)定均沒有溯及力。［5］筆者認(rèn)為，《條例》施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工未申報工傷認(rèn)定，不應(yīng)視為喪失工傷認(rèn)定的申請權(quán)利，其申請工傷認(rèn)定的權(quán)利受申請時效約束，而非從“尚未完成工傷認(rèn)定”的某種解釋中獲得?！吧形赐瓿晒J(rèn)定”是對新法與舊法選擇適用設(shè)置的限定條件，與工傷職工其它程序性權(quán)利無關(guān)。

實踐中對“尚未完成工傷認(rèn)定”理解上的分歧，主要原因是對工傷認(rèn)定程序認(rèn)識的不統(tǒng)一。由于我國行政訴訟制度還不十分完善，實踐中存在著司法機(jī)關(guān)通過行政訴訟判決對工傷進(jìn)行認(rèn)定的情形，造成了對工傷認(rèn)定主體認(rèn)識上的模糊，工傷認(rèn)定主體是社會保險行政部門，還是行政復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為，工傷認(rèn)定是社會保險行政部門的法定職責(zé)，“完成工傷認(rèn)定”是社會保險行政部門進(jìn)行工傷認(rèn)定程序的終結(jié)。從“尚未完成工傷認(rèn)定”作為限定條件要實現(xiàn)的立法目的來看，工傷認(rèn)定主體也不宜擴(kuò)大，否則工傷認(rèn)定完成的時點更加難以控制和判斷。

為此，工傷認(rèn)定主體應(yīng)嚴(yán)格限定為社會保險行政部門，一旦社會保險行政部門做出認(rèn)定或不予認(rèn)定工傷決定并送達(dá)，工傷認(rèn)定即告完成，完成時間應(yīng)以送達(dá)時間為準(zhǔn)。對于工傷認(rèn)定申請不予受理的情況，如果經(jīng)過行政復(fù)議或行政訴訟程序后社會保險行政部門做出受理決定，并做出工傷認(rèn)定決定，則應(yīng)以社會保險行政部門最終的工傷認(rèn)定完成并送達(dá)時間為準(zhǔn)。問題的最終解決還需要相應(yīng)立法機(jī)關(guān)對新《條例》溯及既往的限定條件做出進(jìn)一步的解釋或細(xì)則性的規(guī)定，使“尚未完成工傷認(rèn)定”這一限定條件從文義上得以確定。

（二）補(bǔ)充實體性限定條件的商榷

法律溯及既往應(yīng)遵循《立法法》“從舊兼有利”原則，當(dāng)新《條例》存在對職工不利的修改，應(yīng)通過實體性限定條件進(jìn)行控制，以避免新《條例》對職工不利溯及既往情況的發(fā)生，導(dǎo)致立法違法。

早在2009年7月24日，國務(wù)院法制辦公室全文公布的《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險條例〉的決定（征求意見稿）》（以下簡稱：《征求意見稿》）中就規(guī)定：“條例施行后本決定施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工尚未完成工傷認(rèn)定的，按照本決定的規(guī)定執(zhí)行；但是，依照本決定施行前的規(guī)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷，依照本決定的規(guī)定不認(rèn)定為工傷的，按照本決定施行前的規(guī)定執(zhí)行”。這一溯及力規(guī)定采用了不利排除法，對新《條例》溯及既往設(shè)定了實體性限定條件，其中“依照本決定施行前的規(guī)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷，依照本決定的規(guī)定不認(rèn)定為工傷的”就屬于實體性判斷的內(nèi)容，使得新《條例》溯及既往可能給職工造成的不利得到控制。

但國務(wù)院常務(wù)會議通過的《修改決定》卻刪除了修改意見稿中的實體性限定條件，僅保留了程序性限定條件。直接的不利影響會發(fā)生在上下班途中因機(jī)動車事故導(dǎo)致傷害且承擔(dān)主要責(zé)任的職工身上，將使那些依據(jù)原《條例》可被認(rèn)定工傷的事故傷害，因適用新《條例》而得不到工傷認(rèn)定。從《征求意見稿》到《修改決定》這一變化的立法用意在此不論。但可以肯定，如果《修改決定》保留《征求意見稿》中溯及力的限定條件，就不會出現(xiàn)實務(wù)部門目前面臨的兩難困境，同時也符合了《立法法》“從舊兼有利”的立法溯及力原則。

四、結(jié)語

對新《條例》溯及既往規(guī)定了“尚未完成工傷認(rèn)定”的程序性限定條件，實踐中一方面存在對這一程序性限定條件理解上的分歧，另一方面由于實體性限定條件的缺失，導(dǎo)致新《條例》溯及既往反而加重了工傷職工的責(zé)任，損害了公民個體的利益，違反了《立法法》的“從舊兼有利”的立法原則。盡管時過境遷，再不會有新《條例》實施前的事故傷害發(fā)生，但過去發(fā)生而至今無法解決的問題，仍期待著立法部門做出能夠被統(tǒng)一遵行的法律解釋，否則問題將永遠(yuǎn)無法真正解決，貽害將一直存在。

［1］巴東衛(wèi)，董明.工傷認(rèn)定最快當(dāng)天可完成［EB/OL］.http：//news.hexun.com/2012－05－08/141171149.html，2012－05－08.

［2］朱力宇.立法學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.

［3］朱力宇，孫曉紅.論法的溯及力的若干問題——關(guān)于法律不溯及既往的爭議、實踐、反思與主張［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2008，（1）.

［4］孫曉紅.法的溯及力問題研究［M］.北京：中國法制出版社，2008.

［5］朱龍林，桑正旺.談《工傷保險條例》的溯及力［J］.中國勞動，2006，（10）.